1. Cơ sở lý luận về địa vị của công dân trong phòng, chống tham nhũng
-Thuyết ủy nhiệm
Trên cơ sở nhấn mạnh nguồn gốc của tham nhũng là từ động cơ vụ lợi và sự bất cân xứng quyền lực, thuyết ủy nhiệm[1] đã phân tích mối quan hệ giữa người ủy nhiệm (công dân) và người nhận ủy nhiệm (quan chức chính quyền). Trong mối quan hệ này, mục tiêu, lợi ích của người ủy nhiệm và người được ủy nhiệm thường không đồng nhất. Trong khi đó, người uỷ nhiệm lại không thể theo dõi một cách đầy đủ hành động của người được ủy nhiệm; cũng như khả năng tiếp cận thông tin của người ủy nhiệm sẽ kém hơn người nhận ủy nhiệm nên người nhận ủy nhiệm rất dễ lợi dụng những lỗ hổng trong quy trình hoạt động để theo đuổi lợi ích riêng. Vì vậy, đặt trong mối quan hệ với các phương pháp phòng, chống tham nhũng, thuyết ủy nhiệm nhấn mạnh các biện pháp then chốt để phòng, chống tham nhũng hiệu quả là cần có những hoạt động kiểm tra, giám sát thường xuyên bộ máy công vụ. Theo đó, ngoài các biện pháp kiểm soát quyền lực từ bên trong bộ máy công quyền thì cần tăng cường sự tham gia của người dân vào quản trị công, xây dựng các quy trình kiểm tra, giám sát, kỷ luật...
-Thuyết hành động tập thể
Thuyết hành động tập thể cho rằng, chính cộng đồng là một trong những môi trường “nuôi dưỡng tham nhũng”. Cách tiếp cận này xuất phát từ những giả định về các mục tiêu và lợi ích chung của cộng đồng hoặc một nhóm trong cộng đồng mà ở đó (giả định rằng) tất cả mọi người sẽ đạt được những lợi ích ngang bằng nhau nhưng đều cần đóng góp vào hành động chung. Tuy nhiên, trên thực tế, các cá nhân thường nghĩ rằng nếu họ đóng góp vào hành động chung để hưởng lợi ích chung thì mất nhiều công sức, thời gian (chi phí lớn) mà có thể cũng không ai biết, cũng như không chắc chắn có đạt được mục đích chung đó hay không. Bởi vậy, họ có xu hướng lựa chọn phương án không đóng góp, hoặc đóng góp một cách cầm chừng vào hành động chung của tập thể, và hy vọng vẫn có thể được hưởng những lợi ích giống như những người nghiêm túc làm việc, dù họ biết bằng cách đó đã tự biến mình trở thành những “kẻ ăn bám”. Liên hệ với vấn đề phòng, chống tham nhũng, những người ủng hộ thuyết “hành động tập thể” nhấn mạnh rằng, tình trạng tham nhũng mang tính hệ thống xuất phát từ nguyên nhân bên trong của các xã hội, cụ thể là do sự thiếu tin tưởng giữa các thành viên trong xã hội đó về sự cần thiết phải bài trừ tệ nạn này[2]. Nói cách khác, trong xã hội mà tình trạng tham nhũng đã trở thành phổ biến thì các cá nhân sẽ ít có động cơ chống tham nhũng, và sẵn sàng tham gia vào hành vi tham nhũng, thậm chí cả khi biết rằng tham nhũng gây hại cho xã hội. Bởi vậy, thuyết này nhấn mạnh tầm quan trọng của việc huy động sự tham gia của công dân trong phòng, chống tham nhũng cũng như xây dựng niềm tin, tính liêm chính trong cộng đồng.
Từ hai cách tiếp cận cơ bản phân tích nguồn gốc và môi trường phát triển của tham nhũng ở trên, có thể thấy, công dân giữ vị trí quan trọng trong các biện pháp phòng, chống tham nhũng; từ hoạt động kiểm tra, giám sát cho tới vai trò của cộng đồng khi xây dựng văn hóa liêm chính, hướng tới loại bỏ môi trường dung dưỡng cho tham nhũng.
