Kinh nghiệm xây dựng, hoàn thiện pháp luật về kinh tế tuần hoàn ở một số nước trên thế giới và đề xuất cho Việt Nam

Sau khi Mục tiêu phát triển bền vững (SDGs) của Liên hợp quốc được thông qua từ năm 2015 thì việc chuyển đổi sang mô hình kinh tế tuần hoàn (KTTH) được nhiều quốc gia thực hiện, dần trở thành xu hướng phổ biến ở phạm vi toàn cầu. Từ lý thuyết đến thực tiễn chuyển đổi mô hình kinh tế ở các nước cho thấy, thể chế, trọng tâm là pháp luật có vai trò, ảnh hưởng lớn và bao trùm tới tiến trình và kết quả thực hiện.
Tóm tắt: Sau khi Mục tiêu phát triển bền vững (SDGs) của Liên hợp quốc được thông qua từ năm 2015 thì việc chuyển đổi sang mô hình kinh tế tuần hoàn (KTTH) được nhiều quốc gia thực hiện, dần trở thành xu hướng phổ biến ở phạm vi toàn cầu. Từ lý thuyết đến thực tiễn chuyển đổi mô hình kinh tế ở các nước cho thấy, thể chế, trọng tâm là pháp luật có vai trò, ảnh hưởng lớn và bao trùm tới tiến trình và kết quả thực hiện. Trong phạm vi bài viết này, các tác giả trình bày về xây dựng, hoàn thiện pháp luật về KTTH ở một số quốc gia và đưa ra một số kiến nghị xây dựng, hoàn thiện pháp luật về kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam.
Từ khóa: Kinh tế tuần hoàn, pháp luật về kinh tế tuần hoàn, phát triển bền vững.
Abstract: After the United Nations' Sustainable Development Goals (SDGs) were adopted in 2015, the transition of economic model to the circular economy has been carried out by several countries, gradually becoming a popular trend at a global scale. From theory to practice, transition of economic model in a number of countries preveils that the institutions, particularly the laws, have a large and inclusive role and influence on the implementation process and results. Within the scope of this article, the authors present the development and improvement of the laws on the circular economy in a number of countries and also give out recommendations for the development and improvement of the law on circular economy in Vietnam.
Keywords: Circular economy; law on circular economy; sustainable development.
 
Ảnh minh họa - VNHN
1. Quan niệm về kinh tế tuần hoàn và vai trò của pháp luật đối với chuyển đổi, thúc đẩy kinh tế tuần hoàn
Những ý tưởng ban đầu về KTTH được cho là xuất hiện từ những năm giữa thế kỷ 18 trong lĩnh vực nông nghiệp, nhưng phải đến cuối thế kỷ 20 thì mới trở thành một phạm trù kinh tế học chỉ mô hình kinh tế mới - đối lập với mô hình kinh tế truyền thống là kinh tế tuyến tính (linear economy). Khái niệm KTTH (circular economy) được sử dụng chính thức đầu tiên bởi Pearce và Turner, chỉ mô hình kinh tế dựa trên nguyên lý cơ bản “mọi thứ đều là đầu vào đối với thứ khác”[2]. Nếu như Kinh tế tuyến tính phát triển theo mô hình đường thẳng với điểm bắt đầu là khai thác tài nguyên và kết thúc là thải loại ra môi trường, dẫn tới cạn kiệt tài nguyên và ô nhiễm môi trường, thì KTTH lại phát triển theo mô hình vòng tròn, kết nối điểm cuối của chu trình này với điểm đầu của chu trình khác để trở thành một vòng tuần hoàn của vật chất, giữ cho vật chất được sử dụng lâu nhất có thể, vì vậy hạn chế chất thải và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường. Năm 2018, Ủy ban Châu Âu (EC) đưa ra định nghĩa tổng quát về KTTH là duy trì giá trị của sản phẩm, vật liệu lâu nhất có thể trong nền kinh tế và hạn chế chất thải[3]. Năm 2020, Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP) đưa ra định nghĩa tương tự: KTTH là nơi giá trị của sản phẩm, nguyên vật liệu và tài nguyên được duy trì trong nền kinh tế lâu nhất có thể và đồng thời giảm tối thiểu chất thải”[4]. Như vậy, cho đến nay, quan niệm chung về KTTH khá thống nhất, bao gồm những nội hàm chính, đó là: (i) KTTH được xây dựng dựa trên triết lý Tái tạo (Regeneration) và Khôi phục (Restoration); (ii) KTTH không chỉ là xử lý chất thải mà hướng tới việc “thiết kế chất thải” (Designing waste), thậm chí không tồn tại khái niệm chất thải trong KTTH[5]; (iii) KTTH không chỉ là tuần hoàn vật liệu mà còn là giảm thiểu việc sử dụng các vật liệu khó tuần hoàn (thủy tinh vụn, hóa chất độc hại, các loại nhựa vụn khó tái chế,…); (iv) KTTH không phải là mục tiêu hướng đến mà là cách tiếp cận, là con đường hướng đến phát triển bền vững[6].
Cùng với quá trình tiến tới nhận thức chung về khái niệm, nội hàm KTTH, các nhà khoa học và các quốc gia trên thế giới cũng chỉ ra các rào cản, yếu tố thúc đẩy và phương thức, giải pháp để đẩy nhanh quá trình chuyển đổi sang nền KTTH. Pháp luật với vai trò là công cụ quản lý nhà nước đã sớm được nhận diện, xác định vừa là rào cản lớn, vừa là yếu tố thúc đẩy mạnh mẽ và cũng là một giải pháp mang tính bao trùm để dịch chuyển mô hình kinh tế theo hướng tuần hoàn.
