Trong phạm vi bài viết này, tác giả dựa trên các yếu tố cấu thành, thuộc tính của năng lực hoạch định chính sách để phân tích, đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp phù hợp nhằm nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội Việt Nam.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Tổng quan về năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội
- Khái niệm năng lực
Theo Từ điển năng lực của Đại học Harvard, năng lực (competency)theo nghĩa chung nhất, là những gì mà cá nhân phải chứng minh có hiệu quả trong công việc, thực hiện vai trò, chức năng, hoặc nhiệm vụ[2]. Năng lực được hình thành bởi sự kết hợp của ba yếu tố chính gồm: kiến thức, kỹ năng, thái độ[3]; có thể học hỏi phát triển được, của một cá nhân hoặc tổ chức để thực hiện thành công nhiệm vụ[4]. Mức độ năng lực được phản ánh bởi chất lượng hoàn thành công việc. Từ đó, đi vào mỗi lĩnh vực cụ thể hoặc mỗi loại hoạt động sẽ có những loại/nhóm năng lực cụ thể và phù hợp, được thể hiện bởi những loại kỹ năng tương ứng. Vì thế, cấu trúc năng lực cốt lõi có thể khác nhau ở các lĩnh vực[5].
Khi bàn về năng lực, cần lưu ý một số điểm sau đây:
Thứ nhất, năng lực không phải là phép cộng đơn giản của kiến thức, kỹ năng và thái độ, cũng như không phải mỗi cá nhân chỉ cần có kiến thức, có kỹ năng, hoặc có thái độ tốt thì đương nhiên có năng lực[6].
Thứ hai, rất nhiều định nghĩa về năng lực thường quy chiếu về một hay nhiều loại khả năng nào đó, nhưng cần phân biệt năng lực với khả năng. Bởi vì năng lực được thể hiện trong hoạt động, công việc và cần được đánh giá dựa trên kết quả, mức độ hoàn thành. Trong khi khả năng mới chỉ là cái có thể có, ở dạng tiềm năng, có thể xuất hiện hoặc không xuất hiện.
Vì vậy, khi tiếp cận các định nghĩa năng lực dưới góc độ khả năng, thì đồng thời phải gắn với việc xem xét, đánh giá kết quả thực hiện trên thực tế, tức là năng lực phải được biểu hiện ra, phản ánh trong hoạt động cụ thể.
- Khái niệm hoạch định chính sách
Chính sách công là hệ thống những hành động có chủ đích, mang tính quyền lực nhà nước, được ban hành theo những trình tự, thủ tục nhất định, nhằm mục tiêu giải quyết các vấn đề phát sinh trong thực tiễn, hay thúc đẩy các giá trị ưu tiên. Hoạch định chính sách (policy-making) là hành động có chủ đích của các chính trị gia nhằm đạt được các mục tiêu trong hoạt động của nhà nước. Hoạch định chính sách có thể được hiểu là hành động làm ra chính sách; nhưng cũng thường được hiểu là một giai đoạn, hoặc một quá trình bao gồm nhiều hoạt động, nhiều giai đoạn như: đề xuất, xây dựng, hình thành nên chính sách công; hoặc là đồng nhất với cả một chu trình chính sách (policy cycle).
- Khái niệm năng lực chính sách[7]
Theo tác giả, năng lực chính sách được cấu thành bởi kiến thức, các kỹ năng hoạch định chính sách, thái độ trách nhiệm và khả năng của nhà nước trong việc xác định, đánh giá các vấn đề công, nhằm xây dựng, phát triển chính sách phù hợp để giải quyết vấn đề, tình huống chính sách một cách hiệu quả.
Bên cạnh đó, một số nghiên cứu coi năng lực chính sách là tổng hợp của các khả năng và nguồn lực cần thiết để thực hiện các chức năng chính sách. Cụ thể, năng lực chính sách gồm các yếu tố (cốt lõi) sau[8]: năng lực phân tích (analytical competence); năng lực vận hành (operational competence); năng lực chính trị (political competence). Theo đó, năng lực chính sách là khả năng của các chủ thể khác nhau trong việc phân tích, vận hành, thu hút sự ủng hộ chính trị đối với việc đề xuất, xây dựng, ban hành và thực thi chính sách công trên các cấp độ cá nhân, tổ chức, hệ thống[9].
- Năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp
Dựa vào khái niệm năng lực chính sách như trên, có thể hiểu năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội (ĐBQH) là sự kết hợp hài hòa kiến thức, kỹ năng, thái độ của ĐBQH trong việc phân tích vấn đề chính sách, vận hành các nguồn lực, thu hút sự ủng hộ chính trị nhằm lựa chọn phương án chính sách phù hợp nhất, thực hiện có hiệu quả chức năng, vai trò hoạch định chính sách.