-Cách tiếp cận từ dưới lên
Nguồn gốc của cách tiếp cận này xuất phát từ những nền tảng về quyền làm chủ của công dân. Các nỗ lực chống tham nhũng từ dưới lên tìm cách phân tích văn hóa và bối cảnh xã hội, xác định cũng như hỗ trợ các nỗ lực hiện có trong xã hội nhằm giảm thiểu các hành vi tham nhũng[3]. Cách tiếp cận này chủ yếu dựa vào các tổ chức xã hội công dân đang hoạt động và các cơ quan báo chí có thể đóng vai trò giám sát. Ưu điểm của cách tiếp cận này là tận dụng được sự vào cuộc mạnh mẽ của công chúng, những “nạn nhân” trực tiếp nhất của tham nhũng, và vì thế, luôn có động lực và quyết tâm để chống tham nhũng.
Như vậy, với thuyết ủy nhiệm, công dân được định hình là nhân tố quan trọng trong hoạt động xây dựng và tham gia các quy trình kiểm tra, giám sát công chức dưới cả góc độ cá nhân và tập thể, bên cạnh các quy trình kiểm tra giám sát bên trong các cơ quan công quyền; thuyết hành động tập thể lại nhấn mạnh vai trò của công dân trong công cuộc xây dựng một cộng đồng liêm chính để khắc phục tình trạng thờ ơ, chấp nhận, “sống chung” với tham nhũng chứ không chỉ tập trung kiểm soát các cá nhân nắm giữ quyền lực. Nói cách khác, lý thuyết hành động tập thể đưa vấn đề tham nhũng quay trở lại với chính tập thể/cộng đồng nơi các vấn đề xuất hiện và hướng các chiến lược phòng, chống tham nhũng vào việc dựa trên hành động của chính tập thể, cộng đồng đó[4]. Bổ sung cho hai lý thuyết trên cũng như nhấn mạnh địa vị của công dân trong công cuộc phòng, chống tham nhũng, cách tiếp cận từ dưới lên nêu rõ cần có những cơ chế, biện pháp sáng tạo để cho phép, tạo điều kiện cho người dân tham gia vào cuộc chiến chống tham nhũng, trong đó bao gồm việc tìm kiếm, suy tôn và nhân rộng những điển hình trong lĩnh vực này.
Thể chế minh bạch và tăng cường sự tham gia sẽ tạo ra một phạm vi công chúng tham gia bao trùm hơn, và hạn chế cơ hội cho các quan chức lợi dụng các công dân dễ bị tổn thương. “Một công dân tham gia nhiều hơn sẽ có thể đạt được mức độ hợp tác cao hơn và khiến chính phủ có trách nhiệm hơn trong thực tế”[5]. Liên quan đến chống tham nhũng, loại hình tham gia này đã được thực hiện dưới các hình thức như lập ngân sách có sự tham gia, tăng cường tiếp cận thông tin (cần được đảm bảo bằng Luật Tiếp cận thông tin), xây dựng mô hình chính phủ điện tử… Mansuri và Rao[6] cho rằng việc trao quyền cho xã hội và sự tham gia của người dân chỉ có thể đạt được thông qua quản trị địa phương. Từ những quan điểm trên, các cơ chế chống tham nhũng, đặt người dân làm trung tâm dần dần được phát triển và mở rộng.
2. Những yếu tố kiềm chế địa vị của công dân trong phòng, chống tham nhũng
-Năng lực của chính quyền
Trong mối tương quan giữa chính quyền và công dân trong hoạt động phòng, chống tham nhũng (PCTN) thì cách tiếp cận, khả năng và sự sẵn sàng của chính quyền đóng vai trò quan trọng trong việc phân bổ quyền lực hoặc thực hiện các cơ chế chống tham nhũng có sự tham gia của công dân. Phương pháp tiếp cận chống tham nhũng lấy công dân làm trung tâm có vẻ khả thi hơn trong môi trường ít tham nhũng hơn. Ngược lại, ở những quốc gia được coi là có mức độ tham nhũng cao, thì vấn đề địa vị của công dân trong PCTN ít được quan tâm vì chính quyền không thể chấp nhận được “các sáng kiến nhằm giảm bớt quyền lực đó”[7]. Ví dụ về lập ngân sách, việc này cần được phân cấp tối đa theo hướng trao quyền cho chính quyền địa phương. Quyền hạn này cho phép công dân kiểm soát tài chính công và ra quyết định về các vấn đề như giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng, giảm “độc quyền quyền lực” của các quan chức nhà nước ở trung ương và định hình lại cơ cấu trách nhiệm giải trình. Các cơ chế chống tham nhũng lấy công dân làm trung tâm sẽ thiếu hiệu quả nếu sự trao quyền giám sát, đánh giá của công dân bị hạn chế.