Theo nghiên cứu của Freek van Eijk (2016) tổng hợp một số nghiên cứu của thế giới về các loại rào cản của KTTH, đã chỉ ra 13 rào cản chính mà các quốc gia thường gặp phải khi chuyển đổi sang KTTH như chính trị, văn hóa, pháp luật (thể chế), tài chính, thông tin, giải pháp công nghệ, nguồn nhân lực, giới hạn quy mô, tầm nhìn…, trong đó, pháp luật cùng với văn hóa là hai rào cản lớn nhất[7]. Trong khi đó, Jonas Grafstrom và Siri Aasma (2021)[8] chỉ ra bốn rào cản chính ảnh hưởng đến việc thực hiện và phát triển theo mô hình KTTH, đó là công nghệ, thị trường/kinh tế, thể chế/pháp luật và xã hội/văn hóa. Trong đó, phạm vi ảnh hưởng của yếu tố thể chế/pháp luật là bao trùm (Xem Sơ đồ). Tại Diễn đàn thúc đẩy KTTH năm 2018 được tổ chức bởi Diễn đàn Kinh tế thế giới, Viện Tài nguyên Thế giới, Quỹ Ellen MacArthur, Chương trình Môi trường Liên hợp quốc và hơn 40 đối tác thì xây dựng thể chế để tháo gỡ rào cản để đẩy mạnh KTTH là 01 trong 03 sáng kiến lớn, cùng với tăng cường các mô hình tài chính hỗn hợp và thúc đẩy đối tác công - tư. Trong một nghiên cứu khác, N. H. Nam and N. T. Hạnh (2019) cũng khẳng định vai trò của pháp luật và cho rằng, hoàn thiện pháp luật là giải pháp đầu tiên được các quốc gia lựa chọn để thực hiện KTTH[9]. Như vậy, có thể khẳng định pháp luật có vai trò quan trọng và bao trùm trong việc ghi nhận và thúc đẩy phát triển KTTH.
Untitled_973.png
Sơ đồ: Các rào cản ảnh hưởng đến việc tiến hành theo mô hình KTTH. Mũi tên xanh chỉ chu trình khép kín như mong muốn, mũi tên đỏ chỉ chu trình hiện tại và các trở ngại.
2. Pháp luật về kinh tế tuần hoàn ở một số nước trên thế giới
Cho đến nay, rất nhiều nước đã ban hành các văn bản pháp luật về KTTH và theo đó, nội dung các quy định của pháp luật về KTTH cũng ngày càng chi tiết, đầy đủ hơn. Có thể khái quát qua những chính sách lớn và kết quả nổi bật như sau:
-Tại châu Âu
Liên minh châu Âu: KTTH được xác định không chỉ là vấn đề chất thải. Vì thế, mặc dù dự kiến thông qua Đề xuất lập pháp về vấn đề chất thải (Legislative Proposal on Waste) vào năm 2014 nhưng Ủy ban Châu Âu đã tạm dừng và thay thế bằng Gói đề xuất KTTH (Circular Economy package) vào năm 2015 nhằm tiếp cận vấn đề rộng hơn, quan tâm toàn bộ các quá trình nền kinh tế, từ sản xuất và tiêu thụ thị trường nguyên liệu thứ cấp. Tiếp theo, Khối liên minh này đã triển khai Kế hoạch hành động KTTH (EU Action Plan for the Circular Economy) và Kế hoạch thiết kế sinh thái 2016-2019 (Ecodesign Working Plan 2016-2019)[10]. Các Kế hoạch này đã chỉ rõ cần tiếp cận thực hiện KTTH theo 4 khâu/giai đoạn của vòng đời sản phẩm, gồm: (i) Sản xuất (Production), trong đó đặc biệt chú ý tới khâu thiết kế (Redesign); (ii) Tiêu dùng (Consumption); (iii) Quản lý chất thải (Waste Management); (iv) Biến chất thải trở lại thành tài nguyên (Secondary Raw Materials). Đồng thời, cũng xác định 6 lĩnh vực ưu tiên thực hiện KTTH, đó là: Nhựa, chất thải thực phẩm, các nguyên liệu quan trọng, xây dựng và phá dỡ, nhiên liệu sinh khối và các sản phẩm sinh học[11]. Riêng đối với rác thải nhựa, ngày 27/3/2019, Nghị viện Châu Âu đã nhất trí về các biện pháp đầy tham vọng trong xử lý rác thải biển đến từ 10 sản phẩm nhựa sử dụng một lần thường thấy nhất trên các bãi biển châu Âu, cũng như các loại dụng cụ đánh bắt cá bị vứt bỏ và nhựa dễ phân hủy[12]. Đến nay, EU đã ban hành nhiều văn bản khác nhau về KTTH, có thể khái quát thành 6 nhóm chính sách lớn: (1) Tiếp tục áp dụng các thiết kế tiêu chuẩn và các quy tắc áp dụng KTTH ở cấp độ EU như quy định rõ trách nhiệm của các bên liên quan trong chu trình KTTH hay thiết lập và phổ biến các tiêu chuẩn KTTH của EU về độ bền, khả năng sửa chữa và khả năng tái chế của sản phẩm; (2) Mở rộng mua sắm theo KTTH của EU và các nước thành viên như: định hướng ưu tiên chọn mua sản phẩm tuần hoàn; quy định tiêu chuẩn mua sắm thông qua các ngưỡng phần trăm nội dung tái chế, khả năng tái sử dụng và hiệu quả sinh thái; hay mở rộng mua sắm công theo KTTH để tạo thị trường sản phẩm tuần hoàn; (3) Thay đổi thuế đối với các sản phẩm KTTH như: giảm VAT cho các sản phẩm KTTH và tăng VAT cho các sản phẩm Kinh tế tuyến tính; giảm thuế doanh nghiệp cho các công ty tham gia KTTH; (4) Tự do hóa kinh doanh chất thải như giảm bớt rảo cản pháp lý về buôn bán và sử dụng chất thải, ưu tiên “Chất thải được liệt kê xanh”; (5) Tạo điều kiện phát triển các nền tảng giao dịch tuần hoàn; (6) Hình thành các khu công nghiệp sinh thái; (7) Mở chiến dịch quảng bá và tiếp thị nền KTTH; (8) Thiết lập cơ sở dữ liệu kế toán dòng nguyên vật liệu toàn cầu[13].
