1. Khái niệm và vai trò của khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai thông qua chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất
1.1. Khái niệm
Khai thác, sử dụng hợp lý, hiệu quả và tiết kiệm tài nguyên đất luôn là vấn đề trọng tâm hàng đầu của mỗi quốc gia. Các khoản thu tài chính từ đất đai hiện nay bao gồm: tiền sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất mà phải nộp tiền sử dụng đất; tiền thuê đất khi được Nhà nước cho thuê; thuế sử dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai; phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai[1]. Các khoản tài chính này được hình thành trong quá trình quản lý, sử dụng đất đai và cấu thành nguồn lực tài chính từ đất đai.
Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai là quá trình sử dụng tổng thể các hình thức và công cụ chính sách pháp luật nhằm thu được giá trị (địa tô) từ đất đai thông qua các quan hệ kinh tế giữa các chủ thể sở hữu và sử dụng đất[2]. Các công cụ chính sách pháp luật đó có thể mang tính trực tiếp như thu tiền sử dụng đất; tiền thuê đất; cầm cố, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; đấu giá quyền sử dụng đất… hoặc mang tính gián tiếp như thuế sử dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đất; lệ phí trước bạ; lệ phí đăng ký biến động đất đai; xác định giá trị quyền sử dụng đất để tính vào giá trị tài sản của doanh nghiệp… Do đó, khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai thông qua chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất là quá trình sử dụng tổng thể các hình thức và công cụ chính sách pháp luật nhằm thu được giá trị từ đất đai thông qua chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
1.2. Vai trò
Thứ nhất, đóng góp quan trọng vào nguồn thu ngân sách nhà nước.
Theo Điều 194 Luật Đất đai năm 2013, khoản 26 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung và quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai), trước khi chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhà đầu tư phải thực hiện xong nghĩa vụ tài chính liên quan đến diện tích đất được chuyển nhượng. Quy định này góp phần thúc đẩy các nhà đầu tư chưa hoặc chậm thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai phải nhanh chóng hoàn thành để thực hiện quyền chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Các nghĩa vụ tài chính này bao gồm: tiền sử dụng đất trong trường hợp nhà đầu tư được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất để chuyển nhượng dự án[3]; tiền thuê đất khi được Nhà nước cho thuê[4].
Hoạt động chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất còn đóng góp vào ngân sách nhà nước thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân[5]. Khoản thuế này được tính trên cơ sở thu nhập mà doanh nghiệp, cá nhân nhận được từ hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất và thuế suất. Tuy khoản thu này chỉ mang tính thời điểm, phát sinh theo từng lần chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhưng vẫn là nguồn thu quan trọng và khả thi cho Nhà nước. Bởi lẽ, số lượng chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã và đang tăng nhanh; mức thuế suất tính thuế thu nhập là do Nhà nước ấn định nên mang tính cố định, phù hợp với chính sách thuế của Nhà nước theo từng giai đoạn của nền kinh tế[6]. Về lâu dài, hoạt động chuyển nhượng dự án đầu tư bất động sản nói chung và chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất có thể càng phổ biến vì Nhà nước không còn quỹ đất để giao hoặc cho nhà đầu tư thuê đất. Khi đó, nguồn thu từ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất giảm hoặc không còn, và được thay thế bởi thuế thu nhập từ chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
Ngoài ra, đối với dự án thuộc diện bảo đảm thực hiện dự án đầu tư, nhà đầu tư chuyển nhượng dự án còn phải hoàn thành nghĩa vụ ký quỹ hoặc có bảo lãnh của ngân hàng về nghĩa vụ ký quỹ để tránh trường hợp dự án bị chấm dứt hoạt động và không thể chuyển nhượng[7]. Theo khoản 2 Điều 26 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thị hành một số điều của Luật Đầu tư, mức ký quỹ để bảo đảm thực hiện dự án đầu tư được tính bằng tỷ lệ phần trăm trên vốn đầu tư của dự án đầu tư theo nguyên tắc luỹ tiến từng phần như sau: (i) phần vốn đến 300 tỷ đồng, mức ký quỹ là 3%; (ii) phần vốn trên 300 tỷ đồng đến 1.000 tỷ đồng, mức ký quỹ là 2% và (iii) phần vốn trên 1.000 tỷ đồng, mức ký quỹ là 1%. Biện pháp ký quỹ hoặc bảo lãnh nghĩa vụ ký quỹ là biện pháp bảo đảm nhà đầu tư thực hiện dự án đúng tiến độ đã được phê duyệt. Bên cạnh đó, biện pháp này còn tránh được tình trạng lãng phí, bỏ hoang tài nguyên đất thực hiện dự án. Vì vậy, giá trị của đất đai được giữ gìn và khai thác. Ngoài ra, số tiền ký quỹ sẽ được nộp vào ngân sách nhà nước mà không phải hoàn trả cho nhà đầu tư trong các trường hợp: (i) Dự án bị chậm tiến độ đưa vào khai thác, vận hành theo quy định tại Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép điều chỉnh tiến độ; (ii) Dự án bị chấm dứt hoạt động theo quy định tại khoản 2 Điều 48 Luật Đầu tư năm 2020, trừ trường hợp quy định tại điểm a khoản 2 Điều 47 Luật Đầu tư năm 2020[8]. Quy định này góp phần động viên tối đa nguồn thu ngân sách nhà nước từ diện tích đất sử dụng trong các dự án đầu tư.
