Ban hành văn bản dưới luật theo pháp luật của Canada dưới góc độ so sánh và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Trong đó, quy định văn bản dưới luật là văn bản được luật của Quốc hội ủy quyền, hay bao hàm cả việc ban hành để thực hiện chức năng, quyền hạn của cơ quan có thẩm quyền.

Hệ thống văn bản pháp luật của Canada đã đặt ra một quy trình ban hành luật và văn bản dưới luật rất khoa học với đội ngũ các chuyên gia soạn thảo chuyên nghiệp làm việc tại Bộ Tư pháp. Đặc biệt, đối với các dự thảo văn bản dưới luật, trước khi được đăng Công báo đã có một giai đoạn soạn thảo kỹ lưỡng với sự tham vấn của các chuyên gia nhiều kinh nghiệm, đặc biệt là sự quan tâm của Nội các trong việc thẩm định về căn cứ và phạm vi ủy quyền từ luật của Nghị viện. Hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình nghiên cứu để sửa đổi toàn diện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do vậy, dưới góc độ là các chủ thể tham gia vào quá trình áp dụng và nghiên cứu hoàn thiện pháp luật, nhóm tác giả sẽ đi vào phân tích việc ban hành văn bản dưới luật theo Pháp luật của Canada dưới góc độ so sánh và mạnh dạn đề xuất một số nội dung để nghiên cứu trong quá trình hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành văn bản dưới luật ở Việt Nam.

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó bao gồm luật và văn bản dưới luật được điều chỉnh thống nhất bởi một văn bản luật là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (sau đây gọi chung là LBHVBQPPL), và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật này. Theo đó, LBHVBQPPL quy định nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật [1].

Khác với pháp luật Việt Nam, việc ban hành luật (Act) và ban hành văn bản dưới luật (Statutory Instrument) ở Canada được điều chỉnh bởi một số văn bản riêng biệt. Về xây dựng và ban hành văn bản pháp luật nói chung, Chỉ thị của Nội các về xây dựng pháp luật năm 1999 (Cabinet Directive on Law-making) đặt ra khung pháp lý chung cho hoạt động ban hành pháp luật của Chính phủ (Government) và các nguyên tắc cơ bản điều chỉnh hoạt động này [2]. Về xây dựng và ban hành văn bản dưới luật (Statutory Instrument), Luật công cụ pháp lý được ban hành năm 1985 và sửa đổi lần cuối vào ngày 18/6/2015 (The Statutory Instruments Act hoặc SI Act), cùng với văn bản quy định chi tiết là Quy định về Công cụ pháp lý (Statutory Instruments Regulations hoặc SI Regulations) và văn bản quy định chính sách là Chính sách Quản lý hoặc Chính sách Điều hành (The Regulatory Policy) là các văn bản đặc thù điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản dưới luật của Canada. Theo đó, Luật Công cụ pháp lý và Quy định về Công cụ pháp lý thiết lập một quy trình nhằm đảm bảo việc ban hành văn bản dưới luật được thực hiện trên cơ sở một nền tảng pháp lý vững chắc và có thể được tiếp cận thông qua Công báo Canada (Canada Gazette)[3]. Bên cạnh Luật và văn bản quy định chi tiết, chính sách xây dựng pháp luật cũng được Chính phủ Canada chú trọng và xây dựng thành một văn bản riêng biệt là Chính sách Quản lý. Chính sách Quản lý đặt ra các yêu cầu đối với báo cáo đánh giá tác động chính sách của các văn bản dưới luật, đây là công cụ giúp Chính phủ đảm bảo những hoạt động quản lý của mình phù hợp với lợi ích công, đặc biệt là trong các lĩnh vực về sức khỏe cộng đồng, an ninh, chất lượng của môi trường sống và tình hình kinh tế, xã hội.

Một phiên họp của Hạ viện Canada.

