Trong giai đoạn 2016 – 2020, hoạt động cải cách chính sách, pháp luật về quản lý tài nguyên, môi trường không ngừng được nâng cao, đặc biệt là sau gần 10 năm Luật Đất đai, Luật Tài nguyên nước, Luật Bảo vệ môi trường có hiệu lực thi hành. Mặc dù vậy, trong quá trình đưa các quy định pháp luật vào thực hiện, các địa phương vẫn còn gặp phải rất nhiều vấn đề vướng mắc, cần có sự quan tâm hơn nữa của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước trong việc hoàn thiện cơ chế, chính sách về tài nguyên - môi trường nói chung và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về tài nguyên - môi trường nói riêng.
1. Sự cần thiết của việc cải cách cơ chế, hoàn thiện chính sách về quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường
1.1. Vai trò của cơ chế, chính sách
Trong những năm qua, thực hiện chủ trương đổi mới hội nhập và phát triển của Đảng và nhà nước, ngành Tài nguyên - Môi trường đã và đang trở thành một ngành kinh tế trọng điểm trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ cho xã hội, đóng góp quan trọng đối với sự phát triển về kinh tế - xã hội của đất nước.
Với vị thế, vai trò quan trọng, ngành Tài nguyên - môi trường là một ngành đa lĩnh vực, liên quan đến 8 lĩnh vực chuyên ngành gồm đất đai, tài nguyên nước, môi trường, khí tượng thuỷ văn, biến đổi khí hậu, đo đạc bản đồ, quản lý về biển và hải đảo, viễn thám. Các lĩnh vực của ngành hầu hết đều có tính phức tạp, nhạy cảm, liên quan trực tiếp tới quyền lợi của nhân dân, doanh nghiệp, tổ chức đồng thời có tác động lớn đến nhiệm vụ đảm bảo an ninh, quốc phòng và phát triển kinh tế xã hội. Chính vì thế, để phát huy vai trò quan trọng của ngành Tài nguyên – môi trường (không chỉ là đối tượng quản lý mà còn là nguồn lực mạnh mẽ cho sự phát triển) thì cần phải xác định được việc xây dựng, hoàn thiện về cơ chế, chính sách, pháp luật về quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường là nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu nhằm quản lý chặt chẽ, sử dụng hợp lý, hiệu quả đất đai, tài nguyên; tăng cường bảo vệ, cải thiện môi trường; chủ động, tích cực triển khai các giải pháp thích ứng với biến đổi khí hậu[1]
1.2. Tầm quan trọng của việc cải cách cơ chế và hoàn thiện chính sách
Thứ nhất, việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về Tài nguyên – môi trường tạo ra hành lang pháp lý đầy đủ và hoàn thiện, làm cơ sở để xây dựng, triển khai các chức năng của hoạt động quản lý trong lĩnh vực tài nguyên – môi trường.
Thứ hai, việc hoàn thiện chính sách pháp luật về tài nguyên - môi trường giúp cho quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ chức được xác định một cách rõ ràng, đầy đủ; góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ ba, các biện pháp ngăn chặn, chế tài xử lý các hành vi vi phạm đến tài nguyên môi trường sẽ được hoàn thiện và tăng cường có tác dụng răn đe, đẩy lùi tình trạng gây ô nhiễm môi trường, sử dụng sai mục đích, lãng phí nguồn tài nguyên của đất nước.
2. Thực trạng cơ chế chính sách, pháp luật về tài nguyên, môi trường
Giai đoạn 2016 – 2020, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách quan trọng đối với công tác phát triển ngành Tài nguyên – Môi trường, đồng thời hoàn thiện hệ thống pháp luật về tài nguyên môi trường. Cụ thể các chính sách cơ bản là kim chỉ nam cho hoạt động phát triển, bảo tồn đất đai, bảo vệ môi trường được ban hành trong thời gian qua bao gồm: Chỉ thị số 13 – CT/TW ngày 12 tháng 01 năm 2017 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng; Nghị quyết số 09-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương khoá X về chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020, Nghị quyết số 24-NQ/TW về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường; Nghị quyết số 36-NQ/TW về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2045. Trong những năm gần đây, công tác phát triển ngành Tài nguyên và Môi trường luôn nhận được sự quan tâm của Đảng, Nhà nước. Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Sở Tài nguyên và Môi trường trong cả nước đã không ngừng nỗ lực, đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động của ngành, cũng như tham mưu xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên và môi trường, từ đó đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu quản lý nhà nước, đảm bảo việc khai thác tài nguyên, gắn liền với bảo vệ môi trường.
Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về Tài nguyên – Môi trường cũng từng bước được hoàn thiện với hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật như: Luật Tài nguyên nước năm 2012, Luật Đất đai năm 2013, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Tài nguyên, môi trường, biển và hải đảo năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trên cơ sở đó, có thể thấy hệ thống phát luật về tài nguyên môi trường nói chung và phát luật về đất đai nói riêng trong những năm qua đã và đang không ngừng được hoàn thiện, cụ thể là:
Thứ nhất, thông qua việc ban hành Luật Đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018, hoạt động quản lý nhà nước về đất đai đã có nhiều chuyển biến tích cực, kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc của tổ chức, doanh nghiệp và người sử dụng đất.
Cùng với Luật Đất đai năm 2013, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tích cực tham mưu ban hành các Nghị định, Thông tư hướng dẫn, đồng thời chỉ đạo cơ quan chuyên môn ở các địa phương, góp phần đưa công tác quản lý đất đai đi vào nền nếp, theo đúng định hướng của Đảng, Nhà nước và quy định pháp luật. Tại Hội nghị Trung ương 5 Khoá XIII, các đại biểu cũng đưa ra thảo luận về việc tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai. Việc quản lý và sử dụng đất đai là vấn đề hết sức nhạy cảm, liên quan đến nhiều chủ thể trong xã hội, việc ban hành các chính sách và quy định pháp luật một cách kịp thời có vai trò rất quan trọng trong việc đảm bảo ổn định xã hội.
Thứ hai, các chính sách về môi trường cũng liên tục được rà soát, sửa đổi và bổ sung kịp thời, đảm bảo sự thống nhất và đồng bộ trong quá trình thực hiện trên phạm vi cả nước[2].
Năm 2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2019/NĐ-CP ngày 13 tháng 5 năm 2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 với các nội dung bám sát chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Chỉ thị số 25/CT-TTg ngày 31/8/2016.
Năm 2020, Luật Bảo vệ môi trường được Quốc hội thông qua ghi nhận nhiều thay đổi, chuyển biến tích cực như: kiểm soát chặt chẽ các dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, phân chia các nhóm dự án đầu tư theo cấp độ nguy hại đến môi trường và các cơ chế quản lý phù hợp; các chế định cụ thể về kiểm toán môi trường nhằm nâng cao hiệu quả quản lý môi trường của doanh nghiệp trong quá trình sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư.
Thứ ba, các chính sách về địa chất và khoáng sản được các cơ quan trung ương và địa phương ban hành kịp thời và đồng bộ. Các quy định cụ thể hoá chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước đã góp phần thúc đẩy ngành công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản gắn với việc sử dụng hợp lý, tiết kiệm nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường sinh thái. Cụ thể là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội khoá XIII đã ban hành Nghị quyết số 535/NQQ-UBTVQH13 giám sát đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về quản lý, khai thác khoảng sản gắn với bảo vệ môi trường. Chính phủ và các cơ quan ban ngành có liên quan cũng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về địa chất, khoáng sản.
Sau 10 năm kể từ khi Luật Khoáng sản năm 2010 có hiệu lực thi hành, các bộ ngành liên quan đã ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về địa chất và khoáng sản gồm 10 Nghị định, 7 Quyết định và trên 60 Thông tư, Thông tư liên tịch hướng dẫn, làm cơ sở quan trọng cho hoạt động quản lý nhà nước về địa chất, khoáng sản.
Thứ tư, chính sách về đo đạc và bản đồ đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thống nhất quản lý và triển khai các hoạt động đo đạc, bản đồ, giải pháp cho tình trạng đo đạc chồng chéo, lãng phí, kịp thời phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về lãnh thổ, đất đai, tài nguyên và bảo vệ môi trường.
Thứ năm, Luật Tài nguyên nước năm 2012 đã bổ sung thêm các quy định về thăm dò khai thác nước dưới lòng đất, việc phân phối tài nguyên nước, quản lý các hoạt động xả thải, khắc phục sự cố ô nhiễm nguồn nước, bảo vệ lưu thông dòng chảy, sử dụng nước tiết kiệm[3]. Qua đó, góp phần quản lý chặt chẽ nguồn nước, đáp ứng yêu cầu của đời sống xã hội liên quan đến nguồn tài nguyên quan trọng này.
3. Vướng mắc về cơ chế, chính sách pháp luật trong lĩnh vực đất đai
Tuy việc xây dựng, ban hành các cơ chế, chính sách về tài nguyên - môi trường đã đạt được một số kết quả quan trọng song trong quá trình tổ chức thực hiện tại các địa phương còn gặp không ít vướng mắc, khó khăn. Điển hình trong các lĩnh vực còn nhiều vấn đề bất cập như:
Thứ nhất, công tác lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp vẫn còn nhiều bất cập. Công tác hoạch định chiến lược, dự báo chưa sát với thực tế dẫn đến việc điều chỉnh, bổ sung cục bộ. Việc phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ cuối giai đoạn 2016 – 2020 của Chính phủ cũng như việc dự báo và lên kế hoạch giai đoạn 2020 – 2025 đối với các địa phương còn chậm, dẫn đến việc các tỉnh, thành phố gặp nhiều khó khăn, lúng túng trong việc chấp thuận chủ trương đầu tư đối với các công trình, dự án đầu tư.