ĐứcKTTH được thực hiện theo mô hình “từ trên xuống” (top down). Từ năm 1996, Đức đã ban hành Luật về Quản lý chất thải và chu trình khép kín[14] với ý tưởng cốt lõi là tuần hoàn vật liệu. Họ ý thức được rằng, nền kinh tế công nghiệp nặng của Đức luôn cần rất nhiều vật liệu đầu vào nên việc tuần hoàn vật liệu sẽ giúp giảm phụ thuộc vào tài nguyên, đồng thời đảm bảo phát triển bền vững lâu dài của cả nền kinh tế. Đạo Luật này hướng tới quản lý chất thải theo chu trình khép kín và đảm bảo việc xử lý chất thải tương thích với môi trường cũng như khả năng đồng hóa chất thải. Từ đó, nước Đức tiếp cận thực hiện KTTH ở cấp toàn quốc gia, thúc đẩy nhiều mô hình giảm thiểu chất thải, tái sử dụng, tái chế và đốt rác thải để sản xuất điện và nhiệt. Thậm chí, nếu chỉ tính riêng về chính sách tái chế, nước Đức đã có Sắc luật về đóng gói (Verpackungsverordnung)[15] từ năm 1991[16]. Ngoài ra, nước Đức còn phát triển các chính sách năng lượng, công nghiệp và môi trường rất cụ thể ở cấp quốc gia và đóng một vai trò rất mạnh mẽ trong các lĩnh vực này ở cấp độ châu Âu.
Hà Lan: Năm 1970, “thang Lansink” quy định thứ tự ưu tiên trong quản lý chất thải, ưu tiên ngăn ngừa và hạn chế phát sinh chất thải, thúc đẩy tái sử dụng và tái chế, sau đó là việc xử lý rác bằng phương pháp đốt trước khi áp dụng biện pháp cuối cùng là chôn lấp. Năm 2013, Hà Lan đã triển khai một loạt chương trình và dự án nhằm biến nước này trở thành “trung tâm tuần hoàn” của Châu Âu. Đặc biệt, chương trình “Kinh tế tuần hoàn tại Hà Lan vào năm 2050” đưa ra những tầm nhìn, định hướng lộ trình và cả các mục tiêu rất cụ thể của quốc gia này. Theo đó, 5 lĩnh vực ưu tiên là: Nhiên liệu sinh khối và thực phẩm, nhựa, chế tạo (tập trung vào vật liệu kim loại và các hóa chất độc hại), xây dựng (tập trung vào tái chế vật liệu xây dựng và phát triển thị trường vật liệu tái chế) và tiêu dùng. Tuy nhiên, khác với Đức, cách thực hiện KTTH của Hà Lan được đánh giá là “từ dưới lên” (bottom up). Tại quốc gia này, KTTH được gắn với các doanh nghiệp, đề cao đổi mới trong sử dụng vật liệu, thay đổi các mô hình kinh doanh, xuất phát từ chính lợi ích và những sáng kiến của doanh nghiệp. Theo đó, Bộ Kinh tế của Hà Lan từ năm 2008 đã có các chính sách thúc đẩy hình thành các thị trường cho tuần hoàn vật liệu, tiêu biểu như quy định về tiêu dùng công đối với các sản phẩm tái chế và dịch vụ tuần hoàn[17].
Pháp: Lộ trình KTTH được xây dựng từ năm 2017, ban hành vào tháng 4/2018, với mục tiêu đến năm 2025 sẽ giảm một nửa lượng chất thải phải chôn lấp và tái chế 100% lượng tác thải nhựa. Theo đó, có 50 biện pháp thúc đẩy chuyển dịch sang KTTH, liên quan tới sản xuất, tiêu dùng, quản lý chất thải và sự tham gia của cộng đồng. Từ đó, các doanh nghiệp Pháp đã hưởng ứng mạnh mẽ, tiêu biểu là việc ra đời Thung lũng tái chế dệt may tại phía bắc nước Pháp, hướng tới thu hồi 50% vải thải và tái chế 95% số vải đó vào năm 2019. Nhà máy sản xuất của Renault tại Choisy-le-Roi phía nam Paris cũng thực hiện tái sản xuất các thiết bị tự động, tuần hoàn vật liệu và không còn chất thải chôn lấp[18].