Trong đó, kiến thức là những hiểu biết cụ thể của cá nhân ĐBQH về tổ chức, bộ máy, quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội, lý thuyết cơ bản về hoạch định chính sách nói chung, về phân tích chính sách, đánh giá chính sách nói riêng trong hoạt động lập pháp... Đây là điều kiện quan trọng để nâng cao khả năng, tư duy phản biện chính sách.
Kỹ năng được hiểu là cách thức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và ĐBQH một cách hiệu lực, hiệu quả, được biểu hiện ra trong hoạt động lập pháp nói chung, trong việc soạn thảo hoặc đánh giá, tiếp nhận kết quả của các bản phân tích, đánh giá chính sách nói riêng. Thái độ (và các giá trị) là một khái niệm khá trừu tượng, ở đây chủ yếu nhấn mạnh các quan điểm, hành vi mang tính chuẩn mực đạo đức công, trách nhiệm/trách nhiệm giải trình, trách nhiệm chính trị của cá nhân ĐBQH, phù hợp với các tiêu chuẩn ĐBQH, hoặc là sự thể hiện mức độ nhiệt huyết, đam mê với “nghề” đại biểu dân cử, mong muốn cống hiến của từng cá nhân trong hoạt động lập pháp…
- Nâng cao năng lực chính sách của ĐBQH
Nâng cao năng lực là quá trình làm tăng khả năng nội tại (của một cá nhân hoặc tổ chức) để nhận biết, phân tích và giải quyết các vấn đề một cách hiệu quả[10]. Nâng cao năng lực, hay xây dựng, phát triển năng lực, là một phương pháp tiếp cận hay một hệ thống nhằm tăng cường khả năng nhận thức, phát triển các kỹ năng, sự tự tin để đạt tới thành công một cách bền vững. Phương pháp quan trọng thường được sử dụng để xây dựng, nâng cao năng lực là thông qua giáo dục và đào tạo[11].
Như vậy, nâng cao năng lực chính sách của ĐBQH có thể hiểu là quá trình phát triển khả năng nhận biết, kỹ năng phân tích, thái độ chính trị, sự tự tin và có trách nhiệm trong việc lựa chọn phương án để giải quyết các vấn đề chính sách trong hoạt động lập pháp một cách hiệu quả.
2. Thực trạng năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở nước ta
Trước hết, tác giả cho rằng, đánh giá kết quả hoạt động của ĐBQH nói chung, năng lực chính sách của đại biểu nói riêng, sau cùng, chính là quyền quyết định của cử tri thông qua lá phiếu bầu cử. Tuy nhiên, việc khảo sát đánh giá năng lực chính sách của ĐBQH cũng sẽ rất hữu ích cho cử tri tham khảo để có cơ sở giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của người đại diện với những tiêu chí rõ ràng, hơn là chỉ nhận xét một cách chung chung, cảm tính. Đương nhiên, những tiêu chí đánh giá cụ thể cũng là căn cứ đáng tin cậy để các ĐBQH có thể “soi mình”, “sửa mình”.
Để khảo sát một cách đầy đủ nhằm đánh giá đúng thực trạng năng lực hoạch định chính sách của ĐBQH, theo tác giả, ngoài các tiêu chí định tính, thì một số tiêu chí định lượng cần thiết là:
(1) Căn cứ vào các đề xuất chính sách, các dự án luật, pháp lệnh mà ĐBQH đã kiến nghị, đề nghị trong nhiệm kỳ;
(2) Căn cứ vào các ý kiến góp ý xây dựng, phản biện chính sách, góp ý nội dung chính sách cho các dự thảo luật, pháp lệnh tại các phiên họp Ủy ban, họp đại biểu chuyên trách, thẩm tra, thảo luận tại kỳ họp Quốc hội, cũng như trên các phương tiện thông tin truyền thông;
(3) Căn cứ vào số lần tham gia chất vấn có nội dung về các vấn đề chính sách (trực tiếp hoặc bằng văn bản) của ĐBQH;
(4) Căn cứ vào các nội dung chính sách trong chương trình hành động, lời hứa khi ứng cử ĐBQH, khi tiếp xúc cử tri và so sánh với kết quả thực hiện;
(5) Căn cứ vào các quyết định “bấm nút” đồng ý, hay không đồng ý thông qua dự luật.
Tuy nhiên, hiện tại chúng ta vẫn chưa có một cơ sở dữ liệu công khai, có độ tin cậy cao để có thể đánh giá chi tiết theo các tiêu chí như trên.