Tại Việt Nam, nguyên tắc chung điều chỉnh quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 5 của LBHVBQPPL, bao gồm sáu nguyên tắc chính: “1. Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật; 2. Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; 3. Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật; 4. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính; 5. Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; 6. Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.”.

Đối với ban hành văn bản dưới luật, LBHVBQPPL không đặt ra nguyên tắc riêng biệt cho hoạt động này. Tuy nhiên, Điều 11 của LBHVBQPPL về văn bản quy định chi tiết đã ghi nhận một số nguyên tắc đặc trưng, cơ bản đối với xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết. Theo đó, Về hiệu lực thi hành của văn bản quy định chi tiết, văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay và dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết; Về ủy quyền (giao quy định chi tiết), trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết và cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp; Về phạm vi và nội dung quy định chi tiết, văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết và trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật thì ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định trong các văn bản khác nhau, đối với trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết [4].

Tương tự với pháp luật Việt Nam, pháp luật Canada cũng ghi nhận những nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xây dựng và ban hành pháp luật (Fundamentals of the Government's Law-making Activity). Mục 2 Chỉ thị của Nội các về xây dựng pháp luật quy định hai nguyên tắc: Tuân thủ Hiến pháp (Constitutional Considerations)[5] và Đảm bảo tính cần thiết của việc ban hành một văn bản pháp luật (Deciding Whether a Law is Needed). Tuy nhiên, khác với pháp luật Việt Nam, Luật Công cụ pháp lý của Canada đã quy định rõ ràng về cách hiểu đối với văn bản dưới luật (Statutory Instrument) và văn bản quy định chi tiết (Regulation), đồng thời, các nguyên tắc cơ bản về mối quan hệ giữa luật và văn bản quy định chi tiết cũng được ghi nhận đầy đủ trong Chỉ thị của Nội các về xây dựng pháp luật. Cụ thể như sau:

Theo Luật Công cụ pháp lý, văn bản dưới luật (Statutory Instrument)[6] là bất kỳ quy tắc, lệnh, quy định, sắc lệnh, hướng dẫn, biểu mẫu, biểu phí, thư của nguyên thủ quốc gia, chỉ đạo, giấy phép, tuyên bố, nghị quyết hoặc công cụ khác được ban hành, xây dựng hoặc thiết lập trên cơ sở:

(i) Văn bản dưới luật đó hoặc cá nhân, cơ quan có chức năng, quyền hạn liên quan đến văn bản dưới luật đó được Luật của Nghị viện ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ hoặc;

(ii) Văn bản dưới luật đó được Hội đồng Thống đốc ủy quyền, mà không phải là được Luật của Nghị viện ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ.

Ngoài ra, Luật Công cụ pháp lý còn quy định một cách rõ ràng về cách hiểu thuật ngữ “văn bản quy định chi tiết” (Regulation), trong đó khẳng định văn bản quy định chi tiết là một loại văn bản dưới luật và được ban hành trên cơ sở ủy quyền từ luật của Nghị viện.

Chỉ thị của Nội các về xây dựng pháp luật quy định: mặc dù luật và văn bản quy định chi tiết được xây dựng theo hai quy trình riêng biệt, 2 văn bản này được liên kết với nhau theo các cách sau:

- Nghị viện làm luật và ủy quyền làm văn bản quy định chi tiết thông qua luật;

- Văn bản quy định chi tiết phải tuân thủ một cách nghiêm ngặt phạm vi đã được luật ủy quyền quy định;

- Hầu hết các chính sách luật cần phải có văn bản quy định chi tiết để có thể được thi hành trên thực tế, do đó, luật và văn bản quy định chi tiết cần phải được xây dựng cùng nhau để đảm bảo tính tương thích.