Thụy Điển: là một trong những quốc gia đi đầu trên thế giới về triển khai phát triển nền KTTH thông qua việc xử lý và tái chế rác thải đã áp dụng chính sách tái chế thống nhất trên toàn quốc. Kể từ năm 2011, phần lớn rác thải của quốc gia này đã được xử lý, còn lại chưa đến 1% rác thải từ hộ gia đình được chuyển đến bãi đổ rác. Nhờ vậy, Thụy Điển đã trở thành một trong số ít các nước duy trì sự cân bằng trong quá trình tiến hành công nghiệp hóa đất nước, với tỷ lệ tăng trưởng kinh tế đang tiếp tục tăng lên cùng mức phát thải giảm đi. Theo tính toán mức phát thải khí nhà kính tính theo đầu người của Thụy Điển nằm ở mức thấp nhất trong EU và các nước OECD. Vào năm 2013, phát thải khí nhà kính (GHG) của Thụy Điển chỉ còn là 55,8 triệu tấn CO2 so với 71,8 triệu tấn năm 1990 - giảm đến 22%, trong khi đó, GDP đã tăng 58% trong thời gian này.
- Tại châu Mỹ
Canada:Hội đồng không chất thải quốc gia được thành lập năm 2013 với mục đích tập hợp nhà lãnh đạo của các thành phố, các doanh nghiệp, trường đại học và các tổ chức phi chính phủ để thúc đẩy ngăn chặn phát thải và thúc đẩy chuyển dịch sang nền KTTH. Năm 2018, từ những nguyên tắc và định hướng của Hội đồng này, Chiến lược quốc gia về Không Chất thải nhựa đã được đưa ra bởi Bộ Môi trường và Biến đổi khí hậu Canada (ECCC) và Bộ Y tế Canada (HC) nhằm thu hồi tất cả nhựa trong nền kinh tế, tránh thải ra môi trường bằng cách thực hiện KTTH. Hội đồng đã và đang hỗ trợ nâng cao chất lượng cuộc sống, đem tới sự bền vững cho môi trường và thịnh vượng cho nền kinh tế, giảm tải việc tiêu thụ tài nguyên và năng lượng, bằng những kế hoạch hành động cụ thể nhằm ngăn chặn việc phát sinh chất thải.
Hoa Kỳ:Rất nhiều mô hình được hình thành trên cơ sở cách tiếp cận dựa vào thị trường (Market-Based Approaches - MBAs) với chính sách cơ bản là ngoài nhà nước, các chủ thể thị trường khác như doanh nghiệp và tổ chức có tư cách pháp nhân được tự do tham gia kinh doanh, cung cấp các hàng hoá, dịch vụ (kể cả các hàng hoá và dịch vụ về bảo vệ môi trường và quản lý tài nguyên, ứng phó với biến đổi khí hậu) theo quy luật cung - cầu của thị trường. Đặc biệt, cách tiếp cận thị trường khuyến khích các hành vi thông qua các tín hiệu thị trường hơn là các hướng dẫn, chỉ thị của Nhà nước. Chính sách này khuyến khích các sáng kiến tuần hoàn và nhân rộng các điển hình tuần hoàn tốt. Thị trường rác thải điện tử tại Bang Colorado là một ví dụ điển hình của cách tiếp cận này để thực hiện KTTH. Cụ thể, năm 2013, việc chôn lấp rác thải điện tử bị cấm tại Bang Colorado. Ngay lập tức đã xuất hiện các doanh nghiệp đứng ra thu gom và tái chế rác thải điện tử. Như vậy, một thị trường với người mua là các hộ gia đình và người bán là các công ty cung cấp dịch vụ đã được hình thành. Kết quả là môi trường được bảo vệ, xã hội có thêm công ăn việc làm, Nhà nước không mất chi phí xử lý ô nhiễm do rác thải điện tử và rác thải được tuần hoàn xử lý[19]. Việc các thị trường tương tự như vậy liên tục được hình thành đã khiến thu gom và xử lý rác thải trở thành một lĩnh vực sôi động và lợi nhuận cao đối với các nhà đầu tư tại Mỹ, từ đó xuất hiện các tỷ phú rác nổi tiếng như Wayne Huizenga của Công ty Quản lý chất thải (Waste Management) và Maria Rios của Công ty Chất thải quốc gia (Nation Waste). Bên cạnh đó, một số thành phố của Mỹ cũng xây dựng và ban hành Chiến lược “Zero waste” với mục tiêu không còn chất thải ra ngoài môi trường vào năm 2030. Trong đó các thành phố sẽ phải thay đổi từ cách tiếp cận dựa trên chi phí hiện tại sang cách tiếp cận dựa trên quản lý tài nguyên, bằng việc coi chất thải là tài sản cần phải được quản lý, thay vì chỉ là thực hiện trách nhiệm pháp lý. Từ đó, các lộ trình cũng đã được đặt ra, gắn với các chính sách rất cụ thể, như đẩy mạnh hợp tác công tư, quản lý chất thải thực phẩm, thu gom và xử lý nước thải, tái chế chất thải xây dựng, thiết lập các cơ sở cho quyên góp và tái chế,[20]
-Tại châu Á