Thứ hai, sử dụng đất hiệu quả và làm tăng thêm giá trị của đất.
Các nghĩa vụ tài chính từ đất đai còn buộc các nhà đầu tư sử dụng đất thực hiện dự án phải tính toán làm sao để giữ gìn, sử dụng đất đai hiệu quả, khai thác tối đa các tiềm năng sinh lợi từ đất... thông qua việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trên đất, như chung cư cao cấp, nhà hàng, biệt thự du lịch, khu nghỉ dưỡng,… để việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất (QSDĐ) của dự án dễ dàng và thu được giá cao. Giá trị của đất sử dụng cho dự án không chỉ được tăng thêm mà còn kéo theo sự tăng trưởng của giá đất tại các khu vực lân cận.
Thứ ba, giải quyết hài hoà lợi ích giữa Nhà nước và nhà đầu tư.
Nguồn lực từ đất đai chỉ được khai thác tối ưu khi đưa đất đai vận hành theo quy luật của kinh tế thị trường; trong đó, quyền chuyển nhượng QSDĐ là yếu tố quyết định đến giá trị và giá cả của đất. Trên thực tế, Nhà nước áp dụng chính sách giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư; đổi lại, nhà đầu tư phải trả tiền cho Nhà nước (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất). Trong hoạt động chuyển nhượng dự án đầu tư (DAĐT) gắn với chuyển nhượng QSDĐ, khoản tiền chuyển nhượng DAĐT có thể được xem là khoản cấp vốn bổ sung cho nhà đầu tư chuyển nhượng tiếp tục triển khai phần dự án còn lại (trong trường hợp chuyển nhượng một phần DAĐT), hoặc là nguồn cấp vốn đầu tư cho nhà đầu tư tạo lập DAĐT mới (trong trường hợp chuyển nhượng toàn bộ DAĐT). Do đó, để đối ứng quyền chuyển nhượng DAĐT mà Nhà nước cho phép, nhà đầu tư phải nộp vào ngân sách nhà nước thuế thu nhập từ hoạt động chuyển nhượng này.
Tuy nhiên, Nhà nước không cứng nhắc trong việc thu các khoản tài chính từ đất đai. Pháp luật vẫn quy định một số trường hợp được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với nhà đầu tư nhận chuyển nhượng dự án và thuế thu nhập từ chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ đối với nhà đầu tư chuyển nhượng dự án. Do đó, cả nhà đầu tư chuyển nhượng và nhà đầu tư nhận chuyển nhượng DAĐT vẫn có cơ hội nhận được ưu đãi, hỗ trợ của Nhà nước. Đây là một trong những cách thức điều tiết linh hoạt hoạt động khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai của Nhà nước.
Thứ tư, tăng cường sự quản lý của Nhà nước đối với môi trường đầu tư kinh doanh bất động sản, giúp thị trường bất động sản phát triển lành mạnh và ổn định.
Trong lĩnh vực bất động sản, cái mà các chủ thể kinh doanh quan tâm chính là quyền tài sản đối với đất đai như quyền khai thác, sử dụng và giao dịch[9]. Vì vậy, số lượng giao dịch - chuyển nhượng quyền sử dụng đất cùng với chuyển nhượng DAĐT luôn có xu hướng tăng cao. Thông qua chính sách thu thuế từ chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ, Nhà nước sẽ nắm bắt được những thông tin về chuyển nhượng QSDĐ diễn ra trên thị trường và có biện pháp quản lý môi trường đầu tư kinh doanh bất động sản.
