Hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý địa giới hành chính

Trong phạm vi bài viết này, các tác giả trình bày khái quát khái niệm và yêu cầu quản lý địa giới hành chính; đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật về quản lý địa giới hành chính; từ đó đề xuất một số giải pháp cụ thể, trong đó có kiến nghị ban hành Luật Quản lý địa giới hành chính ở nước ta.
Ảnh minh họa - Internet
1. Khái niệm và yêu cầu quản lý địa giới hành chính
Để quản lý đất nước, hầu hết các quốc gia đều phân chia đất nước thành các đơn vị hành chính khác nhau, mỗi đơn vị hành chính có diện tích riêng và được xác định bằng các đường địa giới hành chính.
Một khái niệm phổ biến về đường địa giới hành chính, đó là đường ranh giới phân chia các đơn vị hành chính, được đánh dấu bằng các mốc địa giới, là cơ sở pháp lý phân định phạm vi trách nhiệm của bộ máy hành chính nhà nước các cấp trong việc quản lý dân cư, đất đai, kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở địa phương. Các cấp chính quyền lập hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và tổ chức cắm mốc trên thực địa để làm căn cứ trong công tác quản lý nhà nước về địa giới hành chính. Các căn cứ để xác định địa giới hành chính bao gồm: diện tích đất đai, dân số, yếu tố chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, dân tộc, lịch sử, truyền thống, tập quán… của dân cư địa phương.
Theo Điều 110 Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Như vậy, địa giới hành chính bao gồm địa giới hành chính cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
Sự ổn định của địa giới hành chính là một trong những yếu tố cơ bản bảo đảm sự ổn định của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn, việc chia tách, sáp nhập, điều chỉnh đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới hành chính là vấn đề tất yếu. Thực tiễn trong quá trình xây dựng phát triển đất nước ta, việc điều chỉnh đơn vị hành chính, địa giới hành chính cũng diễn ra thường xuyên. Đầu năm 1976, cả nước có 38 tỉnh thành; năm 1989, cả nước có 44 tỉnh thành; năm 1991, cả nước có 53 tỉnh thành; năm 1997, cả nước có 61 tỉnh thành; năm 2004, cả nước có 64 tỉnh thành; năm 2008 đến nay, cả nước có 63 tỉnh thành[2]. Đối với đơn vị hành chính cấp huyện và cấp xã, việc điều chỉnh, chia tách, sáp nhập cũng diễn ra tương đối nhiều. Do vậy, sự ổn định của đơn vị hành chính, địa giới hành chính chỉ là tương đối. Khi chia tách, sáp nhập đơn vị hành chính, các cấp chính quyền địa phương phải tiến hành việc phân chia, cắm mốc, lập hồ sơ và tổ chức quản lý nhà nước về địa giới hành chính, đây là công tác có tính thường xuyên, liên tục.
2. Thực trạng hệ thống pháp luật về quản lý địa giới hành chính
Trong thực tiễn, công tác quản lý nhà nước về địa giới hành chính ở nhiều địa phương thời gian qua chưa được quan tâm đúng mức, phát sinh nhiều vấn đề nhưng chưa giải quyết triệt để. Phổ biến nhất hiện nay là tình trạng chồng lấn, tranh chấp, có sự khác biệt giữa bản đồ và thực địa, hoặc khó xác định đường địa giới hành chính... Nhiều trường hợp chồng lấn, tranh chấp, xâm canh, xâm cư diễn ra trong thời gian dài, tiềm ẩn nhiều nguy cơ mất an ninh trật tự, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người dân khu vực giáp ranh và sự phát triển tế - xã hội ở khu vực này nhưng chậm được xử lý. Theo báo cáo số liệu của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương[3], đến năm 2019, tranh chấp cấp tỉnh có 103 khu vực, cấp huyện có 943 khu vực, cấp xã có 1627 khu vực. Ngoài ra, có hơn 1.228 khu vực có đường địa giới hành chính bị phá vỡ, biến dạng do tác động của quá trình phát triển kinh tế-xã hội, vận động của địa chất tự nhiên, lũ lụt (cấp tỉnh có 248 khu vực, cấp huyện có 356 