Nhật Bản: Được coi là một điển hình của cách tiếp cận KTTH ở cấp độ rộng nhất, kể từ năm 1991, Nhật Bản đã bắt đầu xây dựng các quy định pháp lý nhằm đưa nước này trở thành một “xã hội dựa trên việc tái chế”, hiểu rộng là xã hội tuần hoàn với KTTH là một bộ phận. Trải qua 04 phiên bản vào các năm 2002, 2008, 2013 và 2018, Luật Cơ bản về xây dựng xã hội dựa trên tái chế[21] đã ngày càng hoàn thiện, với nhiều chính sách thúc đẩy KTTH được sửa đổi, bổ sung. Đến nay, có 04 nội dung chính được đưa ra là: (i) lưu thông tài nguyên trong toàn bộ vòng đời; (ii) tăng cường các hành động ở thượng nguồn lưu thông; (iii) mở rộng việc sử dụng vật liệu tái chế, thiết kế cho môi trường, mô hình hóa bằng công nghệ 3D, v.v.; (iv) xúc tiến và đánh giá hoạt động kinh doanh liên quan đến KTTH. Đồng thời, Nhật Bản chú trọng 04 lĩnh vực là: (i) Đối với lĩnh vực nhựa, Chiến lược nhựa được ban hành với mục tiêu giảm sử dụng hộp, bao bì và đồ nhựa dùng một lần để giảm tác động môi trường; thu gom và tái chế nhựa đã qua sử dụng hoặc không sử dụng một cách triệt để và hiệu quả; tăng cường tính thực tiễn của nhựa sinh học và thúc đẩy sử dụng các giải pháp thay thế cho nhựa có nguồn gốc từ nhiên liệu hóa thạch. (ii) Đối với lĩnh vực sinh khối, Chiến dịch quốc gia được ban hành với mục tiêu giảm thiểu chất thải thực phẩm, các biện pháp chống tái chế chất thải thực phẩm không phù hợp và nỗ lực hướng tới việc tái chế thực phẩm đúng đắn. (iii) Đối với lĩnh vực kim loại, Dự án Kim loại Tokyo 2020 được ban hành với mục tiêu thúc đẩy thu gom và tái chế các thiết bị gia dụng nhỏ. (iv) Đối với đá và vật liệu xây dựng, mục tiêu chung là giảm xây dựng và phá dỡ chất thải bằng cách kéo dài tuổi thọ các công trình xây dựng. Nhờ có quy định đồng bộ, Nhật Bản đã nhanh chóng đạt được tỷ lệ tái chế cao hàng đầu thế giới. Trong năm 2007, chỉ có 5% chất thải phải xử lý bằng chôn lấp, so với 48% của Vương quốc Anh vào năm 2008. Từ năm 2010, tỷ lệ tái chế đối với kim loại đã là 98%. Luật Tái chế thiết bị năm 2014 của Nhật Bản đảm bảo rằng trên 50% các sản phẩm điện tử được tái chế, so với con số 30%-40% ở châu Âu[22]. Quan trọng hơn, khoảng 74% - 89% vật liệu chứa trong các sản phẩm điện tử đã được thu hồi, quay trở lại phục vụ cho mục đích sản xuất các sản phẩm cùng loại, giúp tiết kiệm chi phí và giảm phụ thuộc vào việc khai thác tài nguyên[23]. Đến năm 2015, năng suất tài nguyên của Nhật Bản đã được cải thiện 58% và lượng thải bỏ cuối cùng giảm 74%. Có thể nói, Nhật Bản đã mở rộng triết lý “tái tạo và khôi phục” rất xa, không những chỉ trong nền kinh tế mà còn mở rộng ra toàn xã hội, với trình độ công nghệ rất cao[24].
Trung Quốc: Luật Thúc đẩy kinh thế tuần hoàn (Circular Economy Promotion Law) được thông qua vào năm 2008, có hiệu lực từ năm 2009[25]. Năm 2017, Chương trình chính sách KTTH được ban hành với việc mở rộng trách nhiệm của các doanh nghiệp sản xuất trong việc tiết kiệm năng lượng và sử dụng nguồn nguyên liệu có khả năng tái tạo. Năm 2018, Trung Quốc và Liên minh châu Âu đã ký biên bản ghi nhớ về hợp tác KTTH. Năm 2019, hợp tác liên lục địa gồm 200 doanh nghiệp của các quốc gia trên thế giới và của Trung Quốc đã cam kết nền KTTH về nhựa… Nền KTTH ở Trung Quốc được xây dựng theo lộ trình cụ thể, từ xác định quan niệm phát triển đến mục tiêu phát triển KTTH, thông qua hệ thống pháp luật có tính bắt buộc đối với các doanh nghiệp. Các hành động của Chính phủ trên thực tế đã tạo động lực mạnh mẽ để phát triển nền KTTH. Cùng với đó, Trung Quốc xây dựng 3 mức độ để phát triển KTTH gồm: vòng tuần hoàn nhỏ (thực hiện ở quy mô nhà máy và khu công nghiệp); vòng tuần hoàn vừa (mở rộng quy mô hơn) và vòng tuần hoàn lớn (thực hiện trên toàn bộ nền kinh tế). Ngoài ra, Trung Quốc cũng tiến hành xây dựng các khu công nghiệp sinh thái quốc gia về xử lý và tái sản xuất phế thải. Theo tính toán, KTTH có thể tạo ra những hàng hóa và dịch vụ với giá phải chăng hơn đối với các cư dân đô thị, giảm lượng khí thải gây hiệu ứng nhà kính 23% và tình trạng tắc nghẽn giao thông 47% vào năm 2040. Thống kê cho thấy, trong giai đoạn 1980-2010, quy mô kinh tế Trung Quốc đã mở rộng 18 lần, song tiêu thụ năng lượng chỉ tăng 5 lần. Đây là một trong những thành quả tích cực khiến cho quốc gia đông dân nhất nhì thế giới này tiếp tục nỗ lực đẩy mạnh phát triển KTTH trong thời gian tới.
