Bàn về kiểm soát quyền lực nhà nước trong hoạt động xây dựng pháp luật

Ở Việt Nam, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước lần đầu tiên được hiến định tại Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, thực tiễn pháp luật về kiểm soát quyền lực thì đã tồn tại ngay từ những ngày đầu của nền Dân chủ cộng hòa. Rõ nhất là trong các quy định của Hiến pháp năm 1946 và tiếp tục được ghi nhận trong các bản Hiến pháp sau đó cũng như trong nhiều đạo luật chuyên ngành khác. Mặc dù vậy, “Cơ chế kiểm soát quyền lực trong Đảng, Nhà nước chưa thật đầy đủ, đồng bộ; hiệu lực, hiệu quả chưa cao”[1], cần phải được tiếp tục nghiên cứu, nhận diện đầy đủ và hoàn thiện về mặt chính sách, pháp luật. Đặc biệt là trong những điều kiện của xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam thì việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực càng trở nên cấp bách và thiết thực[2], nhằm tránh xung đột quyền lực, hạn chế hiện tượng lạm quyền cũng như để bảo đảm và thực thi dân chủ, bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong các hoạt động nhà nước cũng như trong đời sống xã hội.

Hoạt động xây dựng pháp luật là một trong những hoạt động trung tâm và có thể nói là hoạt động quan trọng nhất của mọi Nhà nước. Thể chế, pháp luật đúng thì xã hội phát triển. Ngược lại, thể chế sai thì kìm hãm, thậm chí triệt tiêu các động lực của phát triển. Thực tiễn thế giới cũng như ở Việt Nam đã chứng minh luận điểm này. Tuy nhiên, hoạt động xây dựng thể chế, pháp luật không phải là câu chuyện riêng của Nhà nước mà có sự tham gia của nhiều chủ thể xã hội khác. Đặc biệt, trong bối cảnh và điều kiện đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả - một phương thức quản trị đa chủ thể thì yêu cầu của xã hội cũng như sự đáp ứng từ phía Nhà nước đối với sự tham gia của các thiết chế xã hội và người dân vào hoạt động hoạch định và xây dựng chính sách, pháp luật đang là những đòi hỏi tất yếu, khách quan. Nhà nước không phải là chủ thể duy nhất của quản trị quốc gia mà trở thành chủ thể trung tâm trong nghiên cứu, hoạch định, đề xuất chính sách, thể chế và động viên, khơi dậy, dẫn dắt sự tham gia của các chủ thể khác vào quá trình này. Nhưng cũng chính từ sự tham gia ngày càng sâu rộng vào quản lý nhà nước, quản trị quốc gia của các thiết chế xã hội và người dân đã xuất hiện những xung đột về quyền lực, về lợi ích. Chính vì thế, một trong những vấn đề quan trọng được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng nhấn mạnh là: để thực hiện được các định hướng phát triển kinh tế - xã hội cần phải nắm vững và xử lý tốt các quan hệ lớn, trong đó có mối quan hệ giữa “Nhà nước, thị trường và xã hội”[3]. Từ đó, cần phải xác lập, hình thành đồng bộ cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước (QLNN), phòng ngừa và ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng chính sách trong hoạt động xây dựng pháp luật; “tăng cường kiểm tra, giám sát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) trái pháp luật; xiết chặt kỷ luật, kỷ cương, đề cao trách nhiệm, nhất là trách nhiệm người đứng đầu, kiên quyết chống tiêu cực, “lợi ích nhóm” trong công tác xây dựng pháp luật”[4].

Tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động xây dựng pháp luật là một hiện tượng tương đối mới trong đời sống chính trị - pháp lý ở nước ta, cần có cơ chế để phòng ngừa và ngăn chặn. Theo đó, cần phải nhận diện được hiện tượng tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động nghiên cứu, hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, chúng xảy ra ở đâu, liên quan đến các chủ thể nào và bản chất là gì?

- Trước hết, về mặt chủ thể, tham nhũng luôn gắn liền với chức quyền, với thẩm quyền (quyền lực công). Chỉ những người, những cơ quan, tổ chức được trao những thẩm quyền hay được giao những nhiệm vụ, công việc của bộ máy nhà nước liên quan đến xây dựng chính sách, pháp luật mới có khả năng tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật. Cụ thể, đó là các cơ quan nhà nước, các tổ chức mà Hiến pháp, pháp luật quy định có quyền đưa ra sáng kiến pháp luật, được phân công chủ trì soạn thảo, trình ban hành hoặc thông qua các văn bản QPPL. Đó là các cơ quan: Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát, Kiểm toán nhà nước; các tổ chức chính trị - xã hội, các đại biểu Quốc hội… Cụ thể hơn nữa, đó là những cán bộ, công chức, viên chức được giao nhiệm vụ trong quá trình, quy trình nghiên cứu, xây dựng chính sách, soạn thảo, trình các dự án, dự thảo văn bản QPPL.