2. Những bất cập trong quy định của pháp luật liên quan
2.1. Về điều kiện chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Khi chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ DAĐT, nhà đầu tư phải tuân thủ các điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 46 Luật Đầu tư năm 2020. Đối với trường hợp chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ, ngoài pháp luật đầu tư, nhà đầu tư còn phải tuân thủ các điều kiện quy định trong pháp luật đất đai và pháp luật kinh doanh bất động sản. Theo Luật Đất đai năm 2013, dự án chuyển nhượng cả QSDĐ phải tuân thủ các điều kiện: một phần hoặc toàn bộ dự án chuyển nhượng đã có giấy chứng nhận QSDĐ, đủ điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 188 Luật Đất đai năm 2013, phải xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt, chủ đầu tư đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính liên quan đến đất đai của dự án (tương ứng với một phần hoặc toàn bộ diện tích đất của dự án được chuyển nhượng)[10]. Các điều kiện này tương tự với Điều 49 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 (Luật KDBĐS): dự án đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, đã có quy hoạch chi tiết 1/500 hoặc quy hoạch tổng mặt bằng được phê duyệt; dự án, phần dự án đã hoàn thành xong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng, đối với trường hợp chuyển nhượng toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng thì phải xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt; dự án không có tranh chấp quyền sử dụng đất, không bị kê biên để đảm bảo thi hành án hoặc để chấp hành quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; không có quyết định thu hồi dự án, thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trường hợp có vi phạm trong quá trình triển khai dự án thì chủ đầu tư phải chấp hành xong quyết định xử phạt.
Nhìn chung, một số điều kiện chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ quy định tại Luật Đất đai năm 2013 và Luật KDBĐS còn chung chung, chưa phù hợp, gây khó khăn cho nhà đầu tư thực hiện chuyển nhượng. Cụ thể, quy định phần đất của dự án được chuyển nhượng phải có giấy chứng nhận QSDĐ mới được chuyển nhượng là không cần thiết. Bởi lẽ, khi được Nhà nước ra quyết định giao đất, cho thuê đất để thực hiện DAĐT thì nhà đầu tư đã có QSDĐ nên việc có hay không giấy chứng nhận QSDĐ chỉ là vấn đề về hình thức, không làm ảnh hưởng đến bản chất QSDĐ đã được xác lập của nhà đầu tư. Ngoài ra, điều kiện chuyển nhượng là đất không có tranh chấp chưa được pháp luật hiện hành giải thích, hướng dẫn nên có thể dẫn đến cách hiểu và thực hiện không thống nhất. Thực tế, để xác định đất không có tranh chấp là dựa vào giấy xác nhận của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã nơi có đất. Bên cạnh đó, Luật KDBĐS quy định nhà đầu tư nhận chuyển nhượng dự án kinh doanh bất động sản phải có đủ năng lực tài chính nhưng chưa đưa ra định nghĩa hay tiêu chí cụ thể; do đó, việc xác định hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí đánh giá của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Mặt khác, Luật KDBĐS quy định việc chuyển nhượng không được làm thay đổi mục tiêu hoặc thay đổi nội dung dự án là không phù hợp với quy định của Luật Đầu tư, vì Điều 41 Luật Đầu tư năm 2020 cho phép nhà đầu tư được quyền thay đổi mục tiêu, nội dung dự án nếu được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận. Đây không chỉ là nguyên nhân gây ra thực trạng chuyển nhượng DAĐT không đúng bản chất luật định (chuyển nhượng theo hình thức chuyển nhượng vốn, bồi thường và giải phóng mặt bằng, …) mà còn làm thất thoát các khoản thu tài chính từ đất đai vào ngân sách nhà nước đối với hoạt động này..
