Trong hệ thống các văn bản pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) được xem là một trong những khái niệm trụ cột của khoa học pháp lý. Tuy nhiên, công tác xây dựng cũng như việc xác định và quản lý văn bản quy phạm pháp luật hiện đặt ra nhiều thách thức, đặc biệt là trong việc định rõ hình thức và nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật xuất phát từ các vấn đề thực tiễn…
Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nêu cụ thể những nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL):
1. Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật.
2. Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
3. Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản QPPL.
4. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản QPPL; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản QPPL; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính.
5. Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
6. Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Về mặt khái niệm, theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020): Văn bản QPPL là một tài liệu được cơ quan nhà nước hoặc cơ quan phối hợp, tuân thủ theo quyền hạn, thủ tục, và trình tự quy định bởi luật, bao gồm quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc trong toàn xã hội và được Nhà nước đảm bảo thi hành để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Vì vậy, văn bản QPPL cần thỏa mãn các điều kiện sau: phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền; tuân theo hình thức, trình tự và thủ tục được quy định bởi luật; có giá trị pháp lý bắt buộc trong xã hội; được Nhà nước đảm bảo thực hiện.
Vấn đề xây dựng và ban hành văn bản QPPL hiện nay
Văn bản pháp luật nói chung, văn bản QPPL nói riêng đóng vai trò vô cùng quan trọng, tác động đến mọi mặt đời sống xã hội. Một văn bản pháp luật chất lượng, phù hợp với ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của người dân sẽ tác động tích cực đến tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Ngược lại, nếu văn bản kém chất lượng được ban hành sẽ để lại nhiều hệ lụy, gây cản trở sự phát triển của xã hội. Vì vậy, cần chú trọng nâng cao chất lượng các văn bản QPPL, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp.
Từ yêu cầu đó, có thể thấy soạn thảo văn bản QPPL là một công việc khó và mang tính chuyên môn rất cao. Chỉ có một cơ quan với những chuyên gia về công việc này mới có thể bảo đảm được chất lượng của các văn bản. Tiêu chí chất lượng đầu tiên của một VBQPPL là không chồng chéo và mâu thuẫn với các văn bản QPPL khác.
Mỗi một văn bản QPPL phản ánh sự tác động của nó đến các mối quan hệ xã hội, liên quan đến các yêu cầu và mục tiêu khi văn bản đó được ban hành. Cho nên, việc đánh giá một văn bản QPPL không chỉ dừng lại ở các tiêu chí nội tại, mà việc đánh giá một văn bản QPPL còn được xem xét từ tính hiệu quả của nó, tức là kết quả của sự tác động của các QPPL đối với các mối quan hệ xã hội được điều chỉnh và các đối tượng áp dụng.
Về mặt đặc trưng, văn bản QPPL được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, không phải tất cả các văn bản do Nhà nước ban hành đều được xem xét là văn bản QPPL. Chỉ có những văn bản được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, theo quy định của pháp luật, mới được xem xét là văn bản QPPL. Mặc dù cả hai loại văn bản đều có giá trị pháp lý, nhưng chỉ văn bản chứa các quy tắc xử sự chung mới được gọi là QPPL.
Thực tế hiện nay, tình trạng chồng chéo, xung đột lẫn nhau của các văn bản QPPL vẫn chưa được khắc phục. Chẳng hạn, nếu Luật Đất đai khẳng định có thể sử dụng một số khoản thu để cải tạo đất, mà Luật Ngân sách không cho phép làm điều đó, thì không có cán bộ, công chức nào dám quyết và dám thúc đẩy công việc liên quan đến vấn đề này.
Một số giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu lực văn bản QPPL
Trước hết, để hoàn thiện và tăng tính khả thi, thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản QPPL, một số quy định của Luật cần được sửa đổi để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn cuộc sống. Luật năm 2015 chưa đưa ra khái niệm thế nào là “văn bản quy định chi tiết”, gây khó khăn trong việc rà soát, xác định văn bản quy định chi tiết đương nhiên hết hiệu lực. Cần đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật, bảo đảm chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả: quy định rõ ràng, tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo VBQPPL. Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá tác động chính sách toàn diện, đa chiều, phù hợp với điều kiện thực tiễn. Tiếp tục đơn giản hóa, giảm bớt tầng nấc, thu gọn đầu mối các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, bổ sung các quy định điều chỉnh việc ban hành văn bản của cơ quan chính quyền địa phương nơi tổ chức chính quyền đô thị. Tăng cường cơ chế thí điểm đối với nội dung vấn đề chưa chín, chưa đủ rõ để thích ứng linh hoạt hơn với yêu cầu, diễn biến tình hình trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Nghiên cứu cải tiến cách thức đề nghị, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, làm rõ trách nhiệm của từng chủ thể tham gia vào từng công đoạn để tạo chuyển biến căn cơ trong quá trình soạn thảo văn bản. Đặc biệt, cần chú trọng nâng cao ý thức trách nhiệm của lãnh đạo các đơn vị có chức năng xây dựng pháp luật và cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác thẩm định văn bản. Đồng thời tăng cường công tác kiểm tra văn bản QPPL, hoàn thiện cơ sở pháp lý về xử lý trách nhiệm và xử lý nghiêm, kịp thời tổ chức, cá nhân tham mưu, soạn thảo, thẩm định và ban hành quy phạm pháp luật không bảo đảm chất lượng, gây ảnh hưởng lớn đến đời sống của người dân và hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.
Cùng với các vấn đề nêu trên, để đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và thống nhất của các văn bản QPPL, cần phải có một cơ quan lập pháp chuyên nghiệp để xây dựng và ban hành các văn bản luật đảm bảo chất lượng và hiệu quả của văn bản. Theo đó, cần quan tâm và đổi mới công tác đào tạo nguồn nhân lực cho lĩnh vực này.
Một vấn đề quan trọng nữa là trong quá trình soạn thảo văn bản QPPL cần chú trọng bảo đảm dấu hiệu thực hiện bởi Nhà nước. Dấu hiệu này xác định rằng văn bản QPPL cần phải tuân thủ, trước hết là sự tự nguyện tuân thủ từ các chủ thể bị điều chỉnh, tác động của văn bản thông qua ý thức tự giác hoặc thông qua công việc tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật. Điều này khẳng định văn bản QPPL phải được Nhà nước cam kết thực hiện, thậm chí thông qua biện pháp cưỡng chế và các biện pháp xử phạt. Do đó, tính chất quy phạm và thẩm quyền của văn bản đóng vai trò quan trọng trong việc triển khai thi hành một văn bản QPPL trong thực tế, để phân biệt các biện pháp tổ chức thi hành văn bản hoặc áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm.
Văn bản QPPL cần phải rõ ràng về thẩm quyền của các cơ quan liên quan cũng như về các cơ quan chủ trì và cơ chế phối hợp, đảm bảo cho công tác kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật được thực hiện một cách thống nhất. Khi xây dựng văn bản QPPL cần phải xem xét để đảm bảo sự thống nhất trong các mục tiêu của luật./.
LS Nguyễn Thanh Bằng