Như vậy, về cơ bản, pháp luật Canada và pháp luật Việt Nam đều ghi nhận một cách thống nhất về nguyên tắc cơ bản khi xây dựng văn bản dưới luật và văn bản quy định chi tiết: Thứ nhất, văn bản dưới luật phải được hình thành trên cơ sở luật của Quốc hội hoặc Nghị viện ủy quyền, giao nhiệm vụ; Thứ hai, nội dung của văn bản quy chi tiết không được vượt quá phạm vi mà luật của Quốc hội hoặc Nghị viện đã ủy quyền; Thứ ba, quá trình xây dựng luật và văn bản quy định chi tiết cần đảm bảo tính tương thích và tính kịp thời để các quy định của luật được thực thi trên thực tế. Tuy nhiên, pháp luật Canada đã quy định rõ ràng, chi tiết hơn về việc xác định thế nào là văn bản dưới luật (Statutory Instrument) và văn bản quy định chi tiết (Regulation), điều này giúp thống nhất cách hiểu và áp dụng trên thực tế, đồng thời hạn chế những vướng mắc, bất cập trong quá trình thực thi và nghiên cứu pháp luật.

Toàn cảnh phiên Khai mạc Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XV.

Ở Việt Nam, Điều 4 LBHVBQPPL sử dụng kỹ thuật liệt kê các loại văn bản dưới luật và giao thẩm quyền cho từng cơ quan tương ứng với từng loại văn bản. Ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định…

Ở Canada, như đã trình bày ở mục 1.2, Pháp luật Canada đưa ra định nghĩa cụ thể về cách hiểu thuật ngữ “văn bản dưới luật” (Statutory Instrument). Khác với pháp luật Việt Nam, Điều 2(1)(a) và (b) của Luật Công cụ pháp lý đã sử dụng kỹ thuật liệt kê nhưng không giới hạn các loại văn bản dưới luật trong số các văn bản đã được liệt mà thay vào đó là đưa ra quy định chung về nội hàm của văn bản dưới luật (như đã phân tích ở mục 1.2). Điều này góp phần gia tăng sự linh hoạt cho cơ quan, người có thẩm quyền có thể ban hành một dạng văn bản mặc dù không nằm trong danh sách liệt kê nhưng vẫn tuân thủ quy định về nội dung và phù hợp để giải quyết tình huống thực tế phát sinh, nâng cao tính bền vững của quy định luật và hạn chế tình trạng không có luật điều chỉnh trong tương lai.

5.1. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản dưới luật ở Việt Nam

Thứ nhất, đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật gồm các nội dung: lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hoặc đề xuất đưa vào chương trình công tác của cấp có thẩm quyền ban hành văn bản. Lập đề nghị được áp dụng đối với Nghị định thuộc khoản 2 và khoản 3 Điều 19 LBHVBQPPL; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thuộc Điều 27 LBHVBQPPL và Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thuộc Điều 28 LBHVBQPPL. Các văn bản còn lại thì cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất và báo cáo cấp có thẩm quyền đưa vào chương trình công tác.

Thứ hai, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật: sau khi cấp có thẩm quyền ban hành chấp thuận chủ trương xây dựng văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo được giao tiến hành soạn thảo văn bản, đánh giá tác động dự thảo văn bản theo quy định của LBHVBQPPL.

Thứ ba, lấy ý kiến góp ý dự thảo: Việc tổ chức lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo là bước bắt buộc đối với trình tự xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (trừ trường hợp ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn). Hình thức, quy trình của việc lấy ý kiến có thể được tiến hành khác nhau đối với các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, tuỳ theo tính chất và nội dung của các văn bản đó. Kết quả đóng góp ý kiến tham gia xây dựng dự thảo phải được đánh giá, xử lý và tiếp thu bằng văn bản tổng hợp các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo.

Thứ tư, thẩm định dự thảo: Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ, có trách nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Trung ương. Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành.

Thứ năm, xem xét, thông qua: Cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo trình hồ sơ dự án, dự thảo văn bản đến cấp có thẩm quyền để xem xét và thông qua hoặc ban hành.

