Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện thông qua hoạt động chấp hành, điều hành trong mối quan hệ giữa các chủ thể được giao thẩm quyền quản lý và đối tượng chịu sự quản lý. Quyền hành pháp được thể hiện trên nhiều phương diện: Tổ chức thực thi các quy định của Hiến pháp và các luật bằng việc xây dựng và ban hành các văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và luật; xây dựng và duy trì hoạt động thường xuyên bộ máy công quyền từ trung ương xuống địa phương; tổ chức và quản lý các dịch vụ công, quản trị các tài sản thuộc sở hữu nhà nước, quản lý hành chính việc tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước; tổ chức kiểm tra, thanh tra việc chấp hành pháp luật trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước…
Vậy vì sao phải kiểm soát quyền hành pháp?
Tổ chức thực hiện quyền hành pháp là khâu quan trọng nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, vì hành pháp quản lý các nguồn lực quốc gia, nguồn ngân sách, quản lý tài nguyên thiên nhiên; quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thực thi quyền hành pháp; cung cấp dịch vụ hành chính công… Hoạt động trong quá trình thực thi quyền hành pháp tác động trực tiếp đến công dân, cơ quan, tổ chức trong xã hội.
Có một thực tế là trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, dễ xảy ra sự lạm quyền của thiểu số những người nắm giữ quyền lực nhà nước, để từ đó có thể xâm phạm đến quyền và lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức thông qua nhiều hình thức khác nhau. Vì vậy việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp là yêu cầu khách quan và rất cần thiết trong nền quản trị dân chủ.
Thực tế kiểm soát quyền hành pháp ở nước ta
Ở nước ta, việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước đều dựa trên một nguyên tắc là “tất cả quyền lực” (Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980), hay “tất cả quyền lực nhà nước” (Hiến pháp năm 1992 và năm 2013) đều thuộc về Nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực của mình một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua hệ thống các cơ quan đại diện do Nhân dân bầu ra. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là nguyên tắc nhất quán và xuyên suốt trong cơ cấu quyền lực và tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Mặc dù vậy, trong thực tiễn tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, thì vấn đề kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp luôn cần thiết và mang tính tất yếu, để thực thi dân chủ và chống lạm quyền.
Kiểm soát quyền lực nhà nước có thể được hiểu là một hệ thống những phương thức được thực hiện bởi Nhà nước và xã hội nhằm bảo đảm cho quyền lực nhà nước và việc thực thi quyền lực nhà nước đúng đắn, hiệu quả. Mỗi một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước có cách thức và quy trình vận hành cụ thể để kiểm soát quyền lực nhà nước trong một phạm vi nhất định.
Về cơ chế kiểm soát quyền hành pháp trong thực thi quyền lực nhà nước, theo cơ chế tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; vừa là cơ quan chịu sự kiểm soát quyền lực (bị kiểm soát), vừa là cơ quan có quyền kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan lập pháp và tư pháp… Chính phủ cũng có quyền ban hành các chính sách, văn bản độc lập để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Quyền hành pháp là một trong ba nhánh quyền lực tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước nhưng trong quá trình thực thi quyền lực, quyền hành pháp của Chính phủ luôn phải chịu sự kiểm soát, giám sát tối cao của Quốc hội.
Quyền hành pháp có đặc trưng cơ bản là “hành động để đưa pháp luật vào cuộc sống”. “Hành động” này chính là việc Chính phủ đề xuất chính sách, pháp luật để Quốc hội phê chuẩn, thông qua. Từ đó Chính phủ lại tổ chức triển khai chính sách, pháp luật đó. Vì vậy, Chính phủ luôn là chủ thể chính bảo đảm hiệu quả hoạt động của các nhánh quyền lực trong cơ cấu quyền lực nhà nước. Trong việc thực hiện quyền hành pháp, mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ còn được thể hiện ở quyền quyết định và hoạch định chính sách. Theo đó, Quốc hội quyết định những chính sách dài hạn, mang tầm định hướng quốc gia, còn Chính phủ quyết định những chính sách ngắn hạn, mang tính chất điều hành các mặt kinh tế, xã hội của đất nước.
Phạm vi của kiểm soát quyền lực nhà nước trong thực thi quyền hành pháp bao gồm ba phương diện: Thứ nhất, Chính phủ thực hiện kiểm soát quyền lực trong nội bộ Chính phủ. Thứ hai, Chính phủ thực hiện kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan lập pháp và tư pháp. Thứ ba, Chính phủ chịu sự kiểm soát quyền lực từ các cơ quan lập pháp, tư pháp, các thiết chế trong hệ thống chính trị và các thiết chế xã hội khác. Phương thức, công cụ thực hiện kiểm soát quyền hành pháp, có 3 phương thức, gồm: (1) Tự kiểm soát (bao gồm kiểm soát trước, kiểm soát sau); (2) Kiểm soát ra ngoài; (3) Kiểm soát từ bên ngoài.
Nếu tiếp cận dưới góc độ quản lý hành chính nhà nước thì Thanh tra đóng vai trò hết sức quan trọng trong kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhánh hành pháp. Thực tế ở Việt Nam, kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện bởi rất nhiều biện pháp khác nhau như kiểm soát tư pháp, là hoạt động xét xử của tòa án hành chính và biện pháp kiểm soát ngoài tư pháp, bao gồm: giám sát, kiểm tra hành chính, hoạt động thanh tra, kiểm toán, giám sát của công dân. Trong đó, thanh tra là một phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước trực tiếp và hiệu quả với cách thức và quy trình của mình.