Đài Loan: Năm 1974, nước này thông qua Đạo luật Xử lý Chất thải[26], năm 2002 là Đạo luật Tái chế Tài nguyên và đến năm 2013, trên cơ sở hợp nhất 02 đạo luật này, Đạo luật Tái chế và Tái sử dụng Tài nguyên đã được thông qua nhằm hỗ trợ sự phát triển của KTTH bằng cách đưa ra các hành động dựa trên bốn trụ cột của tăng trưởng xanh gồm: luật pháp/quy định, ưu đãi thị trường, đổi mới và kết nối[27]. Chưa dừng lại, năm 2017, Chương trình Phát triển Cơ sở Hạ tầng Hướng tới Tương lai đã được khởi động, trong đó cơ sở hạ tầng năng lượng xanh và môi trường nước liên quan đến vấn đề KTTH. Đến nay, các chính sách và hành động quan trọng của Đài Loan gồm: (i) Chuyển đổi Cơ quan Bảo vệ Môi trường thành Bộ Môi trường và Tài nguyên để tích hợp việc bảo tồn và sử dụng các nguồn tài nguyên khác nhau một cách hiệu quả hơn; (ii) Mở rộng chiến lược quản lý 3R (giảm, tái sử dụng, tái chế) thành 6R (thêm 3R là phục hồi năng lượng, cải tạo đất, và thiết kế lại). Ba mục tiêu của giai đoạn hiện nay gồm: (i) “giảm thiểu nguồn” vào năm 2020 được ưu tiên sử dụng các vật liệu có thể tái chế hoặc tái tạo trong sản xuất, tiêu dùng, xử lý chất thải và thị trường nguyên liệu thứ cấp; (ii) “tiêu dùng sản xuất xanh” vào năm 2030 sẽ áp đặt một tỷ lệ nhất định vật liệu có thể tái chế hoặc tái tạo trong sản xuất, tiêu dùng, quản lý chất thải và thị trường vật liệu thứ cấp; (iii) “luân chuyển toàn bộ vật chất” vào năm 2050[28].
3. Một số kiến nghị xây dựng, hoàn thiện pháp luật về kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam
Ở Việt Nam, mô hình KTTH lần đầu tiên được luật hóa trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2007. Nghị quyết của Đại hội XIII của Đảng và Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 tiếp tục ghi nhận, đề cao vai trò của KTTH và khẳng định là một trong những định hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021-2030. Vì vậy, việc tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp luật về KTTH là cần thiết nhằm tạo khuôn khổ pháp lý cụ thể, đầy đủ, hiệu quả cho việc thúc đẩy KTTH. Quan điểm tiếp cận khoa học, toàn diện và phù hợp về KTTH, về vai trò của pháp luật trong thúc đẩy KTTH sẽ tạo cơ sở thống nhất trong nhận thức, hành động. Mặc dù không có khuân mẫu chung cho mọi quốc gia, nhưng quan điểm KTTH không phải là mục tiêu hướng đến mà là cách tiếp cận, là con đường hướng đến phát triển bền vững, cho thấy sự toàn diện và bao trùm.
Thứ nhất, KTTH được xem xét toàn diện ở các cấp độ, trong tất cả các giai đoạn và mọi hoạt động kinh tế. Ở đó, Nhà nước đóng vai trò kiến tạo và doanh nghiệp là động lực trung tâm. Nhà nước tạo ra một môi trường để mô hình KTTH được vận hành và phát triển; trong đó, việc xây dựng khuôn khổ pháp lý đúng đắn là yêu cầu tất yếu đặt ra. Thông qua pháp luật, Nhà nước đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế chiều sâu, sử dụng hiệu quả các nguồn lực đầu vào, áp dụng khoa học công nghệ vào các ngành, đặc biệt là xử lý rác thải để tái tạo nguyên liệu mới; quy định cụ thể trách nhiệm của nhà sản xuất, nhà phân phối trong việc thu hồi, phân loại và tái chế hoặc chi trả chi phí xử lý các sản phẩm thải bỏ dựa trên số lượng sản phẩm bán ra trên thị trường; quản lý dự án theo vòng đời, thiết lập lộ trình xây dựng và áp dụng quy chuẩn, tiêu chuẩn về môi trường...; đề ra lộ trình thay thế các nhiên liệu, sản phẩm sử dụng nguyên liệu nguy hại, sản phẩm sử dụng một lần bằng các nhiên liệu, nguyên liệu thân thiện với môi trường, sản phẩm sử dụng nhiều lần, kéo dài thời gian sử dụng hữu ích của sản phẩm. Đồng thời, Nhà nước cần tập trung các nguồn lực tài chính, công nghệ và nhân lực cho việc thực hiện chuyển đổi sang KTTH; trong đó, ưu tiên nguồn lực tài chính hỗ trợ cho các doanh nghiệp chuyển đổi phương thức sản xuất, phát triển KTTH phải gắn với đổi mới khoa học, tiếp cận công nghệ tiên tiến, trong bối cảnh Cách mạng công nghiệp 4.0; sớm xây dựng đội ngũ chuyên gia giỏi, để giải quyết tốt các vấn đề, từ khâu đầu đến khâu cuối của cả quá trình... Cùng với Nhà nước, cộng đồng doanh nghiệp và người dân cần nâng cao nhận thức của các nhà sản xuất và tiêu dùng về trách nhiệm đối với các sản phẩm trong suốt vòng đời của chúng; chú trọng đầu tư công nghệ hiện đại, thân thiện với môi trường trong hoạt động sản xuất; cân nhắc giải bài toán vì lợi ích ngắn hạn trước mắt hay chấp nhận đi chậm hơn để tăng tốc trong tương lai.