-Năng lực công dân
Năng lực công dân là một yếu tố quan trọng ảnh hưởng tới hiệu quả và sức mạnh của công dân trong hoạt động PCTN. Chẳng hạn, khi công dân tham gia vào nhiều nhiệm vụ khác nhau như các hoạt động lập kế hoạch và báo cáo phức tạp có khả năng vượt quá khả năng của công dân[8]. Một bộ phận công dân có khả năng tìm hiểu, tiếp cận thông tin chính xác và biết được đâu là điều tốt nhất cho mình; trong khi đó, sẽ luôn có những nhóm công dân thiếu tự tin và khả năng để tham gia đánh giá và thực hiện các hoạt động giám sát hành vi của quan chức.
Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến năng lực công dân trong hoạt động PCTN, ví dụ như nền tảng giáo dục của mỗi cá nhân. Ngoài ra, năng lực công dân cũng bị hạn chế bởi tính chất đơn lẻ của các cá nhân trong công cuộc PCTN. Trong khi, công chức là người được nắm giữ thông tin, được trao quyền bởi cộng đồng thì sự phản ứng của một cá thể hay một nhóm nhỏ rất khó làm thay đổi sự bất cân xứng quyền lực giữa người ủy nhiệm và người nhận uỷ nhiệm. Trong một số trường hợp, những cá thể chiến đấu đơn lẻ sẽ có thể bị trả đũa bằng nhiều cách từ trực tiếp tới gián tiếp. Chính điều này thường dẫn tới tâm lý né tránh, thờ ơ trước quyền giám sát, kiểm tra của mình đối với các công chức.
-Ảnh hưởng của môi trường văn hóa - chính trị - pháp lý
Nhìn từ lý thuyết về hành động tập thể, tham nhũng chịu sự ảnh hưởng rất nhiều từ cộng đồng xã hội. Một tập thể xã hội liêm chính sẽ làm giảm khả năng tham nhũng của các công chức. Tuy nhiên, nếu một tập thể, cộng đồng có văn hóa hay truyền thống coi tham nhũng là một điều bình thường thì khả năng tham nhũng của các công chức sẽ cao hơn. Ở những quốc gia có nền văn hóa trọng quan hệ, đề cao sự gắn kết gia đình, bạn bè thì trên cơ sở mối quan hệ cá nhân và lòng tin dành cho nhau, người ta có thể ra quyết định giải quyết linh hoạt các tình huống bất thường trong cuộc sống, kinh doanh hay công sở, thậm chí có thể dàn xếp nhiều vụ việc hiệu quả hơn so với việc áp dụng pháp luật. Mặc dù cách xử lý này chưa chắc đã dẫn đến tham nhũng, nhưng nó khiến ranh giới giữa sự giúp đỡ hợp pháp và tham nhũng trở nên mờ nhạt, nhất là đối với các quốc gia mà người dân thiếu tin tưởng vào hệ thống pháp luật[9]. Mỗi môi trường văn hóa như vậy sẽ tạo ra những cơ chế chính trị, pháp lý chứa đựng quan điểm của cộng đồng về cách tiếp cận cũng như giải pháp ứng phó với tham nhũng. Khi tham nhũng khởi nguồn từ lòng tham hay từ tính toán lợi ích vị kỷ của mỗi cá nhân thì việc mỗi cá nhân có thực hiện hành vi tham nhũng hay không, và mức độ phổ biến của tham nhũng trong một cộng đồng như thế nào, còn phụ thuộc vào môi trường xã hội, nơi mà có hay không kỳ vọng và quyết tâm chung của cộng đồng về một xã hội liêm chính, “nói không” với tham nhũng[10]. Một nghiên cứu về tình trạng tham nhũng ở Kenya và Uganda đã chỉ ra rằng, chi phí cho hành vi tham nhũng ảnh hưởng tới mức độ của tình trạng tham nhũng, trong khi chi phí cho hành vi tham nhũng phụ thuộc vào tỷ lệ người dân trong xã hội chấp nhận tham nhũng. Nếu tham nhũng là một hành vi được phần lớn mọi người trong xã hội chấp nhận thì các cá nhân sẽ lựa chọn thực hiện các hành vi tham nhũng, dù biết nó là sai trái, bởi vì chi phí cho việc thực hiện hành động này sẽ được giảm thiểu so với việc làm đúng quy định, ít nhất là ở cấp độ cá nhân[11].