Trên thực tế, rất ít ĐBQH trực tiếp đề nghị xây dựng luật, cũng như tham gia trực tiếp xây dựng nội dung chính sách trong hồ sơ các dự án luật được trình ra Quốc hội. Đây là một hạn chế trong việc chủ động thực hiện quyền của ĐBQH. Mặc dù vậy, sự tham gia của các ĐBQH trong quá trình thảo luận, thẩm tra… về các đề xuất chính sách, cũng như các vấn đề khác trong các dự thảo luật, cũng đã góp phần tích cực vào kết quả hoạt động của Quốc hội, năng lực chính sách được nâng lên qua mỗi nhiệm kỳ nếu xem xét ở “tiêu chí” số luật được thông qua trong các nhiệm kỳ Quốc hội gần đây[12].
Có thể nói, khảo sát, đánh giá chất lượng Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong các dự án luật là một nội dung rất quan trọng giúp phản ánh thực trạng năng lực hoạch định chính sách. Như đã đề cập trên đây, đa số các báo cáo đánh giá tác động lại không được trực tiếp kiến nghị, soạn thảo hay chủ trì soạn thảo bởi các ĐBQH; vì thế, chỉ có thể đánh giá năng lực chính sách gián tiếp thông qua những thảo luận, góp ý sửa đổi, hoặc quyết định thông qua hồ sơ chính sách, dự án luật… Tuy nhiên, kết quả phân tích 37 Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong các đề nghị xây dựng luật từ đầu năm 2017 đến tháng 8/2020 cho thấy, đa số các báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong các đề nghị xây dựng luật/dự thảo luật “còn sơ sài, có chất lượng thấp”, việc xác định thế nào là “chính sách”, đề xuất chính sách còn lúng túng[13]…
Có không ít ĐBQH rất ít phát biểu ý kiến, thảo luận các vấn đề, phương án chính sách tại các phiên họp thẩm tra, các cuộc họp Tổ ĐBQH, phiên họp tại hội trường về các dự án luật. Thậm chí, có một số ĐBQH trong nhiều kỳ họp, phiên họp của Quốc hội không tham gia hoạch định chính sách và góp ý kiến về các vấn đề khác trong dự án luật. Có một số ĐBQH khác có phát biểu, nhưng chất lượng ý kiến phát biểu còn hạn chế, nặng về góp ý kiến câu chữ, kỹ thuật lập pháp, không có tính phản biện, không góp ý kiến về các chính sách, nội dung cơ bản của dự án luật, pháp lệnh nên không giúp nhiều cho việc tiếp thu, chỉnh lý hoàn thiện các chính sách của dự thảo luật, pháp lệnh[14].
Những hạn chế nêu trên xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau: (1) ngay từ khâu “đầu vào” - bầu cử ĐBQH vẫn còn những vấn đề về nâng cao tính “cạnh tranh” để tìm kiếm được nhiều hơn nữa những ứng cử viên có đủ năng lực chính sách; (2) số đại biểu chuyên trách vẫn còn thấp, ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của Quốc hội. Quốc hội khóa 14 có 167 ĐBQH hoạt động chuyên trách trong tổng số 484 đại biểu, tương đương 34,5%[15]; (3) Còn có nhiều ĐBQH kiêm nhiệm là thành viên của Chính phủ và bộ máy hành chính hoặc cơ quan tư pháp nên còn tâm lý nể nang, ngại tranh luận, phản biện các đề xuất chính sách xuất phát từ phía các cơ quan bộ, ngành, địa phương, trong các tình huống có thể gây “xung đột lợi ích”. Do đó, “vai trò của Quốc hội trong việc định hình nội dung chính sách và giám sát hoạt động của Chính phủ vẫn còn hạn chế”[16]; (4) Số ĐBQH tái cử còn ít (chỉ chiếm khoảng 1/3), còn số ĐBQH mới được bầu lần đầu chiếm tỷ lệ cao (khoảng 2/3) nên có thể gặp nhiều khó khăn trong những năm đầu nhiệm kỳ (ví dụ, số ĐBQH khóa XIII tái cử khóa XIV là: 168 người, chiếm tỷ lệ 33,50%; số đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu là: 328 người chiếm tỷ lệ 65,90%)[17]; (5) điều kiện hỗ trợ cho hoạt động của ĐBQH chưa đáp ứng được yêu cầu (nguồn lực tài chính cho hoạt động ĐBQH còn hạn chế; nội dung bồi dưỡng, tập huấn và thông tin chính sách cung cấp cho đại biểu có thể chưa đáp ứng nhu cầu thực tế, chưa phù hợp hoặc chưa chưa kịp thời v.v..).
