Hoàn thiện dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về tài chính đất đai và giá đất

Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 16/6/2022, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao (Nghị quyết số 18) đã nhìn nhận những tồn tại, bất cập về tài chính đất đai và giá đất: “Chính sách tài chính trong lĩnh vực đất đai chưa thực sự khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, bền vững; chưa hạn chế được tình trạng lãng phí và vi phạm pháp luật về đất đai; cơ cấu nguồn thu từ đất chưa bền vững. Các phương pháp định giá... còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế. Giá đất được xác định thường thấp hơn nhiều so với giá đất trên thị trường. Chưa xử lý triệt để tình trạng chênh lệch giá đất giáp ranh giữa các địa phương. Chưa có chế tài xử lý hành vi sai phạm trong xác định giá đất, đấu giá quyền sử dụng đất”. Những hạn chế, bất cập trên ảnh hưởng nghiêm trọng đến quản lý, sử dụng đất đai trong nền kinh tế thị trường; không giải quyết hiệu quả vấn đề điều tiết địa tô chênh lệch trong đất đai, phần nào giải thích hiện tượng tại sao đất đai ở nước ta là nguyên nhân làm cho một bộ phận trở nên giàu có, cũng là nguyên nhân gây ra những bất ổn trong xã hội, sai phạm trong quản lý.  

Những quan điểm chỉ đạo tại Mục 2.5 Nghị quyết số 18 về hoàn thiện cơ chế, chính sách tài chính đất đai với những nội dung trọng tâm được khái quát như sau: (i) hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư; (ii) điều tiết hiệu quả, hợp lý nguồn thu từ đất đai giữa trung ương và địa phương; (iii) điều tiết chênh lệch địa tô, bảo đảm công khai, minh bạch; (iv) xây dựng chính sách, pháp luật về thuế sử dụng đất theo thông lệ quốc tế, phù hợp với trình độ phát triển, điều kiện cụ thể và lộ trình thích hợp; (v) quy định mức thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang. Những vấn đề về điều tiết địa tô chênh lệch đã được quy định rất rõ từ Luật Đất đai năm 2013 nhưng vẫn chưa được triển khai hiệu quả trong thực tiễn, điển hình những quy định tại khoản 2 Điều 19 vẫn rất mờ nhạt trong thực tế: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”.

Khoản 1 Điều 147 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) (Dự thảo[1]) quy định các khoản thu tài chính từ đất đai bao gồm:

- Tiền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất mà phải nộp tiền sử dụng đất; khi sử dụng đất kết hợp quy định tại ^[2]. Ở Hàn Quốc, quy định mức thuế suất rất cao đối với phần diện tích vượt mức quy định được nắm giữ, với thuế suất là 7% - 11%, thuế này thu hàng năm^[3].

– Thứ hai, thuế chuyển quyền sử dụng đất cần điều chỉnh biểu thuế lũy tiến theo thời gian giao dịch (nhằm chống hiện tượng đầu cơ lướt sóng nhằm sang nhượng kiếm lời trong thời gian ngắn) với nguyên tắc giao dịch trong thời gian ngắn thì mức thuế suất cao. Ở Singapore, việc mua đi bán lại trong năm đầu tiên bị đánh thuế 100% trên giá chênh lệch mua bán, sau hai năm thì mức thuế là 50%, sau ba năm là 25%^[4]. Ở Hàn Quốc, cũng áp dụng quy định tương tự đối với thuế từ kinh doanh bất động sản, cụ thể: giao dịch trong thời gian dưới 01 năm kể từ ngày mua sẽ bị đánh thuế 50% lợi nhuận; ngoài ra, mức thuế suất còn phụ thuộc vào tính chất pháp lý của bất động sản^[5].

Tuy nhiên, với đặc thù thu hút đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư nước ngoài vào nền kinh tế Việt Nam và những đóng góp tích cực của thị trường bất động sản nước ta thời gian qua thì việc quy định và áp dụng hai đề xuất trên cần triển khai từng bước và hết sức thận trọng, không để thị trường bất động sản rơi vào tình trạng đóng băng, khủng hoảng, nhưng cần khẳng định việc trang bị công cụ tài chính để điều tiết thị trường, giải quyết những bất cập trong giao dịch bất động sản thời gian qua là rất cần thiết. Với đặc điểm quản lý đất đai và thị trường bất động sản nước ta, tác giả đề xuất: xây dựng biểu thuế suất lũy tiến theo thời gian đối với giao dịch chuyển nhượng đất đai, bất động sản theo loại đất, theo khu vực. Đồng thời, quy định về thuế đất trống áp dụng đối với một số loại đất nhất định như: đất sản xuất kinh doanh, đất thương mại dịch vụ, một số loại đất nông nghiệp nhằm khai thác tối ưu giá trị kinh tế của đất đai; quy định mức thuế suất linh hoạt đối với thuế sử dụng đất theo hướng chống đầu cơ. Việc xem xét, đánh giá và quyết định áp dụng các loại thuế nêu trên, thậm chí quyết định mức thuế suất cụ thể được trao cho chính quyền địa phương - HĐND cấp tỉnh[6]. Khi đó, căn cứ vào tình hình thực tế tại địa phương, các chỉ số dự báo về giá đất và thị trường mà địa phương cho áp dụng mức thuế suất phù hợp để điều tiết lợi ích tăng thêm qua các lần giao dịch và ngăn ngừa hiện tượng đầu cơ; thuế chống đầu cơ chỉ áp dụng trong một phạm vi nhất định, một thời gian cụ thể.