- Thứ hai,phạm vi của hoạt động xây dựng pháp luật rất rộng, không chỉ là soạn thảo, ban hành hay trình thông qua một dự án, dự thảo văn bản QPPL mà là một quá trình, thông qua một quy trình cũng khá bài bản và chặt chẽ theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL. Theo quy định của Luật này[5], có thể chia làm các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp luật gồm: (1) Đưa ra đề nghị, sáng kiến xây dựng pháp luật; (2) Nghiên cứu, lựa chọn, xây dựng chính sách (giai đoạn lập đề nghị xây dựng dự án, dự thảo văn bản QPPL); (3) Soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, tiếp thu, chỉnh lý, trình dự án, dự thảo; (4) Cho ý kiến, ban hành hoặc thông qua dự án, dự thảo văn bản QPPL; (5) Thậm chí bao gồm cả giai đoạn tổ chức thi hành pháp luật (ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, tổ chức thực hiện…).

Trong mỗi giai đoạn như vậy đều trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến các chủ thể nói trên của QLNN và đều có thể bị tác động, bị can thiệp dẫn đến các quyết định chủ quan, lệch lạc của các chủ thể có thẩm quyền lên nội dung của chính sách, pháp luật. Tất nhiên, các chủ thể này chỉ có thể tham nhũng, tiêu cực khi có các chủ thể khác có xung đột quyền lực hoặc có xung đột lợi ích tham gia và can thiệp vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật của họ. Đó là các chủ thể khác của QLNN, là các cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội, là chính quyền địa phương, là các hiệp hội, hội nghề nghiệp, là doanh nghiệp, là một nhóm cá nhân nào đó không chỉ ở trong nước mà có thể từ các tổ chức quốc tế, Chính phủ, tổ chức, cá nhân nước ngoài, mà những cơ quan, tổ chức, cá nhân này có các lợi ích liên quan đến các chính sách, cơ chế được dự kiến ban hành. Và theo đó, để kết luận các cơ quan, tổ chức, cá nhân mang QLNN có hành vi tham nhũng, tiêu cực hay không thì phải chứng minh được là có các hành vi vi phạm pháp luật đi theo như lợi dụng chức vụ, quyền hạn khi thi hành công vụ; thiếu tinh thần trách nhiệm; đưa, nhận hối lộ, …

Luật pháp luôn mang trong nó bản chất chính trị và bản chất xã hội sâu sắc. Bởi vậy, luật pháp luôn hàm chứa trong nó sự tồn tại đan xen, thậm chí là sự dung hòa của những khác biệt, những mâu thuẫn của nhiều lợi ích: của Nhà nước, của đất nước, của dân tộc, của các giai cấp, tầng lớp, tập đoàn trong xã hội. Vì vậy, trong hoạt động xây dựng pháp luật, vì lợi ích của mình, những chủ thể có liên quan thường có những hoạt động vận động chính sách, tác động, gây ảnh hưởng đến việc quyết định các định hướng chính sách, xây dựng các văn bản QPPL của các chủ thể quyền lực công. Vậy việc vận động chính sách là tốt hay xấu, là hợp pháp hay bất hợp pháp, có cho phép hay không cho phép nó tồn tại?

Theo quan sát của tác giả, biểu hiện của hiện tượng này rất đa dạng, cả hợp pháp lẫn bất hợp pháp, cả chính thống đến không chính thống, cả công khai lẫn ngấm ngầm, cả ngoài ánh sáng lẫn trong bóng tối, cả trực tiếp lẫn gián tiếp… tác động lên các cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật để định hướng, khuyến nghị, góp ý vào chính sách, pháp luật có lợi cho đất nước, cho quốc kế dân sinh, nhưng cũng có thể đem lại các lợi ích cục bộ, bản vị cho một giai tầng, một địa phương, một ngành, thậm chí chúng trở thành những “lợi ích nhóm” của một tập đoàn, một doanh nhiệp, một nhóm người nào đó. Vì vậy, tác giả cho rằng, trong câu chuyện vận động – lobby chính sách thường tồn tại hai mặt: tích cực và tiêu cực.