3. Khuyến nghị nhằm củng cố địa vị công dân trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam
Thứ nhất, trong mối tương quan bất cân xứng về thông tin và quyền lực giữa công chức nhà nước và công dân, việc để người dân tham gia vào hoạt động kiểm tra, giám sát quá trình thực thi công vụ là khá khó khăn. Cách thức hiệu quả và hợp pháp nhất để nhân dân giám sát các hành vi chính trị chính là dựa vào thể chế bảo đảm tính chất dân chủ; Xây dựng các cơ chế ràng buộc trách nhiệm giải trình, cung cấp thông tin một cách công khai, chi tiết bằng nhiều hình thức để người dân có thể tiếp cận một cách dễ dàng. Như vậy, công dân sẽ có động lực, điều kiện tham gia tích cực vào hoạt động phòng, chống tham nhũng; từ đó mới phát huy được sức mạnh công dân, sức mạnh tập thể và đẩy lùi nạn tham nhũng.
Thứ hai, sự sẵn sàng của Nhà nước trong việc “trao quyền” cho công dân nói chung và trong PCTN nói riêng.
Để có được sự sẵn sàng “trao quyền” cho công dân trong công tác PCTN, cần có sự quyết tâm chính trị từ cấp cao nhất, cùng với đó là sự thúc đẩy của cộng đồng quốc tế đối với các quốc gia có tỷ lệ tham nhũng cao nhưng sự tham gia của người dân lại chưa được đặt đúng vị trí. Chương trình “Ngân sách có sự tham gia của công dân” ở Brazil là một ví dụ thành công. Khởi nguồn từ Hiến pháp năm 1988, Brazil đã cung cấp một số cơ chế cho phép các phong trào cấp cơ sở tham gia vào một số quyết định và giám sát các vấn đề công cộng, đặc biệt là ở cấp địa phương. Các lĩnh vực này bao gồm việc thành lập các hội đồng cộng đồng để quyết định các chính sách giáo dục, y tế và phúc lợi xã hội, đến việc thực hiện ngân sách có sự tham gia. Quy trình hoạt động của mô hình ngân sách có sự tham gia của công dân ở Brazil được thực hiện qua nhiều vòng thảo luận trước khi đưa ra quyết định chính thức về việc sử dụng ngân sách địa phương. Ở bước đầu tiên, chính quyền địa phương sẽ tổ chức các cuộc họp toàn thể cư dân và phổ biến những thông tin chung về ngân sách thành phố. Sau đó, sẽ tiếp tục có các cuộc họp nhỏ hơn ở khu vực quận, huyện, khu phố để trình ra các danh mục cần ưu tiên đầu tư. Khi đã xây dựng được danh sách ưu tiên đầu tư theo khu vực, mỗi huyện sẽ cử ra hai thành viên tham gia vào Hội đồng ngân sách thành phố, Hội đồng này sẽ tiếp tục thảo luận để có được danh sách ưu tiên tổng hợp nhất cho sự phát triển của thành phố. Sau khi đưa ra được các kế hoạch đầu tư theo thứ tự ưu tiên, thì hoạt động giám sát việc thực hiện các hoạt động này cũng được quan tâm. Theo đó, Hội đồng ngân sách thành phố và các Hội đồng ngân sách huyện cũng giám sát việc chi tiêu của các dự án đầu tư cũng như có các cuộc thảo luận thường xuyên với chính quyền địa phương về các vấn đề liên quan đến cung ứng dịch vụ công[12]. Như vậy, có thể thấy địa vị của công dân trong công cuộc PCTN cần được xác định một cách đúng đắn mới có thể đem lại hiệu quả đối với các biện pháp PCTN. Mặc dù mỗi quốc gia có những bối cảnh thể chế khác nhau nhưng nếu có những lộ trình đúng đắn và xác định nhất quán sử dụng sức mạnh công dân vào PCTN thì đều có thể thành công.