Thứ hai, cần sớm xây dựng, ban hành một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, quy định tập trung, toàn diện các vấn đề về phát triển KTTH. Mặc dù, văn kiện Đại hội XIII của Đảng, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã có những quy định chung về phát triển mô hình KTTH, nhưng do đây là mô hình kinh tế mới, việc chuyển đổi gặp nhiều khó khăn, thách thức nên cần có hệ thống chính sách và công cụ thúc đẩy mang tính toàn diện, đồng bộ, với lộ trình, mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể. Nếu như các nước ban hành một đạo luật riêng hay một chiến lược, kế hoạch hành động quốc gia về KTTH thì ở nước ta, một Nghị quyết chuyên đề của Quốc hội về thúc đẩy KTTH là giải pháp tối ưu, hoặc ít nhất là một Nghị định của Chính phủ về vấn đề này. Cùng với đó, do KTTH liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau nên cần phải tiến hành rà soát tất cả các văn bản pháp luật có liên quan để sửa đổi, bổ sung, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ.
Thứ ba, để chuyển đổi, thúc đẩy KTTH, cần có hệ thống chính sách và công cụ đồng bộ, hiệu quả. KTTH là mô hình kinh tế mới và để phát triển mô hình này cần có chính sách và công cụ thúc đẩy. Tổ chức Thương mại và Phát triển của Liên hợp quốc (UNCTAD) khái quát các chính sách và công cụ để thúc đẩy áp dụng mô hình KTTH gồm:
 
Mệnh lệnh và kiểm tra
Kinh tế
Đối tác công - tư
Các tiêu chuẩn chôn lấp và trao đổi chất thải
Thuế chôn lấp và/hoặc đốt chất thải
Tăng cường hạ tầng và logistics
Các yêu cầu tái chế tối thiểu
Các mức thuế đối với các sản phẩm tái sử dụng hay tái chế
Các hệ thống gắn nhãn và công nhận tuần hoàn
Hệ thống hoàn trả đặt cọc, vd: đối với chai lọ nhựa
Giảm thuế VAT đối với dịch vụ sửa chữa và tái sử dụng
Mở rộng trách nhiệm của người sản xuất
Các quy định tuần hoàn công cộng
Tăng thuế đối với các sản phẩm không thể sửa chữa
Chiết khấu đối với hiệu quả tuần hoàn
Các đảm bảo pháp lý mở rộng
Chuyển thuế từ đánh vào lao động sang vào tiêu dùng
Sản phẩm được thiết kế cho tái chế
Các quy định cho thuê và chia sẻ tuần hoàn
Các khuyến khích ngoài sở hữu
Nền tảng số cho tài sản chia sẻ
Nguồn: UNCTAC, 2018, Circular Economy, Policy Brief, No 61.
 
Thứ tư, cần xây dựng lộ trình chuyển đổi, phát triển KTTH ở Việt Nam. Theo kinh nghiệm của các nước, lộ trình này thường dài từ 15-20 năm, nêu rõ mục tiêu chung và mục tiêu ưu tiên cho từng phân kỳ nhỏ 5 năm, xác định vai trò của các bên liên quan. Lộ trình KTTH cũng cần gắn với các điều kiện bảo đảm thực hiện. Trong giai đoạn hiện nay, các quốc gia đang ưu tiên cho thu hồi vật liệu và hạn chế rác thải khó tái chế, đồng thời, có các giải pháp cho xu hướng chuyển dịch nhu cầu tài nguyên khi thực hiện KTTH. Ưu tiên này cũng phù hợp với Việt Nam khi chất thải nhựa và túi ni-lon chiếm khoảng 8% - 12% trong chất thải rắn sinh hoạt và dự báo lượng rác thải nước ta sẽ tăng gấp đôi trong vòng 15 năm tới.
Thứ năm, cần xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về KTTH phục vụ cho việc quản lý và điều chỉnh việc thực hiện KTTH. Các dữ liệu về KTTH không chỉ là tập hợp thông tin về các điển hình hoặc sáng kiến tuần hoàn tốt để xem xét và nhân rộng, mà còn bao gồm cả các dữ liệu quan trọng, giúp theo dõi mức độ tuần hoàn của nền kinh tế (như tỷ lệ tái chế chất thải rắn, tỷ lệ tái sử dụng chất thải, hiệu suất tuần hoàn tài nguyên)./.
 

TS. LÊ HẢI ĐƯỜNG

Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp,

TS. ĐỖ TIẾN DŨNG

Phó Chánh Văn phòng Viện Nghiên cứu lập pháp .