Ở góc độ tích cực, những người vận động chính sách có thể sử dụng những công cụ, biện pháp mà luật pháp cho phép như phản biện xã hội, hội thảo, tọa đàm, gặp gỡ các cơ quan, người có thẩm quyền để trao đổi, cung cấp thông tin về những nguyện vọng, những mong muốn của họ hoặc kiến nghị các cơ chế, các giải pháp chính sách, đóng góp ý kiến để có những văn bản, những quy định pháp luật phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, của địa phương, của giới doanh nghiệp hay của người dân nói chung. Việc một vài doanh nghiệp, một số tổ chức, người dân ở một địa phương, thậm chí một nhóm người đại diện cho một giai tầng, một địa phương tiếp cận, trao đổi, cung cấp thông tin đến các cơ quan hay người có thẩm quyền để vận động xây dựng, ban hành một chính sách hoặc tác động lên quá trình xây dựng một đạo luật vì lợi ích của một số tổ chức, một lĩnh vực ngành hàng, một địa phương nhưng lợi ích của họ là chính đáng, các hành vi của họ là phù hợp với Hiến pháp và pháp luật, thậm chí họ đưa lại cho cơ quan, người có thẩm quyền lập pháp cái nhìn đầy đủ, toàn diện hơn về một chính sách thì các hoạt động này là tích cực, cần được thừa nhận và bảo vệ. Thực tiễn Việt Nam không phải là chưa có mà đã và đang tồn tại vấn đề này. Cần phải nhận diện và khẳng định đây là hiện tượng bình thường và cần có hành lang pháp lý để thừa nhận và bảo vệ.

Tuy nhiên, vận động chính sách cũng có thể đi liền với những biểu hiện tiêu cực, thậm chí là những hành vi vi phạm pháp luật như thông qua người có uy tín, có quyền lực để tác động, dùng quà biếu, quà tặng, sử dụng tài chính bất hợp pháp, thậm chí hối lộ người có thẩm quyền để vận động, tác động đến cơ quan, người có thẩm quyền trong xây dựng chính sách, pháp luật. Mục đích của các hành vi (hiện tượng) này là tìm kiếm “lợi ích nhóm”, lợi ích cá nhân (thậm chí có thể bao gồm cả lợi ích cục bộ của cơ quan, đơn vị, của ngành, địa phương), coi nhẹ hoặc bỏ qua lợi ích chung, lợi ích quốc gia, dân tộc. Bản chất và cũng là hệ quả của hiện tượng này là làm lệch lạc tính đúng đắn, khách quan của chính sách, pháp luật. Theo đó, cần phải nhận diện đầy đủ bản chất, sự tồn tại của những hiện tượng này để có giải pháp phòng, chống, bảo đảm trật tự xã hội và kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật.

Qua nhận diện thực tiễn nói trên có thể thấy, phạm vi, môi trường của hoạt động xây dựng pháp luật rất rộng, với sự tham gia của nhiều chủ thể mà đại diện là nhóm chủ thể mang QLNN và nhóm các chủ thể xã hội, có quyền lực cũng như lợi ích liên quan, đan xen, thậm chí xung đột nhau. Từ đó, bằng quyền lực, bằng tinh thần, bằng vật chất và bằng nhiều phương thức, công cụ khác nhau họ có thể tác động chủ quan lên quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. Những tác động, vận động chính sách có thể theo hướng tích cực hoặc tiêu cực và hệ quả là đem lại những chính sách ích nước lợi nhà nhưng cũng có thể làm méo mó chính sách vì lợi ích riêng.

Các hiện tượng nói trên có nhiều nguyên nhân, tuy nhiên tác giả cho rằng, chúng xuất phát từ 2 căn nguyên chính dưới đây:

Như đã phân tích ở trên, trong hoạt động xây dựng pháp luật có sự tham gia của nhiều chủ thể. Trong đó có thể phân chia thành hai nhóm: Nhóm mang QLNN, có quyền đề xuất chính sách hay ban hành pháp luật và nhóm chịu sự tác động của pháp luật và họ cũng được tham gia ở các mức độ khác nhau vào quá trình xây dựng pháp luật. Đặc biệt, nhóm chịu sự tác động của pháp luật lại rất đa dạng, gồm nhiều giai tầng, nhiều thành phần, nhiều giới khác nhau và họ có những mục tiêu, lợi ích khác nhau trong hoạt động của mình. Mặt khác, pháp luật lại luôn là một sản phẩm không hoàn hảo. Vì một đạo luật ra đời nó mang lại những giá trị phổ quát cho xã hội, mang lại những giá trị chung cho mọi người nhưng cũng không thể thỏa mãn hết mọi lợi ích của từng tổ chức, cá nhân cụ thể. Bản thân cơ chế thông qua luật ở Quốc hội (quá bán) cũng đã nói lên điều này. Một đạo luật được thông qua cũng thường có những nghị sĩ không biểu quyết tán thành và ở góc độ xã hội cũng có những bộ phận dân chúng không ủng hộ nó. Và chúng ta phải chấp nhận thực tế này. Vấn đề là ở chỗ, nhà làm luật phải đưa ra sự lựa chọn chính sách một cách thông minh nhất, khách quan nhất, hài hòa nhất có thể.