Thứ sáu, công bố, đăng công báo, đưa tin văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản không thuộc danh mục bí mật nhà nước tuỳ theo tính chất và nội dung phải được công bố, niêm yết, đăng công báo và đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng theo luật định.

Thứ bảy, gửi và lưu trữ văn bản: Văn bản sau khi được ký ban hành phải được làm thủ tục gửi đi kịp thời và lưu trữ theo quy định của pháp luật.

Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Đức Hải ghi lưu bút tại Trụ sở Hạ viện Canada.

5.2. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản dưới luật ở Canada

Canada là một quốc gia theo chế độ dân chủ và là một nước quân chủ lập hiến. Theo Đạo luật Hiến pháp năm 1867 và năm 1982, người đứng đầu nhà nước Canada là Quốc Vương Canada (hiện nay là Vua Charles III). Quốc Vương là người nắm quyền hành pháp và được đại diện thực hiện quyền tại Canada bởi Toàn quyền (hiện nay là nữ Toàn quyền Mary Jeannie May Simon). Là một quốc gia theo chế độ quân chủ lập hiến, Nhà vua, đại diện bởi Toàn quyền chỉ được hành động trên cơ sở các kiến nghị của chính phủ đương nhiệm, thông qua Hội đồng Cơ mật của Nhà Vua (King's Privy Council for Canada).

Hội đồng Cơ mật của Nhà Vua tại Canada (King's Privy Council for Canada) là cơ quan bao gồm Thủ tướng, Nội các[7] và một số quan chức cấp cao khác được bổ nhiệm để tư vấn cho Nhà Vua về các vấn đề quan trọng của đất nước. Toàn quyền bổ nhiệm từng thành viên của Hội đồng Cơ mật theo sự cố vấn của Thủ tướng.

* Về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản dưới luật ở Canada

Trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản dưới luật ở Canada được thực hiện theo quy định tại Luật Công cụ pháp lý, cụ thể như sau:

Bước 1: Tiến hành soạn thảo (draft regulations)

Cơ quan chủ trì soạn thảo (cơ quan này được xác định rõ trong các đạo luật của Nghị viện) sẽ tiến hành soạn thảo và xin ý kiến, sau đó gửi 03 bản sao của dự thảo đến Thư ký Hội đồng Cơ mật (The Clerk of Privy Council). Dự thảo được soạn thảo bằng 02 ngôn ngữ chính thức của Canada là tiếng Anh và tiếng Pháp.

Bước 2: Thẩm định (Examination)

Sau khi nhận được các bản sao của dự thảo văn bản theo Bước 1, Thư ký Hội đồng Cơ mật, trên cơ sở tham mưu của Thứ trưởng Bộ Tư pháp, sẽ tiến hành thẩm định dự thảo văn bản để đảm bảo các yếu tố sau:

(a) Dự thảo văn bản được ủy quyền để ban hành bởi luật;

(b) Dự thảo văn bản không làm phát sinh việc sử dụng thẩm quyền một cách bất thường hoặc không thể lường trước được so với thẩm quyền đã được giao bởi luật.

(c) Dự thảo văn bản không xâm phạm các quyền hiện có, các quyền tự do và trong mọi trường hợp không mâu thuẫn với các mục đích và quy định của Hiến chương Canada về Quyền và Sự Tự do và Tuyên ngôn nhân quyền của Canada.

(d) Hình thức và cách soạn thảo của dự thảo văn bản phù hợp với các tiêu chuẩn đã được quy định.

Bước 3: Thông báo ý kiến của Hội đồng Cơ mật đối với dự thảo văn bản quy định chi tiết (Advise regulation-making authority)

Sau quá trình thẩm định theo Bước 2, Thư ký Hội đồng Cơ mật sẽ thông báo cho cơ quan chủ trì soạn thảo rằng dự thảo văn bản đã được thẩm định và phải chỉ ra bất kỳ vấn đề nào liên quan đến các nội dung (a), (b), (c), (d) tại Bước 2 mà cơ quan chủ trì soạn thảo cần lưu ý thêm trên cơ sở ý kiến tham mưu của Thứ trưởng Bộ Tư pháp.