            Những nội dung góp ý hoàn thiện quy định về giá đất dựa trên những định hướng cụ thể của Nghị quyết số 18 như sau: “Bỏ khung giá đất, có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường, quy định chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của cơ quan có nhiệm vụ xác định giá đất. Trung ương xây dựng tiêu chí và quy trình kiểm tra, giám sát các địa phương trong việc xây dựng bảng giá đất. HĐND cấp tỉnh quyết định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện giá đất. Có cơ chế hữu hiệu để nâng cao chất lượng công tác định giá đất, bảo đảm tính độc lập của hội đồng thẩm định giá đất, năng lực của tổ chức tư vấn xác định giá đất, năng lực và đạo đức của các định giá viên. Bổ sung, hoàn thiện các quy định bảo đảm công khai, minh bạch như: Công khai giá đất, bắt buộc giao dịch qua các sàn giao dịch, thanh toán qua ngân hàng, không dùng tiền mặt; xử lý nghiêm các vi phạm...”. Nội dung Dự thảo đã cụ thể hóa các quan điểm chỉ đạo vào 04 vấn đề cụ thể trong quy định về giá đất tại Mục 2, Chương XI Dự thảo.

Nguyên tắc định giá đất – là nội dung cốt lõi, chi phối toàn bộ quá trình xác định giá đất. Dự thảo quy định 05 nguyên tắc định giá đất tại Điều 153 gồm: a) Theo mục đích sử dụng đất định giá; b) Theo thời hạn sử dụng đất và các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất; c) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường; d) Tuân thủ đúng phương pháp, trình tự, thủ tục định giá đất theo quy định của pháp luật; đ) Bảo đảm tính độc lập về chuyên môn nghiệp vụ, trung thực, khách quan của kết quả định giá đất giữa cơ quan định giá, cơ quan thẩm định và cơ quan quyết định. So với quy định về nguyên tắc định giá đất tại Điều 112 Luật Đất đai năm 2013, Dự thảo có những khác biệt cơ bản như: bổ sung cụm từ “trong điều kiện bình thường” vào nguyên tắc phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường; bổ sung sự chi phối của các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất trong quá trình định giá; bổ sung 02 nguyên tắc tại điểm d và điểm đ khoản 1 Điều 153; đồng thời bãi bỏ nguyên tắc bất hợp lý tại điểm d khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 – nguyên tắc không phù hợp với đặc điểm của giá đất. Tuy nhiên, những nguyên tắc trong Dự thảo cũng đặt ra các vấn đề sau:

- Nguyên tắc định giá theo mục đích sử dụng đất định giá. Tuy nhiên, theo hướng dẫn định giá đất bởi phương pháp thặng dư[7], đây là phương pháp định giá được áp dụng phổ biến, thể hiện đầy đủ khả năng sinh lợi trong tương lai của thửa đất/ khu đất định giá; phương pháp này lại chủ yếu dựa vào quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, được phép chuyển mục đích sử dụng đất để xác định hiệu quả sử dụng đất cao nhất, tốt nhất làm căn cứ định giá đất. Như vậy, việc xây dựng định giá đất theo mục đích sử dụng đất định giá sẽ không phù hợp và không thể hiện đầy đủ được khả năng sinh lợi của thửa đất/ khu đất trong giá đất được xác định.

- Nguyên tắc định giá đất theo thời hạn sử dụng đất và các yếu tố khác ảnh hưởng đến giá đất. Hiện nay, trong các phương pháp định giá đất quy định tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP và Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT thì yếu tố thời hạn sử dụng đất chưa được lượng hóa cụ thể, chưa được hướng dẫn chi tiết trong định giá đất. Thực tiễn quyết định giá đất cụ thể trong thời gian qua không chịu sự chi phối của yếu tố thời hạn sử dụng đất; điển hình, đối với đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân sử dụng khi Nhà nước xác định giá đất tính tiền bồi thường thì hầu hết bỏ qua yếu tố thời hạn sử dụng đất mà chỉ căn cứ vào loại đất và vị trí đất[8]. Ngoài ra, có những loại đất sử dụng ổn định lâu dài nên việc quy định nguyên tắc này sẽ không bao quát và khả thi trong thực tiễn định giá đất. So với Luật Đất đai năm 2013, nguyên tắc này bổ sung thêm sự chi phối của các yếu tố khác ảnh hưởng đến giá đất. Tuy nhiên, “các yếu tố khác” là những yếu tố nào và mức độ ảnh hưởng của các yếu tố đối với từng thửa đất ở từng vị trí khác nhau sẽ khác nhau nên cần có những quy định cụ thể hướng dẫn lượng hóa nội dung này, nhằm hạn chế ý chí chủ quan chi phối quá trình định giá.