Trên thực tế, nhiều khi nhiệm vụ quan trọng và cũng là điều khó khăn nhất đối với nhà làm luật là phải cân bằng, hài hòa được các lợi ích đan xen đó. Ví dụ như khi xây dựng Luật Phòng, chống tác hại của rượu bia hay Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá, chúng ta đều biết rằng, đây là hai ngành kinh tế đem lại nguồn thu đáng kể cho ngân sách nhà nước, cũng là những ngành đem lại nhiều việc làm cho xã hội và nhiều lợi nhuận cho các doanh nghiệp kinh doanh các lĩnh vực này. Tuy nhiên, đây cũng là hai lĩnh vực gây ra nhiều hệ lụy về bệnh tật, môi trường, tai nạn giao thông… dẫn đến các chi phí xã hội, nhất là các chi phí y tế rất cao. Chính sách của hai đạo luật này rõ ràng mang trong nó sự đan xen của mối quan hệ Nhà nước, thị trường và xã hội, nói cụ thể hơn là sự đan xen các lợi ích: Nhà nước, doanh nghiệp và người dân. Nhà làm luật không thể chỉ quan tâm đến đồng tiền ngân sách hay lợi ích của một ngành kinh tế, một nhóm doanh nghiệp mà coi nhẹ lợi ích xã hội, sức khỏe của Nhân dân; cũng không thể chỉ vì những tác hại về mặt xã hội mà ngăn cấm hoặc triệt tiêu hoạt động sản xuất, lưu thông các sản phẩm này ở thời điểm hiện nay. Chính trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật nói chung có không ít các doanh nghiệp, các tập đoàn lớn, các cơ quan, tổ chức, kể cả tổ chức phi chính phủ nước ngoài, các tổ chức xã hội, các hiệp hội chuyên môn, ngành hàng và người dân có những ý kiến phản biện, góp ý trái chiều nhau. Và không loại trừ có những vận động chính sách nhằm mục tiêu, lợi ích cục bộ, bản vị. Trách nhiệm của nhà làm luật là phải hài hòa, cân bằng được các mối quan hệ, các lợi ích đó, đồng thời tránh được những cám dỗ, những tác động tiêu cực từ các hoạt động vận động chính sách, làm lệch lạc, méo mó chính sách, pháp luật.

Như vậy, trong hoạt động xây dựng pháp luật, nhà làm luật phải xử lý rất nhiều mối quan hệ, các loại lợi ích đan xen nhau, có khi mâu thuẫn nhau: lợi ích Nhà nước, quốc gia, dân tộc, lợi ích xã hội, lợi ích ngành, lĩnh vực, địa phương, doanh nghiệp, người dân… Vấn đề là nhà làm luật phải dung hòa được các mối quan hệ, phải hài hòa được các lợi ích và đôi khi phải lấy lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết để lựa chọn chính sách. Và vì thế, khó tránh khỏi trong một văn bản pháp luật có thể có những quy định thỏa mãn lợi ích của chủ thể này nhưng lại không đáp ứng, thậm chí mâu thuẫn với lợi ích của chủ thể kia. Tóm lại, xung đột lợi ích trong xây dựng pháp luật là một vấn đề tất yếu. Vấn đề là cần phải làm “mềm hóa” các xung đột lợi ích bằng sự phân tích, lựa chọn chính sách đúng, bảo đảm tính khách quan, lấy lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích chung làm tiêu chuẩn để quyết định, lựa chọn chính sách.

Tình trạng cục bộ, bản vị trong xây dựng pháp luật là chỉ quan tâm đến lợi ích của ngành, lĩnh vực mình quản lý, phụ trách mà không quan tâm đến lợi ích quốc gia, dân tộc, lợi ích tổng thể của xã hội, lợi ích của các ngành khác, lĩnh vực khác. Tình trạng này phát sinh từ tư tưởng sính quyền lực, muốn ôm quyền lực để cậy quyền, cậy thế, từ đó sinh ra nhiều thủ tục hành chính phiền hà và trong nhiều trường hợp để nhũng nhiễu, tham nhũng vặt, làm tăng chi phí xã hội, gây ách tắc các hoạt động bình thường, cản trở phát triển.