khu vực, cấp xã có 1.324 khu vực). Trong giải quyết các vụ việc liên quan đến địa giới hành chính, ở một số nơi, chính quyền các cấp vẫn còn có tư tưởng cục bộ địa phương, chưa giải quyết một cách thấu tình, đạt lý, chưa căn cứ vào đặc điểm lịch sử, dân cư và điều kiện thực tế, thiếu sự chỉ đạo của cấp trên nên nhiều vụ việc kéo dài, chưa xử lý triệt để; trong khi đó căn cứ pháp lý cho việc giải quyết này còn rất chung chung. Câu chuyện người dân mang hộ tịch địa phương này nhưng lại sinh sống trên đất địa phương khác do chồng lấn địa giới hành chính xảy ra tương đối nhiều nơi. Việc giải quyết bất cập này tưởng chừng đơn giản, nhưng có nơi lại đi vào “ngõ cụt” do chính quyền 2 địa phương giáp ranh không đạt được tiếng nói chung. Tiêu biểu như vụ việc 238 hộ với hơn 1.000 dân Quảng Nam định cư, canh tác từ lâu đời, song theo bản đồ địa giới hành chính năm 1991, vùng đất 6.200 ha này thuộc tỉnh Kon Tum[4]. Chính quyền 2 tỉnh đã nhiều lần trao đổi, bàn thảo phương án xử lý nhưng đến nay vẫn chưa đi đến thống nhất. Hay như tại tỉnh Bắc Kạn và tỉnh Tuyên Quang (tính đến ngày 27/7/2021): tuyến địa giới tại điểm thôn Tột Còn, xã Cao Thượng, huyện Ba Bể (tỉnh Bắc Kạn) giáp ranh với xã Đà Vị, huyện Nà Hang (tỉnh Tuyên Quang) có 28 hộ dân của Bắc Kạn đã xâm cư, xâm canh sang phần đất của tỉnh Tuyên Quang theo bản đồ 364 thành lập năm 1995, nhưng thời gian gần đây mới tiến hành kiểm tra thực địa để thống nhất phương án xác định lại đường địa giới hành chính cho phù hợp với thực tế.
Cùng với đó, hệ thống hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính các cấp thiếu đồng bộ và có nhiều bất cập so với thực tế; nhiều điểm trên bản đồ địa giới hành chính các cấp sau khi phân định, đo vẽ chưa chính xác so với thực địa và ranh giới truyền thống, lịch sử sinh sống, sản xuất, canh tác lâu đời của nhân dân. Tại Hội thảo khoa học ”pháp luật về quản lý địa giới hành chính, thực trạng và giải pháp hoàn thiện” (tổ chức tại Quảng Nam vào tháng 6/2021), lãnh đạo một số địa phương tỉnh Quảng Nam phản ánh, người thực hiện đo vẽ không nắm rõ tục danh địa phương, không nghiên cứu kỹ yếu tố dân cư, lịch sử và không đi thực địa nên vạch đường địa giới hành chính không đúng với thực tế quản lý của địa phương, vẽ sai lệch vị trí đã hiệp thương.
Để giải quyết những bất cập liên quan đến địa giới hành chính, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) đã ban hành Chỉ thị số 364-CT ngày 06/11/1991 về việc giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã. Tuy nhiên, việc thực hiện Chỉ thị này vẫn chưa mang lại hiệu quả, tình trạng “khoán trắng” cho hai địa phương nơi có tranh chấp ranh giới tự giải quyết vẫn là chủ yếu, nên nhiều vụ việc không xử lý được khi hai địa phương không có sự thống nhất. Quá trình thành lập mới, chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính, làm thay đổi địa giới hành chính nhưng công tác lập hồ sơ địa giới hành chính để quản lý chưa được các ngành chức năng và chính quyền địa phương quan tâm thực hiện, chưa kịp thời tổ chức lập mới, chỉnh lý, bổ sung hồ sơ, bản đồ và mốc địa giới hành chính. Vấn đề số hóa dữ liệu hồ sơ địa giới hành chính hiện nay cũng gặp những khó khăn nhất định do chưa được chuẩn hoá, công nghệ, kỹ thuật thường xuyên thay đổi. Đối với 28 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biển, hiện nay chỉ mới xác định được đến đường mép nước vẽ trên bản đồ; chưa xác định được địa giới hành chính từ mép nước đến đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của lục địa Việt Nam. Thực tế đó đã, đang làm nảy sinh những bất cập mang tính tự phát, gây nên nhiều tranh chấp về đất đai, về vùng nuôi trồng thủy sản, về tài nguyên khoáng sản, làm thất thoát nguồn lợi lớn của quốc gia.