Thứ ba, trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0, dữ liệu được coi là nguồn năng lượng kết nối liên ngành, liên lĩnh vực và liên quốc gia. Do đó, việc xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia cần gắn với mục tiêu thúc đẩy sự tham gia và tăng tính hiệu quả của sự tham gia của công dân vào hoạt động quản lý nhà nước nói chung, PCTN nói riêng. Chính phủ điện tử, trí tuệ nhân tạo có thể hỗ trợ các phương pháp tiếp cận từ dưới lên như vậy, chẳng hạn như trong trường hợp cổng thông tin Dozorro của Ukraine sử dụng trí tuệ nhân tạo (AI) để gắn cờ các đấu thầu mua sắm công có nguy cơ tham nhũng cao và thông báo với công chúng[13]. Hay sự thành công của chính phủ điện tử ở Ấn Độ với trang phản ánh thông tin www.ipaidabribe.com (IPB). IPB được thành lập ở Ấn Độ vào năm 2008 bởi một tổ chức phi chính phủ với mục đích “khai thác năng lượng tập thể của công dân”. Các công dân có thể báo cáo ẩn danh khi họ đã đưa hối lộ cho một công chức hay khi họ không bị yêu cầu đưa hối lộ. Sau khoảng 5 năm, IPB đã có hơn 4,5 triệu lượt truy cập và 32.000 báo cáo về hối lộ. Một điểm đáng lưu ý là mục đích của trang web không phải là phát hiện các quan chức tham nhũng mà hướng tới các chiến dịch cải cách thủ tục hành chinh, cũng như giúp công dân hiểu được họ có quyền như thế nào. Sau chiến dịch, nhiều thủ tục dễ dẫn đến tham nhũng ở Ấn Độ đã được cải cách như: Đăng ký đất đai, cấp giấy phép... Bên cạnh Ấn Độ, chúng ta cũng có thể cân nhắc mô hình phản hồi công dân (CFM) ở Lahore, Pakistan… Mô hình phản hồi công dân (CFM) tuân theo một logic tương tự, mặc dù nó làm như vậy theo một cách hoàn toàn khác. Mục đích là hạn chế tham nhũng vặt và khuyến khích sự tham gia của người dân trong việc cung cấp dịch vụ công, hướng tới xây dựng “niềm tin và sự tin cậy giữa chính phủ và công chúng”, đồng thời phát triển “tác dụng răn đe” trong giới công chức (http://www.pitb.gov.pk/cfm). Như với IPB, kế hoạch bắt đầu vào năm 2008, bao gồm 15 quận trên toàn tiểu bang, phân tích các vấn đề về đăng ký tài sản, y tế, giáo dục và cảnh sát. CFM khác với IPB ở chỗ, khi một công dân đến văn phòng chính phủ để hoàn tất một giao dịch chính thức, họ sẽ được yêu cầu cung cấp số điện thoại di động của mình. Số điện thoại này sau đó được ghi lại trên một cơ sở dữ liệu tập trung và người dân sẽ nhận được cuộc gọi mà họ được yêu cầu trả lời qua tin nhắn. Công dân được yêu cầu phản hồi về việc liệu họ có bị đòi hối lộ hay không, và nếu có thì số tiền đó là bao nhiêu. Thông tin này sau đó được chuyển tiếp đến trung tâm cuộc gọi và thông tin được xử lý. Mục đích là tìm kiếm các mẫu trong dữ liệu nhằm đưa ra các quy định để xử lý các văn phòng nơi mà tham nhũng dường như là một vấn đề cụ thể. Tính đến tháng 11/2014, hơn 4 triệu công dân đã được tiếp xúc, hơn 500.000 người đã trả lời và 110.000 người đã báo cáo về các vấn đề tham nhũng, 3.600 hành động đã được báo cáo về các khiếu nại được thực hiện[14].