2.2. Về hợp đồng chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Hiện nay, pháp luật đầu tư không quy định về hợp đồng chuyển nhượng DAĐT cũng như hợp đồng chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ. Luật KDBĐS quy định các nội dung chính bắt buộc của hợp đồng chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản tại Điều 53[11] và hình thức hợp đồng này đã được cụ thể hoá theo Mẫu số 05 quy định tại Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 76/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên, theo Điều 48 Luật KDBĐS, hoạt động chuyển nhượng dự án bất động sản được tiến hành giữa các “chủ đầu tư” với nhau. Còn Luật Đầu tư năm 2020 dùng thuật ngữ “nhà đầu tư”[12] để chỉ chủ thể của hoạt động chuyển nhượng DAĐT (khoản 1 Điều 46). Việc thiếu thống nhất giữa các luật khi sử dụng thuật ngữ “chủ đầu tư”, “nhà đầu tư” có thể khiến cho các đối tượng thực hiện không có cách hiểu thống nhất về chủ thể thực hiện chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ, và khó khăn trong việc áp dụng hợp đồng chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ[13]. Hơn nữa, mẫu hợp đồng số 05 quy định tại Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 76/2015/NĐ-CP chỉ căn cứ vào Luật KDBĐS, không căn cứ vào Luật Đầu tư để ký kết hợp đồng, càng làm cho các chủ thể chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ có cơ sở để “từ chối” áp dụng hình thức hợp đồng theo pháp luật kinh doanh bất động sản.
Việc pháp luật không quy định, quy định không rõ hợp đồng chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ dẫn đến tình trạng nhiều nhà đầu tư ký kết các loại hợp đồng chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ khác bản chất của hoạt động chuyển nhượng DAĐT để né tránh tối đa các nghĩa vụ tài chính phát sinh từ hoạt động này với Nhà nước. Có thể kể đến một vài hình thức hợp đồng như sau:
- Hợp đồng chuyển nhượng vốn (chuyển nhượng cổ phần/phần vốn góp) có sở hữu DAĐT có sử dụng đất: Hình thức này ngày càng phổ biến khi các nhà đầu tư muốn chuyển nhượng DAĐT nhưng dự án chưa đáp ứng đủ điều kiện chuyển nhượng, hoặc việc chuyển nhượng dự án gặp khó khăn, vướng mắc về thủ tục hành chính. Bởi lẽ, bên nhận chuyển nhượng sẽ sở hữu toàn bộ cổ phần/phần vốn góp của các cổ đông/thành viên công ty, trở thành chủ sở hữu mới đối với công ty và gián tiếp sở hữu DAĐT có sử dụng đất. Bên cạnh đó, DAĐT chuyển nhượng và các bên tham gia chuyển nhượng DAĐT sẽ không qua thủ tục kiểm tra, thẩm tra và cũng không phải đáp ứng điều kiện chuyển nhượng DAĐT theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc chuyển nhượng DAĐT dưới hình thức chuyển nhượng vốn đã khiến Nhà nước thất thu một khoản thu từ thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập. Điều 11 Thông tư số 219/2013/TT-BTC quy định khi DAĐT đã hoàn thành và chính thức đi vào hoạt động, phát sinh doanh thu mà nhà đầu tư chuyển nhượng DAĐT thì phải kê khai nộp thuế giá trị gia tăng với thuế suất là 10%, trừ trường hợp tổ chức, cá nhân chuyển nhượng DAĐT để sản xuất, kinh doanh hàng hoá, dịch vụ chịu thuế giá trị gia tăng cho doanh nghiệp, hợp tác xã thì không phải kê khai, nộp thuế giá trị gia tăng[14]. Đối với thuế thu nhập, trên thực tế, cơ quan thuế rất khó kiểm soát và thu thuế thu nhập từ chuyển nhượng vốn, vì khó biết được giá chuyển nhượng có đúng với thực tế hay không. Đa số các trường hợp đều khai chuyển nhượng ngang giá nên không phát sinh thu nhập chịu thuế. Hơn nữa, nếu có phát sinh thu nhập chịu thuế thì Nhà nước vẫn bị mất khoản tiền thuế chênh lệch giữa thuế thu nhập được tính trên giá trị QSDĐ chuyển nhượng, và thuế thu nhập tính trên giá chuyển nhượng cổ phần, phần vốn góp có sở hữu đất đai. Ngoài ra, Nhà nước còn thất thu các khoản tài chính như lệ phí trước bạ, lệ phí địa chính, thẩm định hồ sơ chuyển nhượng dự án, lệ phí cấp giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