Bước 4: Gửi văn bản quy định chi tiết cho Thư ký Hội đồng Cơ mật (Transmission of regulations to Clerk of Privy Council)[8]

Trong vòng 07 ngày sau khi hoàn thành dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo cần gửi dự thảo văn bản cho Thư ký Hội đồng Cơ mật bằng 02 ngôn ngữ chính thức để Thư ký Hội đồng Cơ mật thực hiện thủ tục đăng ký.

Bước 5: Đăng ký văn bản dưới luật (Registration of statutory instruments)

(1) Thư ký Hội đồng Cơ mật sẽ thực hiện thủ tục đăng ký đối với các văn bản sau:

(a) Mọi văn bản quy định chi tiết được gửi cho Thư ký theo quy định tại Điều 5(1) Luật Công cụ pháp lý (Bước 4);

(b) Mọi văn bản dưới luật, ngoại trừ văn bản quy định chi tiết, được yêu cầu phải đăng tải trên Công báo Canada theo quy định của bất kỳ Đạo luật nào của Nghị viện;

(c) Mọi văn bản dưới luật hoặc văn bản khác, được yêu cầu phải đăng tải trên Công báo Canada trên cơ sở chỉ đạo hoặc ủy quyền của Thư ký Hội đồng Cơ mật.

(2) Từ chối đăng ký văn bản dưới luật (Refusal to register)

Thư ký Hội đồng Cơ mật có quyền từ chối đăng ký trong trường hợp:

(a) Thư ký Hội đồng Cơ mật không nhận được ý kiến tham mưu của Thứ trưởng Bộ Tư pháp, trong đó xác định dự thảo văn bản dưới luật không phải là văn bản quy định chi tiết.

Thư ký Hội đồng Cơ mật cần gửi một bản sao của dự thảo văn bản cho Thứ trưởng Bộ Tư pháp để xác định dự thảo văn bản có phải là văn bản quy định chi tiết hay không và;

(b) Thư ký Hội đồng Cơ mật cho rằng dự thảo văn bản dưới luật không tuân thủ quy trình thẩm định tại Bước 2.

Bên cạnh việc quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản dưới luật, Luật Công cụ pháp lý của Canada còn quy định về các nội dung liên quan đến hủy bỏ hiệu lực của văn bản quy định chi tiết, hiệu lực thi hành của văn bản và công bố văn bản trên Công báo cáo Canada. Cụ thể:

Về hủy bỏ hiệu lực của văn bản quy định chi tiết (Power to Revoke Regulations)[9]

Trên cơ sở kiến nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp (Minister of Justice), Hội đồng Thống đốc (Governor in Council)[10] hủy bỏ hiệu lực của văn bản dưới luật trong trường hợp:

(a) Văn bản dưới luật không được xác định là văn bản quy định chi tiết theo ý kiến tham mưu của Thứ trưởng Bộ Tư pháp trong quá trình thẩm định hoặc;

(b) Văn bản dưới luật chưa được xác định là văn bản quy định chi tiết theo ý kiến tham mưu của Thứ trưởng Bộ Tư pháp trong quá trình thẩm định.

Chính phủ cần thông báo cho cơ quan chủ trì soạn thảo hoặc các cơ quan khác có liên quan về việc văn bản dưới luật bị hủy bỏ hiệu lực.

Về hiệu lực thi hành của văn bản quy định chi tiết (Coming into Force of Regulations)[11]

Về mặt nguyên tắc, không một văn bản quy định chi tiết nào có hiệu lực trước ngày được đăng ký trừ một số trường hợp ngoại lệ theo quy định của Luật Công cụ pháp lý.

Về công bố văn bản trên Công báo Canada (Publication in Canada Gazette)[12]

Mọi văn bản quy định chi tiết phải được công bố trên Công báo Canada trong vòng 23 ngày kể từ khi được đăng ký.