Hiện tượng nói trên cũng thường gặp trong hoạt động xây dựng pháp luật, đặc biệt là đối với cơ quan được giao chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo văn bản QPPL và các cơ quan có lợi ích liên quan trực tiếp khác. Đôi khi tư tưởng này chỉ xuất phát từ một nhóm nhỏ, những người trực tiếp có trách nhiệm biên soạn dự án, dự thảo văn bản mà giới lãnh đạo nếu không sâu sát sẽ không thể nhận biết được, nhưng cũng có khi là cuộc đấu tranh căng thẳng của cả một bộ này, ngành này với bộ kia, ngành kia liên quan đến câu chuyện “quyền anh, quyền tôi” (câu chuyện “cua cậy càng, cá cậy vây” như cố Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng nhiều lần nhắc đến). Đây là một hiện tượng rất xấu, cần phải lên án mạnh mẽ, bởi nó xảy ra ngay trong chính các cơ quan thực thi công vụ, xây dựng chính sách, pháp luật, cần có giải pháp triệt tiêu hiện tượng này.

Ở cấp độ vĩ mô – cấp độ tổ chức và thực thi QLNN cũng có thể xảy ra xung đột quyền lực giữa các cơ quan mang QLNN trong xây dựng pháp luật. Tuy ở đây không có vấn đề lợi ích cục bộ, bản vị hay tình trạng tham nhũng, tiêu cực nhưng cũng có thể do xung đột chức năng, sự khác biệt trong mục tiêu, trách nhiệm, quyền hạn dẫn đến những cách nhìn nhận, quan điểm khác nhau trong hoạch định và quyết định chính sách, pháp luật (ví dụ các mối quan hệ giữa người soạn thảo – người thẩm định, thẩm tra; người ban hành luật – người tổ chức thi hành luật; hoặc người thực thi – người giám sát). Do vậy, cũng rất cần phải hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực từ cấp độ tổ chức thực thi QLNN giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp để bảo đảm nguyên tắc khách quan trong xây dựng pháp luật.

Có thể nói, hệ thống pháp luật Việt Nam đã có những quy định về kiểm soát quyền lực nói chung, ở cả cấp độ vĩ mô (tổ chức thực thi QLNN) ở cả cấp độ vi mô (trong từng cơ quan, từng hoạt động nhà nước). Tuy nhiên, ở cấp độ kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực thi QLNN thì mới chủ yếu có các quy định về kiểm soát của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp, còn thiếu các quy định về kiểm soát quyền lực của hành pháp và tư pháp đối với lập pháp, của hành pháp đối với tư pháp và ngược lại. Nếu rà soát hệ thống pháp luật chúng ta có thể thấy, từ Hiến pháp đến Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và trong nhiều đạo luật chuyên ngành có nhiều quy định về chức năng, nhiệm vụ, vai trò, công cụ, phương thức kiểm soát của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp và tư pháp (cụ thể như: trách nhiệm báo cáo, giải trình; trả lời chất vấn; giám sát chuyên đề; bỏ phiếu tín nhiệm; thẩm tra các dự án luật, dự thảo nghị quyết...). Nhưng rất ít các quy định về cơ chế, công cụ hay phương thức để cơ quan hành pháp và tư pháp giám sát quyền lực của cơ quan lập pháp.

Ở cấp độ vi mô, cũng đã có những văn bản pháp luật, những thiết chế, phương thức giám sát, thanh tra, kiểm tra nội bộ cũng như kiểm tra, thanh tra từ bên ngoài giữa các cơ quan nhà nước trong thực thi các chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong hoạt động xây dựng pháp luật, chúng ta cũng đã có một đạo luật rất quan trọng là Luật Ban hành văn bản QPPL, đạo luật này quy định khá chi tiết, đầy đủ từ thẩm quyền ban hành, quy trình xây dựng đến vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của từng chủ thể trong quá trình, quy trình từ khi đưa ra sáng kiến pháp luật đến phân tích, lựa chọn chính sách, soạn thảo, ban hành hoặc thông qua một dự án, dự thảo văn bản QPPL. Trong đó, cũng có những quy định nhằm mục đích kiểm soát quyền lực, giám sát, đánh giá nội dung của các dự án, dự thảo văn bản QPPL. Ví dụ như cơ chế thẩm định bên Chính phủ hoặc cơ chế thẩm tra bên Quốc hội. Tuy nhiên, hầu như các quy định này mới chỉ chú trọng đến khía cạnh nội dung của văn bản, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính đồng bộ, tính hợp lý và tính khả thi của văn bản mà chưa quan tâm nhiều đến khía cạnh kiểm soát quyền lực của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng các dự án, dự thảo đó.