3. Một số giải pháp nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội
3.1. Xây dựng nội dung năng lực chính sách cốt lõi dựa trên các yếu tố cấu thành
Giải pháp nâng cao năng lực trước hết cần dựa trên cơ sở các yếu tố cấu thành năng lực là kiến thức, kỹ năng và thái độ, từ đó lựa chọn các dạng năng lực thành phần phù hợp, xây dựng các nội dung năng lực cốt lõi cần thiết đối với ĐBQH, cụ thể là:
(1) Kiến thức: ngoài các kiến thức lý luận chung về nhà nước và pháp luật, thì trọng tâm là các lý thuyết về chính sách công, trong đó nhấn mạnh yêu cầu hiểu được các vấn đề cơ bản của phân tích chính sách, đánh giá chính sách công, các lý thuyết về quy trình hoạch định chính sách, và vai trò của Quốc hội, ĐBQH trong việc hoạch định chính sách... Kiến thức chung về chính sách, pháp luật đặc biệt quan trọng và cần thiết vì hoạt động của ĐBQH xoay quanh các công đoạn thiết kế, xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật trong rất nhiều lĩnh vực khác nhau, đòi hỏi sự hiểu biết nhất định để hiểu, nhận định, phân tích ưu nhược điểm, các giải pháp thiết kế chính sách hay dự thảo điều luật… Nắm vững các kiến thức cơ bản về chính sách công, nhận thức đầy đủ vai trò hoạch định chính sách công của ĐBQH sẽ góp phần phát triển tư duy phản biện chính sách trong các thảo luận lập pháp tại nghị trường.
(2) Kỹ năng: Kỹ năng không thể thiếu đối với nhà hoạch định chính sách là phân tích chính sách, đánh giá chính sách để tìm ra hoặc nhận biết được vấn đề chính sách đang nảy sinh trong đời sống xã hội cần được ưu tiên giải quyết, hay các kỹ năng liên quan như đọc hiểu, xem xét một dự thảo đề xuất chính sách, dự thảo luật; kỹ năng tham vấn công chúng; lấy ý kiến góp ý của người dân, tranh luận, phản biện chính sách...
Khi mà ĐBQH hiểu và nắm vững các kỹ năng này, áp dụng phù hợp theo đúng quy trình thủ tục, phát huy “tiềm năng” sẵn có, thể hiện được thành năng lực chính sách trong hoạt động lập pháp sẽ góp phần tăng chất lượng các nghiên cứu, đánh giá, phản biện chính sách và phục vụ cho các tham luận, chất vấn, phản biện trong những phiên thảo luận ở ủy ban, phiên họp toàn thể v.v... Trên thực tế, những hạn chế về kiến thức và kỹ năng cũng là một trong những lý do làm cho một số đại biểu hoạt động mờ nhạt, không phát biểu, ngại tranh luận, phản biện đối với những vấn đề “nóng” trong các dự án luật, pháp lệnh trên nghị trường.
(3) Thái độ và các giá trị: Cần đề cao các tiêu chuẩn giá trị đạo đức công của ĐBQH như “có phẩm chất đạo đức tốt, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư, gương mẫu chấp hành pháp luật”[18]. Đại biểu của nhân dân thì cần có đủ tài, đức và “giản dị, gần dân”, nhuần nhuyễn “văn hóa chính trị”, biết lắng nghe để giúp đỡ, nhằm có được sự tin tưởng, tín nhiệm của nhân dân. Đại biểu phải là chỗ dựa, trông cậy khi cần của người dân địa phương nơi ứng cử. Hơn nữa, “hoạt động đại diện” cần có sự đam mê, nhiệt huyết, cống hiến cho công việc chung để có thể vượt qua những trở ngại, khó khăn khi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử. ĐBQH không chỉ “về với dân” trong những cuộc tiếp xúc cử tri ngắn, thậm chí hình thức, mà phải thực sự tôn trọng, lắng nghe và vận dụng các nguồn lực, khả năng để giải quyết được vấn đề người dân phản ánh, kiến nghị, làm tốt chức năng nhiệm vụ của mình.