Như vậy, điểm khác biệt cơ bản trong trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản dưới luật giữa Việt Nam và Canada là vai trò của Bộ Tư pháp. Theo quy định của pháp luật Canada, Bộ Tư pháp đóng vai trò tham mưu cho Thư Ký Hội đồng Cơ mật (một chủ thể đại diện cho nhánh hành pháp của Canada), và ý kiến tham mưu của Bộ Tư pháp là căn cứ để Thư ký Hội đồng Cơ mật đưa ra các quyết định quan trọng. Đối chiếu với quy định pháp luật Việt Nam, vai trò của Bộ Tư pháp Việt Nam có phần hạn chế hơn, cụ thể là thiên về hỗ trợ cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện hồ sơ dự thảo văn bản thay vì tham mưu trực tiếp cho Chính phủ về dự thảo văn bản như Bộ Tư pháp Canada. Điều này thể hiện ở việc hồ sơ dự thảo văn bản không được gửi thẳng đến Chính phủ mà được gửi đến Bộ Tư pháp để thực hiện thẩm định, và sau khi hồ sơ đã hoàn thiện, Bộ Tư pháp mới trình Chính phủ. Theo quy trình này, Bộ Tư pháp Việt Nam là cơ quan chủ trì thẩm định và từ đó đang nghiêng về hỗ trợ cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện dự thảo văn bản trước khi trình Chính phủ. Do đó, một số ý kiến chuyên gia pháp lý cho rằng, báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ mang tính chất tham khảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể lựa tiếp thu hoặc bảo lưu quan điểm. Trong khi theo pháp luật Canada, Thư ký Hội đồng Cơ mật là chủ thể chủ trì hoạt động thẩm định và ý kiến thẩm định hoặc quyết định của Thư ký Hội đồng Cơ mật được xây dựng từ tham mưu của Bộ Tư pháp Canada.

6. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam trong việc ban hành văn bản dưới luật

Thứ nhất, bổ sung quy định về cách hiểu thuật ngữ “văn bản dưới luật”

LBHVBQPPL cần đưa ra quy định để thống nhất cách hiểu và áp dụng thuật ngữ “văn bản dưới luật”, trong đó quy định văn bản dưới luật là văn bản được luật của Quốc hội ủy quyền hay bao hàm cả việc ban hành để thực hiện chức năng, quyền hạn của cơ quan có thẩm quyền. Đồng thời, nghiên cứu để điều chỉnh quy định về hệ thống các văn bản dưới luật theo hướng nên quy định thẩm quyền về mặt nội dung mà không giới hạn thẩm quyền về mặt hình thức của văn bản dưới luật. Cụ thể, hệ thống văn bản dưới luật có thể được mở rộng bằng cách thiết kế thêm điều khoản quét để bao quát các trường hợp ban hành văn bản mặc dù không nằm trong danh sách liệt kê nhưng vẫn tuân thủ thẩm quyền về mặt nội dung của văn bản dưới luật thì vẫn được xem là văn bản dưới luật. Việc điều chỉnh quy định theo định hướng trên sẽ tạo ra sự linh hoạt cho cơ quan có thẩm quyền trong quá trình ban hành văn bản dưới luật, điều chỉnh một cách bao quát các văn bản dưới luật khác có thể xuất hiện trong tương lai, và nâng cao tính bền vững của quy định pháp luật, đồng thời hạn chế tình trạng không có luật điều chỉnh.