- Nguyên tắc định giá đất phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường. Đây là nguyên tắc cơ bản đã có từ thời kỳ Luật Đất đai năm 2003 nhưng khác nhau về mặt câu chữ, cụ thể từ giai đoạn Luật Đất đai năm 2003 hình thành thành nguyên tắc: “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường”, đến Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 thì: “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường” và hiện Dự thảo là “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường”. Có thể nói,  các quy định vẫn rất định tính giữa kết quả định giá đất với giá đất thị trường và điều này đã tạo nên những mâu thuẫn, bất đồng về giá đất được quyết định vì không thể xác định thế nào là sát, là phù hợp. Hơn thế nữa, với quy định về chức năng quản lý, phương thức quản lý thị trường bất động sản và các giao dịch đất đai hiện nay, Nhà nước gần như không thể thu thập được dữ liệu giá đất giao dịch thực tế trên thị trường, nên cơ sở tham chiếu là không đáng tin cậy, không hệ thống và thiếu minh chứng rõ ràng. Và với thực trạng quản lý hiện nay, chúng ta còn chưa có được dữ liệu về “giá đất phổ biến trên thị trường” thì gần như không thể tìm được cái gọi là “giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường”.

- Nguyên tắc tuân thủ đúng phương pháp, trình tự, thủ tục định giá đất theo quy định của pháp luật. Một trong những vấn đề đang phát sinh trong thực tiễn định giá đất nước ta thời gian qua là sự thiếu thống nhất, mâu thuẫn giữa những quy định về định giá đất trong pháp luật đất đai với Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam, điển hình như: phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP không tương thích với phương pháp nào của Tiêu chuẩn thẩm định giá số 11 – thẩm định giá bất động sản tại Thông tư số 145/2016/TT-BTC; sự thiếu thống nhất trong quy định về kết quả của quá trình thẩm định giá đất: khoản 2 Điều 30 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định kết quả thẩm định giá là “chứng thư định giá đất” theo mẫu số 21 phụ lục 05 kèm theo Thông tư. Trong khi đó, theo Thông tư số 28/2015/TT-BTC, kết quả thẩm định giá là “chứng thư thẩm định giá”; hai mẫu trên có nhiều nội dung khác biệt gây khó khăn trong thực tiễn định giá đất. Vì vậy, để bảo đảm nguyên tắc trên, trước hết những quy định về phương pháp, trình tự, thủ tục định giá đất giữa quy định của pháp luật đất đai và quy định về thẩm định giá phải thống nhất, chặt chẽ và đồng bộ.

- Nguyên tắc bảo đảm tính độc lập về chuyên môn nghiệp vụ, trung thực, khách quan của kết quả định giá đất giữa cơ quan định giá, cơ quan thẩm định và cơ quan quyết định. Đây là nguyên tắc rất cần thiết mới được bổ sung trong Dự thảo so với Luật Đất đai hiện hành, thể hiện đúng quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết số 18. Tuy nhiên, với quy định trên thì chủ thể thẩm định giá đất sẽ là cơ quan thẩm định? Trong khi đó, Nghị quyết số 18 và Điều 156 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) xác định chủ thể thẩm định là “Hội đồng thẩm định giá đất”. Ngoài ra, quá trình thẩm định giá đất, điểm c khoản 2 Điều 155 Dự thảo quy định: “Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh, cơ quan quản lý đất đai cấp huyện được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể”. Như vậy, tổ chức tư vấn độc lập sẽ tham gia quá trình xác định giá đất nhưng với cách quy định trên của nguyên tắc thì không điều chỉnh đối tượng này, vì tổ chức này không là “cơ quan”. Thiết nghĩ, nguyên tắc “độc lập, trung thực, khách quan” chi phối toàn bộ và xuyên suốt quá trình xác định giá đất chứ không chỉ trong mối quan hệ giữa ba chủ thể nêu tại Dự thảo và thuật ngữ “cơ quan” trong nguyên tắc nêu trên chưa đúng, chưa bao gồm đầy đủ các chủ thể trong quá trình xác định giá đất cụ thể.