3.2. Nhóm các giải pháp liên quan đến cơ chế, chính sách pháp luật
- Tăng cường tính cạnh tranh trong bầu cử ĐBQH để chọn được nhiều người hiền tài Bầu cử là yếu tố rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến “đầu vào” chất lượng đại biểu dân cử. Vì thế, tiếp cận giải pháp nâng cao năng lực hoạch định chính sách một cách toàn diện rất cần thiết quan tâm đến vấn đề mở rộng, tăng cường tính cạnh tranh công khai, minh bạch trong bầu cử đại biểu Quốc hội. Cụ thể, tiến tới, cần bảo đảm ít nhất danh sách ứng cử viên sau cùng phải nhiều gấp hai lần số lượng đại biểu dự kiến được bầu[19]. Ví dụ, nếu số đại biểu dự kiến là 500 người[20] thì số ứng cử viên đưa vào danh sách bầu cử sau cùng phải là 1000 người trở lên. Nên nghiên cứu đổi mới quy trình giới thiệu người ứng cử sao cho cơ quan tổ chức hiệp thương có điều kiện tốt nhất để lựa chọn được những người thật sự chất lượng “vừa hồng, vừa chuyên” để giới thiệu ứng cử ĐBQH. Chẳng hạn: “mỗi cơ quan, tổ chức phải giới thiệu số người ứng cử gấp đôi số người được phân bổ. Không khống chế số dư là 02 ở mỗi đơn vị bầu cử mà có thể nhiều hơn để tăng tính cạnh tranh”[21]…
Tăng cường tính cạnh tranh trong bầu cử, tăng số lượng ứng viên trong danh sách bầu cử cũng đồng thời bảo đảm tính dân chủ, là sự “mở rộng” quyền lựa chọn, quyền “làm chủ” của cử tri và nhân dân cả nước. Không chỉ với những ứng cử viên ứng cử lần đầu mà các ĐBQH “đương nhiệm” muốn tái cử cũng phải thể hiện được năng lực trong suốt quá trình hoạt động, nếu không muốn “bị” đánh giá là năng lực kém, không làm tốt chức năng đại diện, và không đủ phiếu bầu nếu tái ứng cử nhiệm kỳ tiếp theo.
- Bảo đảm sự hài hòa giữa các tiêu chuẩn về năng lực chính sách, năng lực chuyên môn của ĐBQH, sự linh hoạt trong cơ cấu thành phần đại diện
Để đánh giá một người có năng lực hoạch định chính sách thì không nên đồng nhất với yêu cầu là họ phải có trình độ chuyên môn rất cao về một lĩnh vực. Nói cách khác, năng lực chuyên môn không đồng nhất với năng lực chính sách của ĐBQH, chuyên môn rất giỏi về một lĩnh vực nào đó cũng chưa phải điều kiện đủ để có năng lực chính sách tốt. Do đó, không phải đơn giản là cứ tìm những người giỏi nhất rồi hiệp thương giới thiệu họ ra ứng cử ĐBQH thì năng lực chính sách sẽ được nâng cao và hoạt động của Quốc hội sẽ bảo đảm hiệu quả cao[22]. Nếu một chuyên gia giỏi trúng cử ĐBQH và trên cơ sở đó, họ bộc lộ năng lực chính sách, thể hiện rất tốt, hiệu quả cao trong hoạt động hoạch định chính sách thì sẽ góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động chung của Quốc hội, và chứng minh được lá phiếu của người dân lựa chọn là đúng đắn.
Ngược lại, nếu năng lực yếu kém mà lại trở thành ĐBQH, thì hoạt động đại biểu chắc chắn sẽ kém hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực. Hoạch định chính sách quốc gia đòi hỏi các chủ thể quan trọng như ĐBQH cần có năng lực hoạch định chính sách, năng lực lập pháp ở mức độ nhất định; cũng như cần có đủ năng lực hiểu rõ và tiếp nhận được các tri thức mới trong lĩnh vực chuyên ngành của họ, đồng thời đáp ứng các tiêu chí kiến thức, kỹ năng chung để từ đó làm tốt chức năng đại diện – có năng lực đại diện.
Chính vì thế, mặc dù không phải điều kiện đủ, thì tiền đề năng lực hiểu, khả năng nhận thức, hiểu được những kiến thức nền tảng, cơ bản, hay một mặt bằng chung về năng lực chuyên môn và năng lực chính sách ngày càng được nâng cao là yếu tố rất cần thiết. Bởi vì, làm chính sách và làm luật không phải chỉ là sửa câu chữ, viết ra những điều luật cụ thể, mà đòi hỏi mỗi đại biểu cần hiểu tổng thể định hướng, mục tiêu chính sách pháp luật, hiểu được lý thuyết hay “triết lý” ẩn sau mỗi điều luật đó.