- Hợp đồng bồi thường, giải phóng mặt bằng DAĐT: Trong hợp đồng này, bên chuyển nhượng sẽ chấm dứt DAĐT đang thực hiện, bên nhận chuyển nhượng sẽ xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thực hiện, triển khai DAĐT tương tự như DAĐT của bên chuyển nhượng. Sau khi đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận, cho phép thực hiện, triển khai DAĐT, hai bên sẽ ký hợp đồng thoả thuận bồi thường, giải phóng mặt bằng dự án và chuyển giao các tài sản của dự án từ bên chuyển nhượng sang bên nhận chuyển nhượng[15]. Do đó, QSDĐ của dự án ban đầu cũng được chuyển nhượng cho nhà đầu tư mới. Trên thực tế, cách thức chuyển nhượng này đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Đơn cử là trường hợp sau: Công ty cổ phần Ngôi sao may mắn đã chuyển nhượng dự án Khu nghỉ dưỡng Holiday Inn Phú Quốc cho Công ty TNHH Một thành viên Du lịch Cosmos Phú Quốc, bằng cách xin chấm dứt hoạt động của dự án và đề nghị chuyển nhượng dự án này cho Công ty TNHH Một thành viên Du lịch Cosmos Phú Quốc. Nội dung này đã được Ban Quản lý đầu tư phát triển Đảo Phú Quốc chấp thuận. Trên cơ sở đó, Công ty cổ phần Ngôi sao may mắn và Công ty TNHH một thành viên Du lịch Cosmos Phú Quốc đã ký văn bản thoả thuận bồi thường QSDĐ và tài sản gắn liền với đất tại văn phòng công chứng. Vụ việc này chính là chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ, song các bên lại thoả thuận chuyển nhượng DAĐT khác với điều kiện, trình tự, thủ tục mà pháp luật đầu tư và pháp luật kinh doanh bất động sản quy định. Đối với nghĩa vụ tài chính về đất đai, nhà đầu tư chuyển nhượng phải hoàn tất việc nộp các khoản tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất để làm thủ tục chấm dứt DAĐT và theo thoả thuận bồi thường quyền sử dụng đất, bên chuyển nhượng được nhận tiền bồi thường - tiền chuyển nhượng DAĐT; do đó, chỉ phát sinh nghĩa vụ thuế thu nhập doanh nghiệp của nhà đầu tư chuyển nhượng.
2.3. Về giá đất làm căn cứ tính các khoản tài chính về đất đai từ chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Để giá đất được thống nhất trên cả nước, Nhà nước ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể. Theo đó, khung giá đất được ban hành định kỳ 05 năm một lần, có điều chỉnh khi giá đất phổ biến trên thị trường biến động tăng giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất[16]. Căn cứ khung giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng bảng giá đất cũng theo định kỳ 05 năm một lần và quy định việc điều chỉnh bảng giá đất. Tuy nhiên, khung giá đất và bảng giá đất còn chưa phù hợp, chưa sát với thực tế giá chuyển nhượng QSDĐ trên thị trường. Bảng giá đất dường như không thay đổi trong một thời gian dài, trong khi thị trường đất đai thay đổi liên tục đã làm cho mức giá đất trên thực tế tăng lên nhanh chóng, dẫn đến sự chênh lệch lớn với giá đất theo khung giá đất, giá đất theo bảng giá đất, gây ra nhiều vướng mắc trong xác định giá đất để tính các khoản tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất sau khi nhà đầu tư mới nhận chuyển nhượng và thuế thu nhập từ chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ khi nhà đầu tư chuyển nhượng dự án.
Theo Điều 17 Thông tư số 92/2015/TT-BTC, trường hợp trên hợp đồng chuyển nhượng không ghi giá đất hoặc giá đất trên hợp đồng chuyển nhượng thấp hơn giá do UBND cấp tỉnh quy định thì giá chuyển nhượng để tính thuế thu nhập cá nhân là giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm chuyển nhượng theo quy định của pháp luật về đất đai. Trên thực tế, nhiều nhà đầu tư cá nhân chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ đã tìm cách “né thuế” bằng cách không ghi giá hoặc ghi giá chuyển nhượng ngang hoặc thấp hơn giá đất do UBND cấp tỉnh quy định. Bởi lẽ, giá đất theo bảng giá của UBND cấp tỉnh ban hành thấp hơn nhiều so với giá thị trường[17]. Điều này dẫn đến không hoặc làm phát sinh rất ít tiền thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng QSDĐ. Trường hợp cơ quan thuế phát hiện khai sai giá trị chuyển nhượng tại thời điểm nộp thuế và ấn định ngang giá đất của UBND cấp tỉnh hoặc phát hiện sau khi nộp thuế để truy thu thuế, xử phạt hành chính thì tỷ lệ thất thu cho ngân sách nhà nước vẫn rất lớn. Bởi công tác truy thu, kiểm tra, phát hiện khai sai giá trị chuyển nhượng không dễ dàng, việc truy thu thuế sai có thể gây ra khiếu kiện đối với cơ quan thuế.