Thực trạng pháp luật nói trên đòi hỏi chúng ta cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm cho các cơ quan của QLNN có đủ thẩm quyền, công cụ và phương thức thực hiện quyền và cũng là trách nhiệm kiểm soát hiệu quả việc thực thi QLNN đã được hiến định trong Hiến pháp năm 2013. Đồng thời, cũng cần cụ thể hóa cơ chế giám sát quyền lực trong thực thi công vụ của các cơ quan nhà nước cũng như đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong từng lĩnh vực cụ thể, trong đó có lĩnh vực xây dựng pháp luật. Bảo đảm mục tiêu của xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới như Nghị quyết số 27-NQ/TW đã đề ra[6].

Hoàn thiện cơ chế kiểm soát QLNN nói chung, trong hoạt động xây dựng pháp luật nói riêng là một vấn đề lớn, lâu dài, không thể một sớm, một chiều và cũng cần phải có những lựa chọn từ thể chế đến thiết chế, phương thức, công cụ phù hợp với bối cảnh, điều kiện trong từng giai đoạn cụ thể của đất nước, cũng giống như sự lựa chọn chính sách trong xây dựng pháp luật. Ở thời điểm hiện nay tác giả cho rằng, mọi giải pháp, công cụ đều phải dựa trên những nền tảng chính trị - pháp lý của Hiến pháp năm 2013. Từ đó, tác giả xin đề xuất một số giải pháp chính sau đây:

Thứ nhất, nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ được rút dự án luật khi dự án luật đã được trình sang Quốc hội. Theo đó, tác giả kiến nghị đối với dự án luật do Chính phủ trình, nếu ở thời điểm trước khi Quốc hội biểu quyết thông qua mà nhận thấy các định hướng chính sách cốt lõi Chính phủ đã lựa chọn không được bảo đảm thì Chính phủ có quyền đề nghị rút lại dự án luật đó. Tất nhiên, việc cho rút hay không vẫn thuộc quyền của Quốc hội, nhưng cơ chế này sẽ thể hiện được sự cân bằng quyền lực trong cơ chế kiểm soát QLNN ở nước ta hiện nay. Rõ ràng rằng, quyền lập pháp là quyền của Quốc hội. Vì vậy, Quốc hội có thể đồng ý hoặc từ chối quyền rút dự án luật nếu Chính phủ đề nghị. Tuy nhiên, nếu Chính phủ có quyền và thực hiện quyền này thì chắc chắn Quốc hội cũng cần phải cân nhắc kỹ lưỡng hơn rất nhiều trước khi đưa ra quyết định thông qua hay không thông qua dự án luật đó. Tác giả cho rằng, trong khung khổ của Hiến pháp năm 2013, khó có thể bổ sung cho cơ quan hành pháp những thẩm quyền lớn hơn trong kiểm soát quyền lực đối với lập pháp (ví dụ như người đứng đầu hành pháp có quyền đề nghị cơ quan lập pháp xem lại luật mới được thông qua[7] hoặc người đứng đầu Chính phủ được quyền đề nghị Chủ tịch nước (trong trường hợp Chủ tịch nước không phải là người đứng đầu hành pháp), để Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội xem lại luật mới được Quốc hội thông qua)[8], thì đề xuất trên đây là giải pháp hợp lý, phù hợp với thể chế chính trị của đất nước và nền tảng chính trị - pháp lý của Hiến pháp năm 2013.

Thứ hai, nên tái lập cơ chế cơ quan trình luật chịu trách nhiệm đến cùng đối với dự án luật trình Quốc hội[9]. Tức là tái lập cơ chế sau khi Quốc hội cho ý kiến, cơ quan trình luật sẽ giữ vai trò chủ trì, phối hợp với các cơ quan của Quốc hội nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến với Quốc hội, bảo vệ quan điểm chính sách của mình đối với dự án luật cho đến khi dự án luật được thông qua. Và nếu các quan điểm chính sách cốt lõi không được bảo đảm thì có quyền đề nghị rút dự án luật khỏi chương trình như nói ở trên. Cơ quan thẩm tra của Quốc hội chỉ giữ vai trò thẩm tra, thậm chí có thể tham mưu cho Quốc hội chưa thông qua dự án luật, nhưng không nên làm thay vai của cơ quan trình luật như hiện nay. Còn quyền quyết định có thông qua luật hay không, thông qua ngay một kỳ hay trình lại kỳ sau là quyền của Quốc hội căn cứ vào chất lượng dự án luật và yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn.