- Ưu tiên “chất lượng” hơn “số lượng” ĐBQH được bầu mỗi nhiệm kỳ
Với tầm nhìn dài hạn về quy mô dân số trung bình của Việt Nam trong khoảng 50 năm tới duy trì ở ngưỡng dưới 120 triệu dân[23], thì chỉ nên có dưới 400 ĐBQH, đại đa số hoạt động chuyên nghiệp. Thay vì ưu tiên số lượng, chúng ta nên ưu tiên vào chất lượng hoạt động dân cử để tập trung nguồn lực hỗ trợ nâng cao năng lực chính sách cho ĐBQH, tăng tính “thực quyền”, tính hiệu quả và chất lượng đại diện.
- Tăng số lượng Ủy viên trung ương Đảng tham gia ứng cử ĐBQH
ĐBQH là những chính khách, nhà hoạch định chính sách. Và trên thực tế nước ta, các Ủy viên Trung ương có vai trò đặc biệt quan trọng và chính họ tham gia trực tiếp vào quy trình hoạch định chính sách của Đảng, nguồn quan trọng hình thành chính sách của Nhà nước. Dưới góc độ này thì rõ ràng, các Ủy viên Trung ương là các chính trị gia và nhà hoạch định chính sách, chủ thể rất quan trọng tham gia vào việc hoạch định chính sách nói chung. Vì vậy, với một cơ cấu được tăng cường thêm các Ủy viên Trung ương Đảng được tín nhiệm tham gia Quốc hội, thì diễn đàn Quốc hội sẽ càng được nâng cao chất lượng, tính thực quyền và vẫn bảo đảm được sự lãnh đạo của Đảng. Do đó, cần khuyến khích, tăng cường số lượng các Ủy viên Trung ương Đảng tham gia ứng cử và trúng cử với số lượng cao vào Quốc hội, ngoại trừ những Ủy viên Trung ương được cơ cấu tham gia thành viên Chính phủ (nhiều vị trí là Bộ trưởng có thể không phải Ủy viên Trung ương Đảng và cũng không nhất thiết là ĐBQH), các cơ quan Tư pháp, Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố[24].
Với một số công việc có thể “hợp nhất”, cải cách, rút gọn quy trình, thủ tục và thời gian, nhất là trong kỷ nguyên công nghệ 4.0 thì một số chính sách của Đảng có thể đưa ra thảo luận “mở rộng”, trực tiếp tại diễn đàn Quốc hội, trong điều kiện bảo đảm đa số Ủy viên Trung ương cũng là ĐBQH. Như vậy, việc thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng cũng nhanh hơn, kịp thời đáp ứng yêu cầu ban hành chính sách công giải quyết các vấn đề bức xúc trong xã hội. Cần phân định rõ công việc nào thì chỉ thảo luận ở Hội nghị Trung ương (ví dụ công tác tổ chức nhân sự) với những công việc nào có thể “lồng ghép” và các Ủy viên Trung ương thực hiện với “vai” ĐBQH, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội.
Về lâu dài, theo tác giả, có thể đặt ra yêu cầu bắt buộc trong công tác quy hoạch cán bộ là làm rõ những vị trí Ủy viên Trung ương nào phải là ĐBQH, hay nói cách khác, phấn đấu trở thành ĐBQH, được cử tri, nhân dân tín nhiệm trở thành người đại diện của nhân dân là một tiêu chí bắt buộc của Ủy viên Trung ương Đảng (trừ một số vị trí “ngoại lệ” như đã nêu trên để bảo đảm hạn chế/giảm thiểu khối hành pháp, tư pháp tham gia Quốc hội). Hoặc quy định cụ thể những vị trí chức danh là Ủy viên Trung ương sẽ ra ứng cử ĐBQH, và nếu không trúng cử ĐBQH thì nhân sự Ủy viên Trung ương đó sẽ phải bố trí phân công công việc khác. Tất cả Ủy viên Bộ Chính trị đều tham gia ứng cử ĐBQH[25]. Bí thư các tỉnh, thành phố nên tham gia ứng cử ĐBQH[26]. Tất cả các thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội phải là Ủy viên trung ương trở lên.
3.3. Nhóm giải pháp hỗ trợ
- Nâng cao năng lực của đội ngũ chuyên viên, bộ máy giúp việc, khuyến khích cơ chế thuê chuyên gia tư vấn cho ĐBQH Để hỗ trợ ĐBQH phát huy tố chất, phẩm chất, năng lực chính sách cần nâng cao năng lực của các chuyên viên, đội ngũ “giúp việc”, khuyến khích cơ chế thuê các chuyên gia tư vấn trong và ngoài các cơ quan của Quốc hội/Ủy ban thường vụ Quốc hội, như là những giải pháp hỗ trợ cần thiết. Đối với bộ máy văn phòng, các vụ, ban phục vụ chuyên môn, cần tuyển dụng được chuyên viên giỏi, thông qua cơ chế thi tuyển cạnh tranh công khai, tránh hiện tượng tiêu cực trong khâu tuyển dụng, không bảo đảm chất lượng công việc.