Thứ hai, ngày 6/4/2022, Thủ tướng đã có Quyết định số 10/2022/QĐ-TTg quy định trình tự, thủ tục chấp thuận chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ 02 vụ trở lên với quy mô dưới 500 ha; đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ đầu nguồn dưới 50 ha...[4]. Tuy nhiên, theo quy định hiện hành, thủ tục hành chính còn nhiều, tốn rất nhiều thời gian và chưa hiệu quả; Quyết định nêu trên chỉ mới được áp dụng đối với cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc chuyển mục đích sử dụng trên địa bàn thành phố Hải Phòng, thành phố Cần Thơ, tỉnh Nghệ An và tỉnh Thanh Hóa, chưa có quy định áp dụng rộng rãi trên cả nước.
Thứ ba, trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp hiện nay, việc ứng dụng công nghệ cao trong nông nghiệp là xu hướng tất yếu, dẫn đến tình trạng nhu cầu sử dụng đất ngày càng gia tăng, đặc biệt là các doanh nghiệp sử dụng đất với quy mô lớn để sản xuất hàng hoá và kinh doanh, thương mại. Thực tế, để đảm bảo sự ổn định sản xuất lâu dài, đảm bảo lợi nhuận khi đầu tư thì nhiều doanh nghiệp đầu tư sản xuất, kinh doanh thương mại rất muốn thuê đất của Nhà nước và người dân thông qua chính quyền. Tuy nhiên, các quy định pháp luật hiện nay yêu cầu doanh nghiệp sử dụng đất phải tự tiến hành thoả thuận với người dân, dẫn đến việc sản xuất, kinh doanh trên diện rộng cũng gặp phải khá nhiều khó khăn. Ngoài ra, các quy định pháp luật điều chỉnh vấn đề này lại chưa rõ ràng gây ra những bất cập trong quá trình thực hiện.
Thứ tư, công tác đo đạc, bản đồ địa chính, xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai theo sự chỉ đạo của Bộ Tài nguyên và Môi trường đã và đang được các địa phương triển khai, song vẫn còn gặp nhiều khó khăn. Để thực hiện có hiệu quả hoạt động này, cần phải có đội ngũ cán bộ giàu kinh nghiệm, có năng lực và nguồn kinh tế lớn, triển khai trong thời gian dài và mang tính đồng bộ cũng như cần có sự liên kết, phối hợp giữa các địa phương và sự thống nhất trong cả nước. Bên cạnh đó, các địa phương khi triển khai còn nhiều lúng túng, chưa có biện pháp để xử lý và khắc phục lỗ hổng từ các giai đoạn trước khiến cho hiệu quả công tác này chưa cao.
Thứ năm, công tác quản lý, khai thác khoáng sản còn nảy sinh không ít tồn tại như việc bảo vệ khoáng sản, các cơ chế kiểm soát việc khai thác khoáng sản còn chưa mang lại hiệu quả tích cực, các trường hợp khai thác lậu, sai quy định pháp luật vẫn còn diễn ra ở nhiều nơi.
Thứ sáu, công tác quản lý nhà nước về môi trường vẫn còn nhiều bất cập, thiếu thống nhất, thậm chí có sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các quy định của Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng. Điển hình là đối với việc triển khai các dự án đầu tư, quy định của Luật Đầu tư không ghi nhận phải có báo cáo tác động môi trường (ĐTM) trước khi cấp phép xây dựng, dẫn đến việc nhiều công trình, dự án khi thi công, thậm chí đưa vào vận hành vẫn chưa có ĐTM được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Ngoài ra, các chế tài xử phạt về hành vi gây ô nhiễm môi trường vẫn chưa mang lại các kết quả tích cực, tình trạng xả thải, ô nhiễm môi trường từ các nhà máy sản xuất, các dự án đầu tư công nghiệp vẫn là một vấn nạn đối với công tác bảo vệ môi trường ở địa phương.
Để giải thích cho các hạn chế, bất cập này có thể kể đến các nguyên nhân trong việc thực hiện cơ chế, chính sách về tài nguyên – môi trường.