Thứ ba, từ kiến nghị tại điểm thứ hai nói trên, nên nghiên cứu bỏ quy trình làm luật “cắt khúc” theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành. Trong đó, bước một cơ quan soạn thảo trình dự án luật ra Quốc hội cho ý kiến. Bước hai, sau khi Quốc hội cho ý kiến, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (mà thực chất là cơ quan thẩm tra) chủ trì nghiên cứu, tiếp thu, giải trình để trình lại Quốc hội lần hai. Ở bước hai, cơ quan trình luật mất quyền chủ trì, chỉ có vai trò phối hợp tiếp thu (như đã nói ở điểm thứ hai trên đây). Quy trình này phần nào làm giảm tiếng nói, vai trò, thậm chí là mất vai trò của cơ quan trình luật trong quá trình tiếp thu, giải trình lần hai ra Quốc hội. Mặt khác, quy trình “cắt khúc” này đã ảnh hưởng trực tiếp đến thẩm quyền quyết định luật của Quốc hội khi hầu hết các dự án luật đều được xác định trước trong chương trình là phải trình Quốc hội hai kỳ họp. Một dự án luật có được Quốc hội thông qua tại một kỳ họp hay không phải căn cứ vào chất lượng của dự án và đòi hỏi của cuộc sống khi dự án luật được trình Quốc hội xem xét. Vậy có nên xác định trước trong chương trình là phải trình 2 kỳ?! Điều này không chỉ không hợp lý mà vô hình trung còn tạo nên sự mâu thuẫn ngay trong các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành về quyền quyết định của Quốc hội đối với việc thông qua hay chưa thông qua dự án luật trong một kỳ họp[10]. Quy trình lập pháp có tính “cắt khúc” hiện nay đôi khi còn tạo ra một tâm lý thiếu quyết tâm, thiếu cố gắng ngay từ giai đoạn đầu xây dựng và trình dự án luật của các cơ quan soạn thảo, trình luật.

Thứ tư, nên bổ sung vào quy trình làm luật quy định: Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp, Báo cáo thẩm tra của các ủy ban của Quốc hội đối với dự án, dự thảo văn bản QPPL cần phải có kết luận về tính khách quan, minh bạch của các quy định trong dự án, dự thảo văn bản QPPL. Quy định này sẽ có tác dụng phòng ngừa, răn đe đối với các chủ thể tham gia vào quy trình làm luật, đặc biệt là đối với cơ quan chủ trì soạn thảo, nhằm ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, vi phạm pháp luật trong vận động chính sách, các biểu hiện của tình trạng lợi ích cục bộ ngành, lĩnh vực, “lợi ích nhóm” trong xây dựng pháp luật.

Thứ năm, có thể cân nhắc giải pháp Thanh tra Chính phủ phải cử người tham gia vào toàn bộ quy trình xây dựng một dự án, dự thảo văn bản QPPL. Trách nhiệm của Thanh tra Chính phủ là phải theo dõi, giám sát quá trình này. Và khi dự án luật được trình ra Chính phủ thì Thanh tra Chính phủ phải có trách nhiệm đưa ra ý kiến đánh giá về tính khách quan, minh bạch trong hoạt động của các chủ thể tham gia vào quá trình soạn thảo dự án, dự thảo văn bản QPPL, từ các chủ thể mang QLNN đến các chủ thể có vai trò và quyền hạn trong quá trình soạn thảo, phản biện, đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng pháp luật.

Thứ sáu, rà soát toàn bộ các chính sách, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chức năng trong xây dựng pháp luật để đề xuất sửa đổi, bổ sung các quy định hoặc ban hành mới văn bản quy định chặt chẽ về quy trình phối hợp giữa các cơ quan mang QLNN cũng như giữa các cơ quan được giao trọng trách trong chủ trì hoặc tham gia quá trình soạn thảo, góp ý, tiếp thu ý kiến đối với các dự án, dự thảo văn bản QPPL.

Thứ bảy, nghiên cứu, hình thành cơ chế phản biện, góp ý của các chủ thể xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật (Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các hiệp hội ngành hàng, doanh nghiệp và người dân); cơ chế công khai, minh bạch trong thông tin góp ý, phản biện và ý kiến tiếp thu, giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản; đặc biệt, cần sớm xây dựng và ban hành cơ chế vận động chính sách (lobby chính sách) của các chủ thể xã hội vào quá trình xây dựng pháp luật, nhằm loại trừ những kẻ hở trong vận động chính sách, những biểu hiện tham nhũng, tiêu cực, lợi ích ngành, “lợi ích nhóm” trong hoạt động xây dựng pháp luật.