- Công khai, minh bạch và cải thiện chế độ tài chính dành cho ĐBQH Cần tiếp tục cải thiện chế độ tài chính, tính đúng, tính đủ các đầu việc cần được hỗ trợ để ĐBQH có thể yên tâm và có điều kiện thực hiện việc thuê chuyên gia hỗ trợ hay đặt hàng nghiên cứu cung cấp thông tin khi cần thiết, bên cạnh các thông tin chính sách, thông tin lập pháp được cung cấp miễn phí từ các cơ quan nghiên cứu như Viện Nghiên cứu lập pháp hay Thư viện Quốc hội. Các ĐBQH cần được hưởng một mức lương tối thiểu (cơ bản) ngang bằng nhau, sau đó mới tính đến các khoản phụ cấp trách nhiệm theo từng vị trí đảm trách trong cơ cấu tổ chức Quốc hội. Cần công khai minh bạch các khoản thu chi của đại biểu phục vụ cho các hoạt động đại diện và thực hiện chức năng nhiệm vụ[27], nhằm tránh nguy cơ tham nhũng, lãng phí, hoặc việc trở thành ĐBQH chỉ để làm đẹp thêm danh sách chức vị công tác, hay để hưởng “đặc quyền đặc lợi”, mà không cần thể hiện năng lực, không nhìn thấy sản phẩm, kết quả gì trong suốt nhiệm kỳ.
- Nâng cao chất lượng cung cấp thông tin, dịch vụ nghiên cứu hỗ trợ cho ĐBQH Theo quy định của pháp luật hiện hành, ĐBQH có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp: hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh; hỗ trợ lập hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; hỗ trợ soạn thảo dự án, dự thảo do đại biểu trình. Để làm tốt chức năng, vai trò luật định này, ngoài cơ quan Văn phòng Quốc hội, thì Viện Nghiên cứu lập pháp phải là nơi tập hợp được đông đảo đội ngũ chuyên gia, cả trong và ngoài cơ quan, trong nước và hợp tác quốc tế, bao gồm nhiều lĩnh vực như pháp luật, chính sách, kinh tế… một cách tương xứng, để có đủ năng lực, sẵn sàng đáp ứng khi có yêu cầu. Viện Nghiên cứu lập pháp cần đa dạng sản phẩm nghiên cứu, bám sát chương trình xây dựng luật pháp lệnh; tăng cường cung cấp các sản phẩm nghiên cứu dự báo chính sách, hoặc các báo cáo phân tích, đánh giá chính sách nhanh nhạy, kịp thời; tăng cường các nghiên cứu định lượng, nghiên cứu dựa trên bằng chứng về những vấn đề chính sách, đề xuất giải pháp chính sách nhằm hỗ trợ cho ĐBQH[28]; tổ chức các hội thảo định kỳ có nội dung về chính sách kinh tế - xã hội, hội thảo thường niên công bố các nghiên cứu và danh mục đề xuất đề tài nghiên cứu để các ĐBQH có thể chủ động “đặt hàng” theo tính cấp thiết hoặc phù hợp với tiến độ thời gian, lĩnh vực cần quan tâm...
- Đổi mới phương pháp, đa dạng hóa các khóa bồi dưỡng kiến thức, tập huấn kỹ năng dành cho ĐBQH
Nếu như trước đây, phương pháp tiếp cận nội dung quan tâm đến việc tiếp thu các nội dung kiến thức chính sách công, khoa học pháp lý theo yêu cầu là chủ đạo, thì hiện nay cần cải cách, tiếp cận theo định hướng năng lực chính sách, nghĩa là đặt trọng tâm vào kết quả thực tiễn của hoạt động lập pháp, hoạch định chính sách để đánh giá năng lực nói chung, năng lực hoạch định chính sách của ĐBQH nói riêng, quan tâm nhiều đến phương thức, hiệu quả vận dụng tri thức, kỹ năng thực hành. Do đó, mục tiêu không chỉ dừng lại ở việc cung cấp các nội dung về Nhà nước, chính sách, pháp luật cần biết, mà phải thể hiện được ở các kết quả đầu ra của hoạt động đại biểu trong mỗi nhiệm kỳ. Đó cũng chính là cách thức tiếp cận đầu ra nhằmnâng cao năng lực hoạch định chính sách, đó là: ĐBQH cần làm những gì và làm được những gì; gắn lý luận với thực tiễn, hoạch định chính sách vì cuộc sống.