Từ những phân tích trên, với đặc điểm của giá đất và quan điểm, mục tiêu, giải pháp tại Nghị quyết số 18, đặc trưng của thể chế quản lý đất đai ở nước ta, tác giả đề xuất hoàn thiện quy định về nguyên tắc định giá đất như sau: (i) Xác định giá đất phải bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng, độc lập, trung thực, khách quan và trách nhiệm. Nguyên tắc này phải được thể hiện đầy đủ, xuyên suốt và chi phối toàn bộ các chủ thể tham gia và thực hiện quá trình xác định giá đất; (ii) Xác định giá đất phải dựa trên nguyên tắc thị trường. Nội dung này được thể hiện cụ thể tại Nghị quyết số 18, đây là nguyên tắc cơ bản, cốt lõi thể hiện yếu tố thị trường trong kết quả xác định giá đất. Các thông tin, căn cứ xác định giá đất phải dựa trên thông tin từ thị trường, tuân thủ các quy luật khách quan và đặc điểm của thị trường; (iii) Quy trình xác định giá đất phải thống nhất, khoa học, chặt chẽ bảo đảm tính chính xác của kết quả định giá. Bảo đảm sự thống nhất và chặt chẽ của quy trình xác định giá đất, cụ thể trong quy định của pháp luật đất đai và Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam; (iv) Giá đất được tính đúng, tính đủ dựa trên mục đích định giá. Với những mục đích định giá khác nhau, lợi ích giữa các bên liên quan là khác nhau nên cần dựa trên mục đích định giá để xác định mức giá phù hợp, hài hòa lợi ích các bên liên quan.

Có thể nói, giá đất chỉ có thể được xác định chuẩn xác, đáp ứng các yêu cầu đặt ra khi có những phương pháp định giá khoa học, hiện đại và phù hợp; những phương pháp này phải được vận hành trên nền tảng dữ liệu khoa học, chặt chẽ, chính xác. Nghị quyết số 18 cũng xác định phương pháp định giá đất là nội dung quan trọng, đã chỉ ra những hạn chế, bất cập và yêu cầu xây dựng phương pháp định giá đất theo nguyên tắc thị trường. Tuy nhiên, Dự thảo lại không quy định về nội dung này mà chỉ giao cho Chính phủ quy định chi tiết về các phương pháp định giá đất tại khoản 3 Điều 153 Dự thảo và quy định chi tiết về phương pháp áp dụng xác định giá đất cụ thể tại khoản 4 Điều 155 Dự thảo. Tác giả cho rằng, Luật Đất đai (sửa đổi) phải giải quyết những vấn đề cơ bản về phương pháp định giá đất ngay trong Luật, Chính phủ chỉ ban hành quy định hướng dẫn thi hành. Nội dung về phương pháp định giá đất cần được quy định thành một điều trong Luật Đất đai (sửa đổi), ít nhất bao gồm hai nội dung cơ bản là nguyên tắc áp dụng và những phương pháp định giá đất được áp dụng trong quá trình xác định giá đất.

Về nguyên tắc áp dụng phương pháp định giá đất, cần xác định rõ nguyên tắc này khác biệt so với nguyên tắc định giá đất tại Điều 153 Dự thảo. Dựa trên đặc điểm của định giá đất, Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam và yêu cầu về định giá đất, tác giả kiến nghị những nguyên tắc cụ thể sau: (i) Áp dụng phương pháp tốt nhất, hiệu quả nhất, phù hợp với mục đích định giá; (ii) Phương pháp bảo đảm cân bằng tốt nhất lợi ích các bên liên quan; (iii) Khi cơ sở dữ liệu bảo đảm thì áp dụng ít nhất 02 phương pháp để kiểm tra, đối chiếu kết quả định giá đất.

Về các phương pháp định giá đất, những quy định về phương pháp định giá đất tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP hiện không tương thích với những phương pháp thẩm định giá bất động sản trong các Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam. Vì vậy, cần rà soát, đánh giá lựa chọn những phương pháp phù hợp với chuẩn mực định giá quốc tế, khoa học, hiện đại và hiệu quả nhất để áp dụng trong định giá đất. Việc quy định cụ thể các phương pháp định giá đất liên quan trực tiếp đến kỹ thuật định giá nên trong phạm vi nghiên cứu khoa học pháp lý, không nên nêu ra những phương pháp cụ thể được quy định mà chỉ kiến nghị cơ quan có thẩm quyền thực hiện rà soát, đánh giá lại các phương pháp đang áp dụng, những phương pháp được áp dụng phổ biến trên thế giới, các chuẩn mực trong thẩm định giá quốc tế, Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam để đưa ra những phương pháp khoa học, tiến bộ, chuẩn xác quy định ngay trong Luật Đất đai (sửa đổi). Đồng thời, qua nghiên cứu thực tiễn áp dụng 05 phương pháp định giá đất ở nước ta hiện nay, tác giả kiến nghị loại bỏ “phương pháp hệ số điều chỉnh giá” ra khỏi các phương pháp định giá đất. Vì, phương pháp hệ số điều chỉnh giá không tương thích với bất kỳ phương pháp nào trong các Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam và không phù hợp với các tiêu chuẩn, phương pháp phổ biến mà quốc tế đang sử dụng. Với tên gọi của phương pháp mà chúng ta quy định là phương pháp “hệ số điều chỉnh giá” thì vốn dĩ đó chỉ là cách thức để “điều chỉnh” giá đất chứ không thể gọi là phương pháp định giá đất. Hiện nay, trong quy định về tài chính đất đai, việc xác định giá đất cụ thể thông qua phương pháp hệ số điều chỉnh giá là rất phổ biến nên việc thay đổi quy định về phương pháp định giá sẽ tác động mạnh mẽ đến cơ chế tài chính đất đai, loại bỏ ý chí chủ quan trong định giá đất. 