Đối với nhà đầu tư chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ là doanh nghiệp, họ có thể bị thiệt hại về số tiền thuế thu nhập doanh nghiệp. Thu nhập chịu thuế quy định tại khoản 1 Điều 17 Thông tư số 78/2014/TT-BTC được xác định bằng doanh thu từ hoạt động chuyển nhượng bất động sản trừ giá vốn của bất động sản và các khoản chi phí được trừ liên quan đến hoạt động chuyển nhượng bất động sản. Trong đó, giá vốn đối với đất nhận quyền sử dụng từ nhà đầu tư trước đây (tức trường hợp nhận chuyển nhượng để chuyển nhượng lại) mà không có hợp đồng hoặc chứng từ trả tiền hợp pháp thì giá vốn được tính theo giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm doanh nghiệp nhận chuyển nhượng bất động sản. Nhưng trên thực tế, có nhiều dự án chuyển nhượng từ rất lâu. Tại thời điểm nhận chuyển nhượng, giá đất làm căn cứ tính thuế thu nhập từ chuyển nhượng QSDĐ trong DAĐT rất thấp vì tính theo giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành. Tuy nhiên, giá đất rất thấp lại dẫn tới giá vốn mua vào của doanh nghiệp chuyển nhượng rất cao, đồng nghĩa với việc thu nhập chịu thuế của doanh nghiệp rất cao. Điều này khiến nhà đầu tư chuyển nhượng DAĐT lúng túng, không biết tính giá vốn như thế nào là đúng quy định và không gây thiệt hại cho mình. Đây là một trong những hạn chế làm cho hoạt động chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ kém sôi nổi, dẫn đến Nhà nước không thể khai thác tối đa nguồn thu tài chính từ đất đai thông qua hoạt động này.
2.4. Về quy định hạn chế tổ chức, cá nhân nước ngoài tham gia vào hoạt động chuyển nhượng dự án đầu tư gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất
Hiện nay, tổ chức, cá nhân nước ngoài không được nhận chuyển nhượng QSDĐ, nhưng họ có quyền xác lập QSDĐ thông qua việc thành lập doanh nghiệp kinh doanh bất động sản để nhận chuyển nhượng DAĐT có sử dụng đất[18]. Điều này góp phần lý giải vì sao số lượng tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào lĩnh vực kinh doanh bất động sản luôn chiếm tỷ trọng cao so với các ngành, nghề đầu tư kinh doanh khác. Năm 2019, kinh doanh bất động sản đứng vị trí thứ hai trong các ngành, nghề đầu tư với tổng vốn đăng ký là 3,88 tỷ USD, chiếm 10,2% tổng vốn đầu tư đăng ký. Năm 2020, tuy lĩnh vực bất động sản rơi xuống vị trí thứ ba nhưng tổng vốn đầu tư đăng ký tăng hơn năm 2019 ở mức 4,2 tỷ USD. Riêng 6 tháng đầu năm 2021, tổng vốn đầu tư đăng ký đối với bất động sản đạt 1,15 tỷ USD, đứng vị trí thứ ba trong tổng số ngành nghề đầu tư kinh doanh[19]. Song song đó, hoạt động chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ đang diễn ra ngày càng phổ biến trên thị trường. Tuy nhiên, quy định của pháp luật hiện đang tạo ra rào cản làm giảm sức hút nhà đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực này, vô hình trung, ảnh hưởng đến việc khai thác các tiềm năng sinh lợi từ đất đai thông qua hoạt động chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ.
So với tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài bị hạn chế về phạm vi kinh doanh bất động sản. Cụ thể, theo Điều 11 Luật KDBĐS, tổ chức, cá nhân nước ngoài không được mua nhà, công trình xây dựng để bán, cho thuê, cho thuê mua; không được chuyển nhượng QSDĐ dưới hình thức phân lô, bán nền; không được đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng QSDĐ gắn với hạ tầng kỹ thuật đó; không được nhận chuyển nhượng, thuê QSDĐ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật để chuyển nhượng, cho thuê đất đã có hạ tầng kỹ thuật đó.