Thứ hai, bổ sung quy định về cách hiểu thuật ngữ “văn bản quy định chi tiết”

LBHVBQPPL cần sửa đổi, bổ sung quy định để thống nhất cách hiểu và áp dụng thuật ngữ “văn bản quy định chi tiết”. Luật đã thể hiện tương đối rõ nét một số nguyên tắc quan trọng trong hoạt động giao quy định chi tiết (ủy quyền lập pháp), bao gồm nguyên tắc việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội chỉ có thể được thực hiện trong trường hợp được Quốc hội giao. Tuy nhiên Luật vẫn chưa xác định cụ thể “văn bản quy định chi tiết” là những văn bảo nào, mà chỉ quy định theo hướng khái quát là văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn. Thực tiễn áp dụng cho thấy sự khó khăn trong quá trình phân biệt rạch ròi giữa nội dung được giao quy định chi tiết với nội dung hướng dẫn thi hành, đặc biệt là khi các nội dung này được quy định “lẫn lộn” trong cùng một văn bản với tên gọi “Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành...”. Bên cạnh đó, cách thức thiết kế để giao quy định chi tiết trong các VBQPPL hiện nay không có sự thống nhất về mặt từ ngữ, cụ thể: “Chính phủ hướng dẫn thực hiện quy định này”, “thực hiện theo quy định của Chính phủ”, “quy định cụ thể vấn đề này tại Nghị định của Chính phủ”, “Chính phủ quy định cụ thể vấn đề này”.

Thứ ba, nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung các quy định về trường hợp cần thiết phải lựa chọn giải pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng, thẩm quyền được giao.

Như đã trình bày ở trên, ngoài Luật Công cụ pháp lý, việc xây dựng và ban hành văn bản dưới luật tại Canada còn được điều chỉnh bởi Chính sách Quản lý (Regulatory Policy). Đây là văn bản quy định những yếu tố quan trọng cần được đảm bảo khi xây dựng văn bản dưới luật, bao gồm việc lấy ý kiến của người dân trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản dưới luật, việc ban hành văn bản dưới luật là giải pháp tối ưu nhất so với các giải pháp khác nhằm thực hiện nhiệm vụ được luật của Nghị viện hoặc Quốc hội giao, tối ưu hóa nguồn lực trong quá trình xây dựng văn bản dưới luật, hạn chế tối đa những ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng phát triển của nền kinh tế và thị trường lao động, tính cần thiết của các thủ tục hành chính trong văn bản dưới luật. Thực tiễn thực hiện các chức năng hành pháp của Chính phủ thời gian qua cho thấy, có nhiều hoạt động mang tính chất cấp bách, phản ứng chính sách phải rất linh hoạt và nhanh chóng để xử lý bất cập phát sinh trong thực tiễn, tuy nhiên, nếu phải trải qua một quá trình, tuân thủ đầy đủ các quy định của LBHVBQPPL để ban hành một văn bản xử lý những vấn đề đó thì trong một số trường hợp không đáp ứng được tính cấp bách của vấn đề. Do vậy, cần có nghiên cứu để hoàn thiện thêm quy trình ban hành các văn bản trong các trường hợp tương tự, hoặc làm rõ được các trường hợp có thể xử lý được thực tiễn mà không cần ban hành văn bản QPPL với một quy trình quá dài và chặt chẽ như hiện nay.

Thứ tư, phân định rõ quy trình lập pháp với quy trình xây dựng VBQPPL dưới luật

Xuất phát từ vị trí, vai trò đặc thù của các loại VBQPPL cho nên cần thiết phải phân định rõ quy trình lập pháp với quy trình xây dựng VBQPPL dưới luật theo hướng quy trình lập pháp được quy định nhiều bước, nhiều khâu, nhiều thủ tục, chặt chẽ, đầy đủ hơn so với quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL dưới luật; đối với quy trình xây dựng VBQPPL dưới luật, cần phân định rõ các loại VBQPPL dưới luật để quy định quy trình phù hợp; đơn giản hóa trình tự, thủ tục, hồ sơ tài liệu, rà soát để rút ngắn thời gian trong các bước, các khâu của quy trình để bảo đảm ban hành nhanh chóng, kịp thời, linh hoạt, đáp ứng yêu cầu phản ứng chính sách và đòi hỏi thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, chính quyền địa phương các cấp. Có thể quy định khung theo hướng một quy trình chung áp dụng cho VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH; sau đó, tùy vào từng loại hình VBQPPL sẽ không áp dụng một số bước nhất định trong quy trình chung hoặc trong từng bước sẽ đơn giản hóa các yêu cầu về trình tự, thủ tục hoặc hồ sơ, tài liệu.