Với quan điểm bãi bỏ khung giá đất, quyền tự quyết của địa phương đã được cởi trói mạnh mẽ trong quá trình xây dựng bảng giá đất; đồng thời cũng đặt ra những yêu cầu mới trong xây dựng bảng giá đất. Nghị quyết số 18 nêu rõ: “Trung ương xây dựng tiêu chí và quy trình kiểm tra, giám sát các địa phương trong việc xây dựng bảng giá đất” đã thể hiện rõ sự phân cấp tuyệt đối, xóa bỏ giới hạn trong xây dựng bảng giá đất, thay vào đó chỉ là cơ chế kiểm tra, giám sát quá trình xây dựng và thực thi bảng giá đất ở các địa phương. Với nội dung quy định về bảng giá đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), một số vấn đề cần được đưa ra trao đổi như sau:

Một là, căn cứ xây dựng bảng giá đất. Khoản 1 Điều 154 Dự thảo quy định những căn cứ xây dựng bảng giá đất bao gồm: nguyên tắc, phương pháp định giá đất. Tuy nhiên, với những quy định tại Dự thảo, cơ quan quản lý giá đất không có dữ liệu hoàn chỉnh và chuẩn xác về “giá đất phổ biến trên thị trường” nên việc bảo đảm bảng giá đất phù hợp với thị trường là rất định tính, như các thời kỳ Luật trước đây. Với những quy định về áp dụng bảng giá đất tại khoản 3 Điều 154 Dự thảo cho thấy, tác động sâu rộng của bảng giá đất đến đời sống xã hội, tình hình phát triển kinh tế xã hội ở địa phương và ảnh hưởng trực tiếp đến người sử dụng đất trong thực hiện nghĩa vụ tài chính đất đai. Vì vậy, cần bổ sung căn cứ xây dựng bảng giá đất dựa vào các chỉ số phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương như: tốc độ tăng trưởng, cơ cấu sử dụng đất của địa phương, GDP bình quân đầu người, tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn đa chiều… những chỉ số này là các căn cứ cần thiết thể hiện đặc thù của địa phương, tính khả thi và hiệu quả của bảng giá đất khi áp dụng vào thực tế. Với những phân tích trên, tác giả kiến nghị quy định căn cứ xây dựng bảng giá đất gồm: nguyên tắc, phương pháp định giá đất, giá đất phổ biến trên thị trường và các chỉ số phản ánh tình hình phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương.

Hai là, phương pháp xây dựng bảng giá đất. Khoản 2 Điều 154 Dự thảo quy định bảng giá đất sẽ được xây dựng theo vị trí; khu vực đã có bản đồ địa chính số và dữ liệu giá đất thị trường thì xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị, giá thửa đất chuẩn. Quy định xây dựng bảng giá đất theo “Vùng giá trị đất”, “Giá của thửa đất chuẩn” là điểm mới, thay đổi mạnh mẽ phương pháp xây dựng bảng giá đất, phù hợp xu hướng phát triển của thế giới. Tuy nhiên, với quy định điều kiện áp dụng là: địa phương phải có bản đồ địa chính số và có dữ liệu giá đất thị trường thì việc xây dựng bảng giá đất theo phương pháp trên sẽ không khả thi ở nước ta. Bởi lẽ, với những quy định hiện nay trong Dự thảo, chúng ta không quy định rõ ràng, chi tiết để thiết lập được dữ liệu giá đất thị trường. Ngoài ra, với quy định “khu vực đã có bản đồ địa chính số và dữ liệu giá đất thị trường thì xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị đất, giá thửa đất chuẩn”, thì “khu vực” được xác định thế nào? Hiện nay, có nhiều địa phương ở cấp huyện đã hoàn thành xây dựng bản đồ địa chính số, vậy bảng giá đất của tỉnh/thành phố đó sẽ vừa xây dựng theo vị trí, vừa xây dựng theo vùng giá trị đất? Nếu sử dụng nhiều phương pháp khác nhau sẽ tạo sự chênh lệch lớn trong bảng giá, thiếu công bằng cho người sử dụng đất. Cùng với giải pháp bãi bỏ khung giá đất, Nghị quyết số 18 đã đặt ra yêu cầu: “Trung ương xây dựng tiêu chí, quy trình kiểm tra, giám sát các địa phương trong việc xây dựng bảng giá đất”, nhưng vấn đề này vẫn chưa được cụ thể hóa trong Dự thảo về nội dung quy định bảng giá đất. Ý nghĩa quan trọng của khung giá đất trước đây nhằm không tạo sự chênh lệch quá lớn giữa các địa phương, các khu vực, các loại đất trong bảng giá đất vẫn chưa thấy quy định nào tại Dự thảo nhằm giải quyết vấn đề này khi đã bãi bỏ khung giá đất. Vì vậy, Dự thảo cần quy định cụ thể về xây dựng bản đồ địa chính số, xây dựng dữ liệu giá đất thị trường nhằm bảo đảm hiệu lực thực thi, tính thống nhất trong xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị đất, giá thửa đất chuẩn; quy định cụ thể ban hành tiêu chí và cơ chế kiểm tra, giám sát công tác xây dựng bảng giá đất.