Trên thực tế, có rất nhiều dự án kinh doanh bất động sản bị “đắp chiếu” vì năng lực tài chính, quản trị điều hành kinh doanh,… yếu kém, buộc nhà đầu tư phải xoay xở bằng cách chuyển nhượng dự án. Như đã phân tích, hoạt động chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ luôn thu hút nhiều sự quan tâm của nhà đầu tư, đặc biệt là tổ chức, cá nhân nước ngoài muốn tham gia vào thị trường kinh doanh bất động sản tại Việt Nam. Các tổ chức, cá nhân nước ngoài luôn được đánh giá là nguồn lực đầu tư mạnh về vốn, kỹ năng quản trị điều hành, trình độ khoa học kỹ thuật và kinh nghiệm kinh doanh trên trường quốc tế. Do đó, khi các tổ chức, cá nhân nước ngoài có quyền bình đẳng về phạm vi kinh doanh bất động sản với các tổ chức, cá nhân trong nước thì hoạt động nhận chuyển nhượng DAĐT cũng trở nên dễ dàng và phổ biến hơn. Đồng thời, góp phần giải quyết nhanh chóng tình trạng DAĐT được chuyển nhượng bị chậm tiến độ, đất thực hiện dự án không được sử dụng đúng mục đích, ảnh hưởng đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước.
3. Một số kiến nghị
Một là, sửa đổi, bổ sung quy định về điều kiện chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng QSDĐ. Cụ thể, Điều 194 Luật Đất đai năm 2013 cần sửa đổi theo hướng bãi bỏ điều kiện chuyển nhượng DAĐT là phải có giấy chứng nhận QSDĐ. Đồng thời, cần ban hành văn bản hướng dẫn thế nào là đất không có tranh chấp. Điều 48 Luật KDBĐS cần sửa đổi quy định về việc không được làm thay đổi mục tiêu, nội dung của DAĐT khi chuyển nhượng thành: “Trường hợp chuyển nhượng DAĐT dẫn tới thay đổi mục tiêu, nội dung của DAĐT thì phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận”. Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 49 LKDBĐS năm 2014 nên quy định cụ thể thế nào là có đủ năng lực tài chính để nhận chuyển nhượng dự án kinh doanh bất động sản.
Hai là, sửa đổi thuật ngữ “chủ đầu tư” trong pháp luật kinh doanh bất động sản thành “nhà đầu tư” để thống nhất cách hiểu, cách sử dụng với pháp luật đầu tư. Ngoài ra, Luật Đầu tư năm 2020 cần bổ sung quy định về hợp đồng chuyển nhượng DAĐT để làm cơ sở áp dụng, thực hiện khi chuyển nhượng các loại hình DAĐT, trong đó có chuyển nhượng DAĐT gắn với chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Quy định về hợp đồng chuyển nhượng DAĐT nên quy định cụ thể các nội dung chính bắt buộc của hợp đồng, hình thức hợp đồng phải bằng văn bản và được công chứng, chứng thực nếu pháp luật trong ngành, nghề, lĩnh vực liên quan có quy định.
Ba là, sửa đổi quy định về giá đất. Luật Đất đai năm 2013 cần sửa đổi, bổ sung quy định về điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất mang tính linh hoạt, phù hợp với từng loại đất và các đối tượng sử dụng đất; bổ sung quy định về tổ chức tư vấn định giá đất độc lập để tham mưu xây dựng và cập nhật biến động giá đất trên thị trường. Đồng thời, bổ sung quy định về việc xây dựng dữ liệu về giá đất thị trường để thuận lợi cho thực hiện xác định giá đất. Bên cạnh đó, việc phân lô bán nền (bán đất thô, không có đầu tư vào đất) đã dẫn tới giá đất tăng lên; do đó, Luật Đất đai năm 2013 cần sửa đổi, bổ sung quy định về việc đất phân lô bán nền: chỉ cho phép phân lô bán nền đối với các đối tượng có thu nhập thấp ở các khu vực đô thị hoặc vùng giãn dân nông thôn.
Ngoài ra, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp cần bổ sung quy định về chỉ số giá điều chỉnh giá vốn bất động sản để doanh nghiệp chuyển nhượng dự án bất động sản không chịu thiệt, bảo đảm hoạt động chuyển nhượng diễn ra công bằng. Chỉ số giá điều chỉnh giá vốn bất động sản sẽ là chỉ số giá tiêu dùng được Nhà nước công bố hằng năm. Cụ thể, thu nhập chịu thuế từ chuyển nhượng bất động sản được xác định bằng doanh thu từ hoạt động chuyển nhượng bất động sản trừ giá vốn của bất động sản nhân với chỉ số giá điều chỉnh và trừ các khoản chi phí được trừ liên quan đến hoạt động chuyển nhượng bất động sản.