Thứ tám, ngoài ra, ở cấp độ vĩ mô - tổ chức thực thi QLNN, nên khẩn trương nghiên cứu, đề xuất thành lập thiết chế bảo vệ Hiến pháp. Vấn đề cơ chế bảo vệ Hiến pháp đã được Hiến pháp năm 2013 ghi nhận, nhưng sau hơn 10 năm, đến nay chúng ta vẫn chưa cho ra đời một thiết chế về bảo vệ Hiến pháp. Chỉ khi có thiết chế bảo Hiến pháp thì mới có thể hình thành đồng bộ hơn cơ chế kiểm soát QLNN nói chung, trong đó có lĩnh vực xây dựng thể chế, pháp luật. Trong giai đoạn hiện nay, có thể lựa chọn mô hình Hội đồng Hiến pháp (hoặc Hội đồng bảo vệ Hiến pháp). Trong tương lai có thể chuyển đổi thành mô hình Tòa án Hiến pháp.

Thứ nhất, cần nghiên cứu sửa đổi cơ bản, toàn diện Luật Ban hành văn bản QPPL. Đạo luật này hiện có quá nhiều vấn đề bất cập, không hợp lý, không khoa học, kém hiệu quả, đặc biệt là các vấn đề về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, về trình tự, thủ tục và vai trò, thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức và các chủ thể xã hội khác trong quá trình xây dựng, ban hành các dự án, dự thảo văn bản QPPL…[11]. Có sửa đổi cơ bản, toàn diện đạo luật này mới xử lý được các nội dung chính sách như đề xuất ở trên về kiểm soát quyền lực trong hoạt động xây dựng pháp luật.

Thứ hai, xây dựng, ban hành Luật Vận động chính sách trong xây dựng pháp luật. Như chúng tôi đã phân tích ở trên, trong những điều kiện của Nhà nước pháp quyền, thực hành dân chủ và quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả thì sự tồn tại của vận động chính sách (lobby) là một hiện tượng tất yếu, khách quan. Nhiều nước trên thế giới đều đã thừa nhận lobby và luật hóa hoạt động này (như Hoa Kỳ có Luật về vận động hành lang, về công khai hóa hoạt động lobby). Do vậy, đã đến lúc Việt Nam cần sớm ban hành đạo luật điều chỉnh về vận động chính sách trong hoạt động xây dựng pháp luật. Cần sớm đưa hoạt động vận động chính sách vào đối tượng điều chỉnh của pháp luật, vào khuôn khổ của pháp luật, phát huy những mặt tích cực của vận động chính sách, tránh hiện tượng tự phát, mất trật tự, phòng ngừa những biểu hiện tiêu cực trong vận động chính sách, làm méo mó thể chế, pháp luật mà không có cơ sở xác định trách nhiệm pháp lý, không bị xử phạt.

Thứ ba, tiến hành rà soát toàn bộ hệ thống pháp luật để sửa đổi, bổ sung các quy định trong các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, về quản lý chuyên ngành, khắc phục những lỗ hổng trong kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực, ngăn chặn lạm quyền cũng như xung đột quyền lực trong hoạt động xây dựng pháp luật. Đặc biệt, cần tiếp tục luật hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Nghị quyết số 27-NQ/TW về hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, bảo đảm QLNN là thống nhất, được kiểm soát hiệu quả, nhất là cơ chế kiểm soát của Chính phủ, Tòa án đối với Quốc hội, giữa Chính phủ với Tòa án và ngược lại.

Thứ tư, về khía cạnh tổ chức, làm thế nào để đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức – những người được nắm giữ QLNN, được giao những trọng trách trong xây dựng pháp luật ý thức được tầm quan trọng của công tác hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, giữ được phẩm chất chí công, vô tư, giữ được cái tâm trong sáng để công tác xây dựng thể chế, pháp luật được khách quan, minh bạch, hiệu quả. Muốn vậy, ngoài tăng cường giáo dục đạo đức công vụ, cần quan tâm đến chế độ lương bổng, thù lao cho đội ngũ những người làm công tác pháp chế, xây dựng pháp luật. Đồng thời, cần rà soát hệ thống pháp luật, lấp những kẽ hở, phòng chống tham nhũng, tiêu cực, xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm trong khâu tổ chức thi hành pháp luật, để cho cán bộ, công chức không cần tham nhũng và cũng không thể tham nhũng. Tác giả cũng đề nghị cần nghiên cứu, ban hành chính sách mới về đầu tư kinh phí cho xây dựng pháp luật, cần quan niệm kinh phí cho xây dựng thể chế, pháp luật là một loại đầu tư cho phát triển. Đây cũng là nhiệm vụ quan trọng để thực hiện một trong ba đột phá chiến lược mà Đảng và Nhà nước đã chỉ rõ, đó là đột phá về xây dựng và hoàn thiện thể chế phát triển./.

PGS.TS. ĐINH DŨNG SỸ

Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ

---