 
[1] Bài viết thuộc khuôn khổ nghiên cứu của Đề tàicấp bộ“Pháp luật về Kinh tế tuần hoàn – Thực trạng và giải pháp”.
[2] Pearce, D., & Turner, R. K. (1990). Economics of natural resources and the environment. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
[3] European Commission – EU (2018), Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of regions: on a monitoring framework for the circular economy, Strasbourg, European Commission.
[4] IRP (2020), Resource Efficiency and Climate Change - Material Efficiency Strategies for a Low-Carbon Future: Summary for Policymakers. Nairobi, Kenya: United Nations Environment Programme.
[5] Ellen MacArthur Foundation (2012), Towards the circular economy: Economic and business rationale for an accelerated transition: http://circularfoundation.org/sites/default/files/tce _report1_2012.pdf.
[6] G. Dohmen, A. Confiado (2018), Circular economy indicators: what do they measure?”: https://www.unenvironment.org/news-and-stories/blogpost/circular-economy-indicators-what-do-they-measure.
[7] Freek van Eijk (2016), “Barriers & Drivers to a Circular Economy”, Nxb. Acceleratio, https://www.circulairondernemen.nl/uploads/e00e8643951aef8adde612123e824493.pdf.
[8] Jonas Grafstrom và Siri Aasma (2021), “Breaking circular economy barriers”, The Journal of Cleaner Production, < https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0959652621002225?dgcid=rss_sd_all>.
[9] N. H. Nam và N. T. Hạnh (2019), "Thực hiện kinh tế tuần hoàn: Kinh nghiệm quốc tế và gợi ý chính sách cho Việt Nam", Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Kinh tế và Kinh doanh, Tập 35, Số 1 (2019), tr. 68-81.
[10] EC (2016), "Circular economy: Closing the loop - An EU action plan for the circular economy", ed: European Commission.
[11] EC (2015), "Communication from the commission to the parliament, the council and the European economic and social commitee and the commitee of the regions: Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy", COM 614 final. Brussels: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614/, 2015 (accessed on 19 October 2019).
[12] EC (2019), "Circular Economy: Commission welcomes European Parliament adoption of new rules on single–use plastics to reduce marine litter", https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detai l/en/STATEMENT_19_1873.
[13] Xem ThS. Cù Phúc Thành (2021), “Tổng quan tài liệu nghiên cứu Rào cản, Chính sách và Kinh nghiệm phát triển Kinh tế tuần hoàn”, Viện Nghiên cứu Kinh tế & PTNNL, Trường ĐH kinh tế & QTKD, http://viennckt-ied.tueba.edu.vn/bai-viet/Tong-Quan-Tai-Lieu-Nghien-Cuu-Rao-Can--Chinh-Sach-Va-Kinh-Nghiem-Phat-Trien-Kinh-Te-Tuan-Hoan-123.html.
[14] Closed Substance Cycle and Waste Management Act 1996.
[16] O. Lah (2016), Circular Economy Policies and Strategies of Germany (Towards a Circular Economy: Corporate Management and Policy Pathways). ERIA Research Project Report 2014-44, Jakarta: ERIA, 2016, pp.59-74.
[17] Innovation for Sustainable Development Network (2018), "Can public procurement in cities support circular economy and sustainability transition? " in "Policy Outlook Series", The Hague, The Netherlands, https://www.inno4sd.net/uploads/orig inals/1/inno4sd-outlook-6-2018.pdf/
[18] French Ministry for Ecological and Sustainable Transition (2018), "50 mesures pour une économie 100% circulaire", Paris, Ministry for Ecological and Sustainable Transition, Page 7-9.
[19] N.H. Nam, P.N.T. Bich (2019), "International experience in promoting private sector investment for environmental protection", Journal of Industry and Trade 12, Page 94-102.
[20] Regions of Climate Action (2017), "Roadmap to Zero Waste for the city of Pittsburgh, PA", https://apps.pittsburghpa.gov/redtail/images/543_ Pittsburgh-Road-Map-to-Zero-Waste-Final.pdf/.
[21] The Basic Law for Establishing a Recycling-Based Society, 2002.
[22] Y. Hotta, A. Santo, and T. Tasaki (2014), "EPR-based Electronic Home Appliance Recycling System under Home Appliance Recycling Act of Japan", https://www.oecd.org/environment/waste/EP R_Japan_HomeAppliance.pdf/.
[23] WEEE Forum (2012), "The challenge of transposing WEEE II into national law". http://www.weeeforum.org/news/the-challenge-of-transposing-weeeii-into-national-law/.
[24] Xem: ThS. Cù Phúc Thành (2021), tlđd.
[25] B. Su, A. Heshmati, Y. Geng, and X. Yu (2013), "A review of the circular economy in China: moving from rhetoric to implementation", Journal of cleaner production 42, pp. 215-227.
[26] Renault et al. (2019). Report on experiences with the implementation of Circular Economy outside Europe. European Union's Horizon 2020 research and innovation programme. <http://cicerone-h2020.eu/wp-content/uploads/2020/05/CICERONE-D1.3-Report-on-experiences-with-the-implementation-of-Cicular-Economy-outside-of-Europe.pdf>.
[27] European Chamber of Commerce Taiwan - ECCT (2018), "Circular economy development in Taiwan", https://www.ecct.com.tw/circular-economydevelopment-in-taiwan/.
[28] Xem ThS. Cù Phúc Thành (2021), tlđd