Bốn là, Luật KDBĐS cần sửa đổi: thống nhất phạm vi kinh doanh bất động sản của tổ chức, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân ngoài nước, góp phần đảm bảo nguyên tắc bình đẳng trong đầu tư kinh doanh, tránh mâu thuẫn với quy định của Luật Đầu tư hiện hành./.
Huỳnh Thị Kim Thoa
Công ty Luật TNHH Sophia
[1] Khoản 1 Điều 107 Luật Đất đai năm 2013.
[2] Trần Đức Thắng, Trần Diệu An (chủ nhiệm đề tài, 2018), Hoàn thiện cơ chế, chính sách thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền thuê mặt nước theo tinh thần sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, mã số 2018-13, Cục Quản lý công sản, tr. 20.
[3] Điều 55, khoản 2 Điều 57 Luật Đất đai năm 2013, Điều 2 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP.
[4] Khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai năm 2013, Điều 2 Nghị định số 46/2014/NĐ-CP.
[5] Khoản 2 Điều 16 Thông tư số 78/2014/TT-BTC, khoản 5 Điều 2 Thông tư số 111/2013/TT-BTC.
[6] Theo khoản 2 Điều 17 Thông tư số 78/2014/TT-BTC, khoản 2 Điều 17 Thông tư số 92/2015/TT-BTC: Thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế suất thuế thu nhập cá nhân đối với chuyển nhượng quyền sử dụng đất lần lượt là 20%, 2%.
[7] Điểm a khoản 1 Điều 46, điểm đ khoản 2 Điều 48, khoản 1 Điều 43 Luật Đầu tư năm 2020.
[8] Khoản 10 Điều 26 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP.
[9] Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2014), Giáo trình Luật đất đai, Nxb. Hồng Đức, tr. 29.
[10] Xem thêm: Điều 194 Luật Đất đai năm 2013, khoản 26 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP.
[11] Điều 53 Luật KDBĐS quy định hợp đồng chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản phải có các nội dung chính sau đây: 1) Tên, địa chỉ của các bên; 2) Thông tin cơ bản của dự án đã được phê duyệt; 3) Thông tin chi tiết về toàn bộ dự án hoặc phần dự án chuyển nhượng; 4) Giá chuyển nhượng; 5) Phương thức và thời hạn thanh toán; 6) Thời hạn bàn giao toàn bộ hoặc một phần dự án và hồ sơ kèm theo; 7) Quyền và nghĩa vụ của các bên; 8) Trách nhiệm của các bên trong việc thực hiện các thủ tục hành chính liên quan đến quyền sử dụng đất; 9) Trách nhiệm do vi phạm hợp đồng; 10) Phạt vi phạm hợp đồng; 11) Giải quyết tranh chấp; 12) Các trường hợp chấm dứt thực hiện hợp đồng và các biện pháp xử lý; 13) Thời điểm có hiệu lực của hợp đồng.
[12] Khoản 18 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2020 định nghĩa khái niệm “nhà đầu tư” như sau: “Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh, gồm nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài”.
[13] Xem thêm: Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (2019), Báo cáo chồng chéo pháp luật về đầu tư kinh doanh, Hà Nội, tr.26.
[14] Khoản 4 Điều 5 Thông tư số 219/2013/TT-BTC.
[15] Trương Thế Côn (2019), Chuyển nhượng dự án đầu tư theo pháp luật Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.130.
[16] Theo Điều 113 Luật Đất đai năm 2013.
[17] Nguyễn Hoàng, Kim Thảo (2021), “Né thuế” chuyển nhượng nhà đất: Thực trạng và giải pháp ngăn chặn, https://baoquangbinh.vn/kinh-te/202102/ne-thue-chuyen-nhuong-nha-dat-thuc-trang-va-giai-phap-ngan-chan-2185355/, truy cập ngày 11/07/2021.
[18] Khoản 1 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013, khoản 3 Điều 49 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014.
[19] Thống kê của Cục Đầu tư nước ngoài - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, https://fia.mpi.gov.vn/List/CatID/f3cb5873-74b1-4a47-a57c-a491e0be4051, truy cập ngày 09/07/2021.