Ba là, thời hạn sử dụng bảng giá đất, điều chỉnh bảng giá đất. Theo Dự thảo, bảng giá đất sẽ được xây dựng định kỳ hàng năm và công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 của năm với quy định ổn định mức thu tài chính đất đai đối với tính thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, tính tiền thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm tại khoản 4 Điều 154 Dự thảo với thời gian là 05 năm. Tuy nhiên, sau chu kỳ ổn định đơn giá 05 năm thì mức tăng như thế nào chưa được quy định cụ thể, điều này chưa thực sự bảo đảm an toàn và tính chủ động cho người sử dụng đất, nhất là khi giá đất trên thị trường ở nước ta thường có những biến động rất lớn sau khoảng thời gian 05 năm. So với quy định hiện hành, thời gian ban hành bảng giá đất đã thay đổi so với Luật Đất đai hiện hành (ban hành 05 năm, công bố ngày 01 tháng 01 năm đầu kỳ); với việc bảng giá ban hành hàng năm và ổn định mức thu tài chính 05 năm đối với từng trường hợp vừa bảo đảm bảng giá đất linh hoạt, điều chỉnh kịp thời theo giá đất thị trường, vừa hài hòa lợi ích của người sử dụng đất. Tuy nhiên, việc xây dựng bảng giá đất hàng năm sẽ phát sinh chi phí và nhân lực thực hiện rất lớn. Để giải quyết vấn đề này, cần nhanh chóng hoàn thành xây dựng bản đồ địa chính số, bản đồ giá đất, thiết lập dữ liệu giá giao dịch thực tế trên thị trường tích hợp vào bản đồ địa chính số và trang bị kỹ thuật hiện đại trong định giá đất. Đồng thời, khi giá đất phổ biến trên thị trường biến động thì Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh điều chỉnh bảng giá đất cho phù hợp. Dự thảo cần bổ sung quy định cụ thể việc điều chỉnh bảng giá đất có thông qua HĐND cấp tỉnh hay không? Vì khi ban hành bảng giá đất phải thông qua HĐND cấp tỉnh và thực tế điều chỉnh bảng giá đất trong thời kỳ Luật Đất đai năm 2013 đang gặp nhiều khó khăn, vướng mắc do khoản 4 Điều 14 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định UBND cấp tỉnh trình Thường trực HĐND cấp tỉnh thông qua việc điều chỉnh bảng giá đất. Tuy nhiên, tại Công văn số 288/UBTVQH15-CTĐB ngày 09/8/2022 phúc đáp địa phương về thẩm quyền của Thường trực HĐND đã kết luận quy định của Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về thẩm quyền thông qua việc điều chỉnh bảng giá đất của Thường trực HĐND cấp tỉnh là không phù hợp và Thường trực HĐND không có thẩm quyền này.

Bốn là, mục đích sử dụng bảng giá đất. Bảng giá đất được dùng làm căn cứ tính các nguồn thu từ đất đai và các mục đích khác quy định tại khoản 3 Điều 154 Dự thảo. So với quy định hiện hành tại khoản 2 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 thì Dự thảo bổ sung cụ thể 04 trường hợp áp dụng bảng giá đất gồm: tính tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm; tính thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; tính tiền sử dụng đất tăng thêm đối với những trường hợp chậm đưa đất vào sử dụng, không đưa đất vào sử dụng; tính giá khởi điểm đối với trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất, cho thuê đất. Vấn đề đặt ra là việc thu thuế sử dụng đất và thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất đều căn cứ dựa vào bảng giá đất có giải quyết được thực trạng khai báo gian dối giá giao dịch trong hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất hiện nay không, có bảo đảm nguồn thu ngân sách đối với thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất không?