Do chưa có quy định thống nhất về nguyên tắc, cách thức thực hiện phân chia ranh giới hành chính giữa các địa phương nên việc xác định đường địa giới hành chính chủ yếu dựa vào truyền thống quản lý và ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước. Các quy định việc quản lý, khai thác, lưu trữ, sử dụng hồ sơ, bản đồ, mốc địa giới hành chính các cấp nhiều nội dung không còn phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương, nhất là quy định về trách nhiệm quản lý, báo cáo, nguồn kinh phí thực hiện việc bảo dưỡng, sửa chữa, cập nhật thường kỳ đối với các bộ hồ sơ, bản đồ, mốc địa giới hành chính, gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về địa giới hành chính của chính quyền địa phương.
Trong khi đó, các quy phạm pháp luật về địa giới hành chính, nhất là điều chỉnh địa giới hành chính còn nằm rãi rác trong nhiều văn bản luật khác nhau (Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Quy hoạch, Luật Tổ chức chính quyền địa phương...). Việc ban hành văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết còn chậm, chưa đảm bảo tính đầy đủ, cụ thể và chi tiết. Các văn bản trực tiếp liên quan đến công tác phân chia, cắm mốc và quản lý nhà nước về địa giới hành chính các cấp được ban hành cách đây khá lâu, nhiều nội dung quy định còn chung chung, chưa phù hợp với tình hình thực tiễn hiện nay, cụ thể như Chỉ thị số 364-CT ban hành cách đây hơn 30 năm; Quyết định số 513/QĐ-TTg ngày 02/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Dự án “Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính” triển khai hơn 10 năm, nhưng đến nay nhiều địa phương vẫn chưa hoàn thiện. Kinh phí đầu tư cho công tác quản lý địa giới hành chính còn hạn chế, trang thiết bị còn thiếu, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý hệ thống cơ sở dữ liệu địa giới hành chính các cấp.
Thực trạng hệ thống pháp luật về quản lý địa giới hành chính nêu trên cho thấy, đây là lĩnh vực pháp luật "bị lãng quên" trong thời gian dài; trong khi nhu cầu quản lý nhà nước trên lĩnh vực này là rất lớn, có ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống người dân, an ninh, trật tự, sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội ở khu vực giáp ranh giữa các địa phương.
3. Kiến nghị giải pháp
Để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý địa giới hành chính và nâng cao năng lực quản lý nhà nước trên lĩnh vực này, các tác giả có một số kiến nghị cụ thể như sau:
- Tiến hành rà soát, hệ thống hóa các quy định của pháp luật về quản lý địa giới hành chính được quy định trong các luật như: Luật Đất đai, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương....; xem xét ban hành Luật Quản lý địa giới hành chính nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý địa giới hành chính các cấp, luật hóa các nội dung được quy định trong các văn bản dưới luật hiện nay. Trong đó, Luật này sẽ quy định, điều chỉnh các nội dung như: Nguyên tắc xác định địa giới hành chính giữa các địa phương; Phương pháp, cách thức tiến hành xác định địa giới hành chính, lập bản đồ, hồ sơ và mốc giới hành chính; Việc giải quyết tranh chấp, chồng lần địa giới hành chính; xử lý những khác biệt, sai sót giữa hồ sơ, bản đồ và thực địa về địa giới hành chính; Quy định về mốc giới và tổ chức cắm mốc giới hành chính trên thực địa; Quản lý nhà nước về địa giới hành chính; trách nhiệm của Chính phủ, các bộ ngành và chính quyền địa phương các cấp trong việc quản lý địa giới hành chính; Chuẩn hóa các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật phù hợp với trình độ khoa học công nghệ và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội hiện nay.
- Đối với việc thực hiện Dự án “Hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính và xây dựng cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính”, vướng mắc lớn nhất hiện nay tại hầu hết các địa phương là nguồn kinh phí không đảm bảo; do vậy, cần có sự chỉ đạo cụ thể, thống nhất của Chính phủ trong việc bố trí vốn cho công tác này. Chính phủ cần có tổ công tác hỗ trợ các địa phương tháo gỡ khó khăn, kịp thời xử lý những vướng mắc, bất cập trong quá trình triển khai thực hiện Dự án này.