Về nguyên nhân khách quan, lĩnh vực tài nguyên môi trường là lĩnh vực khó, nhạy cảm. Mô hình quản lý cũng như tính đặc thù của Việt Nam trong việc quản lý các ngành, lĩnh vực còn nhiều điểm khác biệt và hạn chế so với các nước trên thế giới; do đó việc xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách pháp luật trong lĩnh vực này còn chậm, chưa có sự thống nhất. Thêm nữa, tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế trên cả nước nói chung và tại các điah phương nói riêng trong thời gian gần đây đều ở mức cao, dẫn đến những phát sinh mới, phức tạp. Ngoài ra, nguồn kinh phí bố trí cho công tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật còn hạn chế, chưa đáp ứng được các yêu cầu của một ngành đa lĩnh vực, hết sức phức tạp và có nhiều bất cập.
Về nguyên nhân chủ quan, việc phối hợp trong công tác soạn thảo, xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật giữa các ngành, các cấp còn thiếu chặt chẽ, dẫn đến tình trạng chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn trong thực thi các cơ chế, chính sách về tài nguyên – môi trường. Việc cụ thể hoá các văn bản quy phạm pháp luật của địa phương theo thẩm quyền còn chưa được thực hiện một cách kịp thời, chất lượng văn bản còn chưa đảm bảo yêu cầu của thực tế, chưa cụ thể hoá được các chính sách của nhà nước, trong một số trường hợp còn chưa phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương.
Việc hướng dẫn, thi hành pháp luật về tài nguyên – môi trường còn chưa triệt để dẫn đến việc các cá nhân, tổ chức còn chưa hiểu rõ và tuân thủ quy định pháp luật một cách tự giác. Trong khi đó, chất lượng cán bộ, viên chức thực thi pháp luật còn chưa đáp ứng được nhu cầu xã hội hoá, còn thiếu cả về số lượng và chất lượng.
4. Kiến nghị, đề xuất
Thứ nhất, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ trì tham mưu cho Chính phủ trong việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai, khoáng sản và môi trường nhằm hạn chế, khắc phục sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai, Luật Môi trường và Luật Khoáng sản.
Thứ hai, cần cụ thể hoá và ban hành Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở quy mô rộng, thống nhất trên toàn quốc, đặc biệt là Kế hoạch sử dụng đất 5 năm đầu/ cuối kỳ cho các địa phương một cách cụ thể. Đồng thời, quy định thẩm quyền ban hành văn bản chấp thuật chuyển mục đích sử dụng đất lúa, đất rừng đặc thù, rừng phòng hộ sang đất phi nông nghiệp cho các công trình, dự án có diện tích trên 10ha, để giải quyết các vướng mắc về thủ tục hành chính cho các địa phương, doanh nghiệp, người sử dụng đất một cách kịp thời.
Thứ ba, để khuyến khích việc đầu tư lâu dài, hiệu quả, trong công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư để giải phóng mặt bằng nên sửa đổi, bổ sung theo hướng thoả thuận theo đa số (khoảng 80% số hộ dân hoặc diện tích). Bên cạnh đó cũng cần có các quy định cụ thể chế tài xử lý hành chính trong trường hợp này để thúc đẩy đầu tư, phát triển nền kinh tế. Việc sửa đổi, bổ sung quy định này còn góp phần hạn chế tình trạng các dự án đầu tư, công trình đã được phê duyệt (không thuộc diện nhà nước thu hồi đất) phải huỷ bỏ khi một số ít người sử dụng đất không đồng tình, giảm thiểu sự tốn kém cho nhà đầu tư và tâm lý e ngại của các doanh nghiệp.
Thứ tư, nghiên cứu bổ sung và ban hành các hướng dẫn về hình thức tích tụ ruộng đất phục vụ cho hoạt động thuê đất sản xuất (thông qua chính quyền địa phương) và có cơ chế kiểm soát nhằm đảm bảo ổn định sản xuất đối với các doanh nghiệp đầu tư sản xuất theo diện rộng, áp dụng khoa học công nghệ vào phát triển nông nghiệp.
Thứ năm, cần bổ sung kinh phí cho hoạt động rà soát, đo đạc bản đồ ở các địa phương nhằm tạo dựng cơ sở dữ liệu trong lĩnh vực tài nguyên – môi trường hoàn thiện và đồng bộ, phục vụ cho hoạt động tra cứu, quản lý về đất đai được nhanh chóng và hiệu quả hơn.
ThS. Lưu Thị Thu Hương
Giảng viên Trường Đại học Nội vụ Hà Nội
Lưu Xuân Vượng
Nguyên Giám đốc Sở Tài nguyên – Môi trường tỉnh Bắc Giang
[1] Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII – Tập 1, NXB Chính trị Quốc gia sự thật
[2] Văn kiện Đại hội Đại biểu Toàn quốc lần thứ XIII
[3] Luật Tài nguyên nước năm 2012
[4] Luật Đất đai năm 2013