Thứ năm, xác định cụ thể vị trí, vai trò của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định các văn bản quy phạm pháp luật.

Thực trạng xây dựng và ban hành văn bản dưới luật theo LBHVBQPPL hiện nay cho thấy báo cáo hay ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp chỉ mang tính chất tham khảo đối với cơ quan chủ trì soạn thảo, do pháp luật mới chỉ ghi nhận vai trò của Bộ Tư pháp như một cơ quan hỗ trợ cơ quan chủ trì soạn thảo hoàn thiện hồ sơ trước khi trình Chính phủ, có chăng thì trao thêm thẩm quyền cho Bộ Tư pháp trong việc quyết định dự thảo đó có được quyền trình Chính phủ hay không? Do đó, để nâng cao hiệu lực của báo cáo thẩm định, cần thay đổi quy trình xây dựng và ban hành văn bản dưới luật theo hướng yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo gửi hồ sơ dự thảo văn bản dưới luật trực tiếp đến Chính phủ, trên cơ sở đó, Chính phủ chuyền hồ sơ cho Bộ Tư pháp thực hiện thẩm định. Trên cơ sở ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, Chính phủ thông báo chỉnh lý, hoàn thiện và xem xét, thông qua dự thảo văn bản dưới luật. Việc thay đổi quy trình này sẽ nâng cao giá trị ràng buộc đối với báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp, do quyết định của Chính phủ được lấy cơ sở từ chính báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp. Từ đó hạn chế tình trạng báo cáo thẩm định chỉ mang tính chất tham khảo đối với cơ quan chủ trì soạn thảo như hiện nay.

[1] Xem: Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020.

[2] Xem: Chỉ thị của Nội về xây dựng pháp luật năm 1999 (Cabinet Directive on Law-making), Văn phòng Hội đồng Cơ mật (Privy Council Office), Phần mở đầu (Introduction).

[3] Công báo Canada là trang thông tin chính thức của Chính phủ Canada, phục vụ cho mục đích đăng tải văn bản pháp luật, các dự thảo văn bản pháp luật và các thông báo dành cho công chúng. Truy cập: https://gazette.gc.ca/rp-pr/publications-eng.html.

[4] Xem: Điều 11 Luật Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020.

[5] Xem: “Canada's system of responsible parliamentary government is based on the rule of law. This means that laws must be made in conformity with the Constitution”, Cabinet Directive on Law-making.

[6] Xem: Điều 2(1) Luật Công cụ Pháp lý 1985 (Statutory Instrument Act 1985).

[7] Nội các Canada (The Canadian Ministry hoặc Cabinet) là cơ quan cố vấn, chịu trách nhiệm xác định các chính sách và ưu tiên của chính phủ liên bang đối với đất nước. Nội các Canada hoạt động nhân danh Hội đồng Cơ mật của Nhà Vua Canada.

Thành viên Nội các Canada là các Bộ trưởng được Toàn quyền bổ nhiệm trên cơ sở cố vấn của Thủ tướng.

[8] Xem: Điều 5, Điều 6, Điều 7 Luật Công cụ pháp lý.

[9] Xem: Điều 8 Luật Công cụ pháp lý.

[10] Hội đồng Thống đốc (Governor in Council) là quá trình hoặc cơ quan mà qua đó Toàn quyền Canada (Governor General) thực hiện các quyết định chính thức trên cơ sở sự chấp thuận từ Nội các (Cabinet).

[11] Xem: Điều 9 Luật Công cụ pháp lý.

[12] Xem: Điều 10 Luật Công cụ pháp lý.