Hệ thống cơ quan thanh tra được đặt trong hệ thống hành pháp, tuy “tương đồng về mặt tổ chức, nhưng khác biệt về thẩm quyền”. Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Từ chức năng của thanh tra đã cho thấy phần nào chức năng, vai trò thanh tra trong kiểm soát hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Để nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực hành pháp hiện nay, cần thực hiện những giải pháp sau:
Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với kiểm soát QLHP; bảo đảm thượng tôn pháp luật và thực hiện mạnh mẽ, quyết liệt việc kiểm soát đối với QLHP của các nhánh quyền lực khác trong bộ máy nhà nước.
Điều 4 Hiến pháp năm 2013 khẳng định, Đảng Cộng sản Việt Nam “là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Đảng ta là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước nói chung, QLHP nói riêng thông qua việc lãnh đạo, kiểm tra các tổ chức Đảng và đảng viên hoạt động trong bộ máy nhà nước và các tổ chức trong hệ thống chính trị. Đây là hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước ở tầm cao nhất, bao quát nhất và hiệu quả nhất.
Mặt khác, vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được Đảng ta đề cập trong các Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc, như trong Văn kiện Đại hội XII, Đảng ta tiếp tục nhấn mạnh: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” . Đây là một trong những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của NNPQ XHCN và là một quan điểm cơ bản mà Đảng ta chỉ đạo công cuộc cải cách, xây dựng bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới…
Việc bảo đảm kiểm soát đối với QLHP đòi hỏi phải bảo đảm, tăng cường hơn nữa sự lãnh đạo của Đảng, từng cấp ủy Đảng, sự chỉ đạo, thực hiện mạnh mẽ, quyết liệt của các thiết chế quyền lực nhà nước khác đối với việc kiểm soát QLHP nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả của hoạt động này; đặc biệt là hoạt động giám sát của thiết chế QLNN và hoạt động kiểm tra, thanh tra trong nội bộ hệ thống hành pháp.
Thứ hai, tiếp tục kế thừa, tiếp thu có chọn lọc những giá trị phổ quát của nhân loại về kiểm soát quyền lực nhà nước, QLHP phù hợp với điều kiện của Việt Nam.
Việc tiếp thu, kế thừa và vận dụng có chọn lọc các nhân tố của lý thuyết phân quyền nói trên có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong tổ chức quyền lực nhà nước. Sự phân định các quyền như vậy là điều kiện cơ bản để nhân dân giao quyền mà không bị lạm quyền, nhân dân kiểm soát và đánh giá được hiệu lực và hiệu quả thực hiện các quyền mà mình đã giao; đồng thời, cũng là để cho các cơ quan tương ứng được giao quyền đề cao trách nhiệm trong việc thực thi quyền lực nhà nước và tự kiểm tra việc thực hiện quyền lực được Nhà nước giao phó, ủy thác cho.
Thứ ba, kiểm soát đối với QLHP phải bảo đảm hướng tới xây dựng nền hành pháp kiến tạo, liêm chính, hành động và phục vụ.
Kiểm soát đối với QLHP không có nghĩa là chỉ tập trung vào việc phát hiện kịp thời, xử lý nhanh chóng, dứt điểm, đúng pháp luật các hành vi vượt quyền, lấn quyền, lạm quyền của các cơ quan hành pháp, các hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức đang làm việc trong các cơ quan hành pháp; mà điều quan trọng hơn là sự kiểm soát đối với QLHP còn phải luôn gắn kết chặt chẽ với yêu cầu xây dựng nền hành pháp kiến tạo, liêm chính, hành động và phục vụ.
Thứ tư, kiểm soát đối với QLHP là hoạt động lâu dài, liên tục, đòi hỏi phải triển khai đồng bộ nhiều giải pháp, từ việc xây dựng tới tổ chức thực thi thể chế, pháp luật về kiểm soát đối với QLHP .
Thực hiện kiểm soát đối với QLHP là hết sức khó khăn bởi nó liên quan đến hoạt động của Chính phủ, các bộ, ngành từ trung ương đến địa phương, đồng thời đòi hỏi chủ thể kiểm soát đối với QLHP phải có thẩm quyền, cơ chế, chế tài… đủ mạnh thì mới có thể thực hiện hiệu quả. Năng lực chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) nhà nước tham gia hoạt động kiểm soát đối với QLHP cũng còn nhiều hạn chế, bất cập. Chính vì vậy, việc kiểm soát đối với QLHP ở nước ta hiện nay đòi hỏi phải triển khai đồng bộ nhiều giải pháp linh hoạt, sáng tạo, đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam…
Thứ năm, tham gia kiểm soát đối với QLHP phải là trách nhiệm chung của cả hệ thống chính trị và các tầng lớp nhân dân.
Kiểm soát quyền lực nhà nước trong NNPQ XHCN là một vấn đề then chốt, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong tổ chức, vận hành sự hoạt động của bộ máy nói chung, QLHP nói riêng. Vấn đề đặt ra là phải bảo đảm thực hiện nguyên tắc đó trên thực tế; để bảo đảm nhân dân ủy quyền, giao quyền cho các cơ quan quyền lực nhà nước mà không mất quyền, không bị lạm quyền từ phía quyền lực nhà nước, nhất là QLHP – thứ quyền lực có liên quan và tác động, ảnh hưởng nhiều nhất, mạnh nhất tới quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân./.
Ths.Trần Xuân Đông