Những quy định về bảng giá đất trong Dự thảo thể hiện quan điểm quản lý giá đất theo cơ chế thị trường rất rõ ràng, điển hình phương pháp xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị đất, giá trị thửa đất chuẩn. Tuy nhiên, những quy định về điều kiện áp dụng phương pháp trên vẫn chưa được bảo đảm, ảnh hưởng nhất định đến tính thống nhất, công bằng trong xây dựng và áp dụng bảng giá đất. Luật Đất đai (sửa đổi) cần bổ sung những quy định về căn cứ, phương pháp xây dựng bảng giá đất, bảo đảm tốt nhất những điều kiện cần thiết cho xây dựng bảng giá đất đáp ứng yêu cầu xây dựng bảng giá đất vừa phù hợp giá đất thị trường, vừa hài hòa lợi ích các bên liên quan và phản ánh đúng, đủ giá trị của từng thửa đất. Bảng giá đất là căn cứ tính thuế sử dụng đất và thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất cần được nghiên cứu, đánh giá và áp dụng linh hoạt, phù hợp bảng giá đất trong từng nguồn thu, không thể cào bằng theo giá đất trong bảng giá để tính thuế sử dụng đất và thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, bởi cơ sở tính thuế của hai loại thuế trên là khác biệt; giá đất là căn cứ tính thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất cần được xác định theo cơ chế như giá đất cụ thể tại thời điểm tính thuế, không phụ thuộc vào bảng giá đất, giá đất giao dịch thực tế.

Giá đất cụ thể được xem là giải pháp tối ưu dung hòa tính chất thị trường và quyền quyết định của Nhà nước trong bối cảnh Nhà nước quyết định giá đất ở nước ta hiện nay. Nội dung về giá đất cụ thể đã được quy định tách biệt thành 01 điều riêng trong Dự thảo – Điều 155 và quy định liên quan đến Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể tại Điều 156 Dự thảo. Những nội dung chi tiết quy định về giá đất cụ thể như sau:

Thứ nhất, chủ thể tham gia quá trình xác định giá đất cụ thể. Quá trình xác định giá đất cụ thể gồm 03 giai đoạn cơ bản với quy định chủ thể thực hiện tại khoản 2 Điều 155 Dự thảo như sau: (i) Tiến hành định giá đất để xây dựng phương án giá đất cụ thể - cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh, cơ quan quản lý đất đai cấp huyện “được thuê” tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất thực hiện; (ii) Thẩm định phương án giá đất cụ thể - Hội đồng thẩm định giá đất do UBND cấp tỉnh, cấp huyện quyết định thành lập; (iii) Quyết định phê duyệt giá đất cụ thể - UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện theo khoản 2 Điều 155 Dự thảo[9]. Như vậy, Dự thảo đã phân cấp việc thẩm định và quyết định giá đất cụ thể bao gồm UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Điều này đặt ra những khó khăn, vướng mắc sau: (i) Khi quy định cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh/ cấp huyện “được thuê” tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất sẽ không tạo nên sự thống nhất, công bằng trong xây dựng phương án giá đất, thậm chí cơ quan quản lý đất đai đồng thời sẽ là cơ quan thẩm định xây dựng phương án giá đất, sẽ thiếu chuyên nghiệp, thiếu khách quan và không độc lập; (ii) Với thực trạng tổ chức, năng lực của UBND cấp huyện hiện nay, mức độ hoạt động rộng khắp và chất lượng của các doanh nghiệp thẩm định giá thì việc phân cấp cho cơ quan quản lý đất đai cấp huyện và UBND cấp huyện xây dựng, thẩm định và quyết định giá đất cụ thể sẽ có rất nhiều khó khăn, nhất là những địa phương còn nhiều hạn chế về các điều kiện hoạt động. Ngoài ra, trường hợp thu hồi đất thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh nhưng UBND cấp tỉnh ủy quyền cho UBND cấp huyện theo quy định tại điểm d khoản 2 Điều 82 Dự thảo thì cấp nào sẽ thực hiện quá trình xác định giá đất cụ thể. Có thể nói, với quy định tại Điều 155 Dự thảo thì quá trình quyết định giá đất cụ thể vẫn là một quy trình hành chính khép kín, thiếu chuyên nghiệp, thiếu khách quan và độc lập. Vì vậy, xây dựng và vận hành hệ thống cơ quan định giá độc lập được tổ chức thống nhất, độc lập với chính quyền địa phương, thực hiện định giá tài sản công nói chung bao gồm đất đai là rất cần thiết, đây là nội dung chúng ta đã không thể triển khai từ quan điểm chỉ đạo của Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012; chủ thể định giá phải độc lập với chủ thể quản lý nhà nước về giá đất là điều kiện tiên quyết để có được kết quả định giá khách quan, chuyên nghiệp và phản ánh đúng đủ giá trị của đất đai. Giải quyết vấn đề tính độc lập, khách quan, chuyên nghiệp của chủ thể định giá đất không đơn thuần; Dự thảo quy định bắt buộc mọi trường hợp xây dựng giá đất cụ thể đều phải thuê tổ chức tư vấn xác định giá đất thì cũng rất khó triển khai, không khả thi, vì không phải lúc nào, nơi nào địa phương cũng có thể thuê các đơn vị tư vấn tham gia. 