Ngoài ra, mô hình chính phủ điện tử sẽ giúp thúc đẩy sức mạnh công dân trong PCTN qua hai cách: một là, minh bạch thông tin về hoạch định chính sách và các dịch vụ công; hai là, hạn chế tối đa sự can thiệp của Nhà nước trong các hoạt động hành chính thông qua các ứng dụng trực tuyến. Khi công chức không thể trì hoãn giải quyết các dịch vụ trên hệ thống cho công dân, sẽ thúc đẩy niềm tin của công dân vào Chính phủ và nâng cao được trách nhiệm của công dân khi đối mặt với những hành vi không đúng mực, tham nhũng của các công chức khi thi hành công vụ.
Ths. Đặng Thị Mỹ Hạnh
Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
[1] CheyanneScharbatke-Church (2016), Common Approaches to Understandingand Combatting Corruption,https://www.cdacollaborative.org/blog/common-approaches-understanding-combatting-corruption/.
[2] Heather Marquette & Caryn Peiffer (2015), Collective Action and Systemic CorruptionPaper presented at the ECPR Joint Sessions of Workshops, University of Warsaw, https://ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/b5944a31-85b6-4547-82b3-0d4a74910b07.pdf.
[3] Mushtaq H. Khan, Antonio Andreoni, Pallavi Roy, Anti-Corruption in Adverse Contexts: A Strategic Approach, available at: https://eprints.soas.ac.uk/23495/.
[4] International Institute for Democracy and Electoral Assistance (2017), Innovations in Anti-coruption Approaches: A Resouces Guide, tại https://www.idea.int/gsod/files/IDEA-GSOD-2017-RESOURCE-GUIDE-ANTI-CORRUPTION.pdf.
[5] Ghazala Mansuri and Vijayendra Rao (2013), Can participation be induced? Some evidence from developing countries, vol. 16, Issue 2, p. 21, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13698230.2012.757918.
[6] Ghazala Mansuri and Vijayendra Rao (2013), Localizing development does participation work?, A World Bank Policy Research Report, ISBN (paper): 978-0-8213-8256-1.
[7] Verdenicci, Serena and Hough, Dan (2015), People power and anti-corruption; demystifying citizen-centred approaches, Crime, Law and Social Change, vol. 64 (1), ISSN 0925-4994, p. 10.
[8] Ghazala Mansuri and Vijayendra Rao (2013), Can participation be induced? Some evidence from developing countries,vol. 16, Issue 2, p. 27, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13698230.2012.757918.
[9] Vũ Công Giao chủ biên (2019), Quản trị tốt và phòng, chống tham nhũng, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, ISBN 978-604-57-5302-6, tr. 205.
[10] Department for international development (2015), Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them Evidence paper on corruption.
[11] Department for international development (2015), Why corruption matters: understanding causes, effects and how to address them Evidence paper on corruption.
[12] Celina Souza (2001), Participatory budgeting in Brazilian cities: limits and possibilities in building democratic institutions, Environment & Urbanization, vol. 13, no 1, p.166, https://www.ucl.ac.uk/dpu-projects/drivers_urb_change/urb_governance/pdf_part_budg/IIED_Souza_Budgeting_Brazil.pdf.
[13] Verdenicci, Serena and Hough, Dan (2015), People power and anti-corruption; demystifying citizen-centred approaches, Crime, Law and Social Change, 64 (1), ISSN 0925-4994, p. 9.
[14] Verdenicci, Serena and Hough, Dan (2015), People power and anti-corruption; demystifying citizen-centred approaches, Crime, Law and Social Change, 64 (1), ISSN 0925-4994, p.9.