- Tập trung xử lý dứt điểm những tranh chấp, chồng lần về địa giới hành chính các cấp hiện nay. Việc xử lý tranh chấp về địa giới hành chính các cấp cần tuân thủ các nguyên tắc của Chỉ thị số 364 trên tinh thần hài hòa, phù hợp với thực tiễn, tôn trọng ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, phong tục, tập quán và lịch sử cộng đồng dân cư, vì lợi ích chung của đất nước, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho phát triển kinh tế - xã hội, quyền lợi của người dân. Tổ chức rà soát, đối chiếu, kiểm tra giữa thực địa và hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính để kịp thời xử lý những bất cập, vướng mắc về địa giới hành chính, xem đây là nhiệm vụ thường xuyên của các cấp chính quyền địa phương nhằm tránh phát sinh tranh chấp giữa các địa phương.
- Có giải pháp nhằm nâng cao năng lực quản lý của các cấp chính quyền về địa giới hành chính, nhất là cán bộ trực tiếp tham mưu, quản lý hồ sơ, bản đồ và thực hiện các nghiệp vụ về quản lý địa giới hành chính. Thường xuyên tổ chức các lớp tập huấn chuyên môn, nghiệp vụ về công tác quản lý địa giới hành chính, công tác lưu trữ, quản lý và khai thác, sử dụng hồ sơ, bản đồ, mốc, cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính cho công chức. Đồng thời, thực hiện tốt công tác kiểm tra, giám sát việc lưu trữ, quản lý và khai thác, sử dụng hồ sơ, bản đồ, mốc, cơ sở dữ liệu về địa giới hành chính các cấp để kịp thời xử lý, bảo dưỡng, bổ sung, chính lý theo quy định. Tổ chức rà soát, thống nhất các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, đảm bảo sự tương thích, đồng bộ giữa các loại bản đồ, phù hợp với trình độ công nghệ hiện đại (như: hệ tọa độ, kinh tuyến trục,…). Xem xét, phê duyệt phương án xác định ranh giới hành chính biển, đảo giữa các địa phương có biển để hoàn thiện, hiện đại hóa hồ sơ, bản đồ địa giới hành chính.
- Tăng cường công tác thông tin, tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật về địa giới hành chính cho nhân dân, đặc biệt là nhân dân vùng giáp ranh để nâng cao ý thức chấp hành pháp luật về địa giới hành chính. Đồng thời, cần nghiên cứu, có chính sách hỗ trợ người dân ở khu vực giáp ranh phát triển kinh tế, ổn định, đảm bảo đời sống, nhất là ở miền núi để hạn chế tình trạng du canh, du cư, xâm canh, xâm cư, gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước./.

THS. PHAN THÁI BÌNH

Đại biểu Quốc hội Khóa XV, Chủ nhiệm UB Kiểm tra Tỉnh ủy Quảng Nam

THS. LÊ NHO TUẤN

Phó Chánh Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND tỉnh Quảng Nam.


 Bài viết có sử dụng kết quả Nghiên cứu của Đề tài Khoa học cấp Bộ: “Pháp luật về quản lý địa giới hành chính - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” do ThS. Phan Thái Bình làm Chủ nhiệm.
[2] Đào Mạnh Hoàn (2022), Nâng cao hiệu quả quản lý địa giới đơn vị hành chính ở Việt Nam, Quản lý Nhà nước, https://www.quanlynhanuoc.vn/2022/05/17/nang-cao-hieu-qua-quan-ly-dia-gioi-don-vi-hanh-chinh-o-viet-nam/.
[3] Báo cáo tại Hội nghị sơ kết thực hiện dự án 513 tổ chức tháng 9/2020 do Bộ Nội vụ tổ chức (trực tuyến).
[4] Trần Hoá (2022), 1.000 dân Quảng Nam 'kẹt' ở Kon Tum do địa giới chồng lấn, VnExpress.net, https://vnexpress.net/1-000-dan-quang-nam-ket-o-kon-tum-do-dia-gioi-chong-lan-4501327.html.