Về Hội đồng thẩm định giá đất, nguyên tắc quan trọng về cơ cấu thành phần của Hội đồng thẩm định là phải bảo đảm tính độc lập, khách quan với chủ thể tiến hành định giá đất. Hội đồng phải bảo đảm đầy đủ các mục tiêu: phản biện, giám sát, kiểm tra và thẩm định về chuyên môn đối với phương án giá đất cụ thể. Hiện nay, việc phân cấp cho UBND cấp huyện quyết định giá đất và thành lập Hội đồng thẩm định giá đất ở cấp huyện phải được thực hiện giới hạn trong một số trường hợp với những tiêu chí phân cấp cụ thể, đặc biệt địa phương được phân cấp phải bảo đảm điều kiện thực thi hiệu quả quyền quyết định giá đất, thiết nghĩ, nội dung này cần xem xét thực hiện thí điểm và đánh giá mới áp dụng rộng khắp. Với vai trò và mục tiêu của việc thẩm định được xác định rất rõ thì thành phần Hội đồng thẩm định giá đất không nên quy định tràn lan, thiếu tập trung mà phải là thành phần thật sự cần thiết và có hiệu quả cho kết quả thẩm định, cụ thể cần đánh giá lại sự cần thiết tham gia của cơ quan Sở Giao thông vận tải, Sở Công thương, Sở Tư pháp. Do tính chất Hội đồng làm việc tập thể và quyết định theo đa số nên việc cân đối số lượng giữa đại diện cơ quan nhà nước và các tổ chức tư vấn xác định giá đất, đại diện Hội thẩm định giá và các chuyên gia độc lập là rất quan trọng, không để tính hành chính áp đặt chi phối hoạt động của Hội đồng.

Thứ hai, phương pháp định giá đất cụ thể. Theo khoản 4 Điều 155 Dự thảo, Chính phủ quy định phương pháp định giá đất cụ thể. Những quy định về phương pháp rất quan trọng, nó quyết định tính chính xác và bảo đảm tính công bằng, khách quan trong định giá đất nên Dự thảo cần bổ sung những quy định chi tiết hơn về nội dung này. Quyết định giá đất cụ thể không được quy định chi tiết, thống nhất dẫn đến thực tế định giá đất cụ thể với một thửa đất, một mục đích sử dụng đất lại định nhiều mức giá khác nhau[10]. Đồng thời, với thực trạng những bất cập của các phương pháp định giá đất thì quá trình định giá đất cụ thể tại các khu vực bảo đảm thông tin áp dụng nhiều phương pháp định giá thì phải áp dụng ít nhất hai phương pháp để kiểm tra, đối chiếu khi định giá đất. Ngoài ra, quy định áp dụng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất để định giá đất cụ thể tại các khu vực đã có bảng giá đất đến từng thửa đất theo vùng giá trị đất, giá trị thửa đất chuẩn là không khả thi. Với những bất cập của phương pháp hệ số điều chỉnh giá, thể hiện mạnh mẽ ý chí chủ quan trong quyết định giá đất, nên trong việc định giá đất cụ thể không được áp dụng phương pháp này. Phương pháp hệ số điều chỉnh giá chỉ nên được sử dụng đúng bản chất tên gọi là “điều chỉnh giá đất” chứ không là “phương pháp định giá đất”, dùng điều chỉnh bảng giá đất khi giá đất thị trường có biến động.

Thứ ba, kết quả quyết định giá đất cụ thể. Dự thảo cần quy định ràng buộc kết quả quyết định giá đất cụ thể với kết quả của Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể. Dự thảo chỉ quy định kết quả của Hội đồng thẩm định là căn cứ để cấp có thẩm quyền quyết định giá đất, còn kết quả do tư vấn xác định chỉ là một trong những căn cứ để quyết định giá đất, cụ thể quy định “giá đất cụ thể được quyết định phải phù hợp/dựa trên kết quả thẩm định của Hội đồng thẩm định giá đất”; trên cơ sở đó, văn bản hướng dẫn thi hành sẽ làm rõ tỷ lệ cụ thể bảo đảm nguyên tắc này./.