Ths. NGUYỄN ANH PHƯƠNG - Viện Nghiên cứu lập pháp
________________________________________
[1] Bài viết này có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp” do ThS. Nguyễn Anh Phương làm Chủ nhiệm, Viện Nghiên cứu lập pháp là cơ quan chủ trì. [2] Harvard University, Competency Dictionary, Development Dimensions Int’l, Inc., p.4. [3] Hoặc: Thái độ và các giá trị. [4] OECD 2002, DeSeCo: Education - Lifelong Learning and the Knowledge Economy: Key Competencies for the Knowledge Society. In: Proceedings of the DeSeCo Symposium, Stuttgart. [5] OECD 2005, The definition and selection of key competencies: Executive summary. [6] Nói cách khác, đây không phải là điều kiện cần và đủ. [7] Trong bài viết này, tác giả sử dụng khái niệm năng lực chính sách và năng lực hoạch định chính sách theo nghĩa tương đương nhau. [8] X. Wu, M. Howlett & M. Ramesh, Policy Capacity: Conceptual Framework and Essential Components, in: X. Wu, M. Howlett & M. Ramesh, ed. (2018), Policy Capacity and Governance: Assessing Governmental Competences and Capabilities in Theory and Practice, Palgrave Macmillan. [9] Về nội dung này, có thể xem chi tiết tại: Nguyễn Đức Lam (2020), Khung phân tích năng lực chính sách - Lý thuyết đánh giá năng lực chính sách công, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12 (412), tr. 36-42. [10] Crisp BR, Swerissen H, Duckett SJ, 2000, Four approaches to capacity-building in health: Consequences for measurement and accountability, Health Promot Int., pp.99–107. [11] Elizabeth Baillie, Christel Bjarnholt, Marlies Gruber & Roger Hughes, 2008, A capacity-building conceptual framework for public health nutrition practice, Public Health Nutrition 12(8), 1031–1038. [12] Quốc hội khóa XI đã thông qua được 84 luật, bộ luật. Quốc hội khoá XII (4 năm) đã thông qua được 67 luật, bộ luật. Quốc hội khoá XIII đã thông qua Hiến pháp 2013 và 107 luật, bộ luật. Quốc hội khóa XIV đã thông qua 73 luật. [13] Lê Tuấn Phong (2020), “Thực trạng đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật ở nước ta và một số đề xuất, kiến nghị”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 23 (423). [14] Bài viết tham luận của ThS. Đặng Đình Luyến, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật tại Hội thảo khoa học “Bàn về quy trình chính sách và vai trò, năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam” do Viện Nghiên cứu lập pháp tổ chức, Hà Nội, 2020. [15] Đài truyền hình Việt Nam (2019), Tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách: Vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, https://vtv.vn/trong-nuoc/ty-le-dai-bieu-quoc-hoi-chuyen-trach-van-con-nhieu-y-kien-khac-nhau -20191029102404499.htm, truy cập ngày 20/3/2021. [16] Cao Sinh Viet, Demombynes Gabriel, Kwakwa Victoria, Mahajan Sandeep, Shetty Sudhir, Vũ Đức Đam, Bùi Quang Vinh, Van Trotsenburg Axel (2016), Vietnam 2035: Toward prosperity, creativity, equity, and democracy (Vol. 2): Việt Nam 2035: Hướng tới Thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ - Tổng quan (Vietnamese), Washington, D.C, World Bank Group, p. 484, http://documents.worldbank.org/curated/en/462881491821948950/Việt-Nam-2035-Hướng-tới-Thịnh-vượng-Sáng-tạo-Công-bằng-và-Dân-chủ-Tổng-quan. [17] Trích dẫn theo số liệu thống kê trong bài tham luận “Bàn về năng lực chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thanh Bình, tại Hội thảo khoa học “Bàn về quy trình chính sách và vai trò, năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam” do Viện Nghiên cứu lập pháp tổ chức, Hà Nội, 2020. [18] Xem Điều 22 Hiến pháp năm 2013 quy định về tiêu chuẩn của đại biểu Quốc hội. [19] Tổng số đại biểu Quốc hội khóa XIII được bầu là 500 trong tổng số 827 ứng cử viên. Quốc hội khóa XIV có 496 đại biểu được bầu trong tổng số 870 ứng cử viên. [20] Theo khoản 2 Điều 7 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân. [21] Trích theo bài viết tham luận “Đánh giá, bình luận về một số giải pháp nhằm nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội” của Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Nguyễn Văn Pha, tại Hội thảo khoa học “Điều kiện, giải pháp nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam” do Viện Nghiên cứu lập pháp tổ chức, Hà Nội, 2021. [22] Điều này cũng không phủ nhận việc những người rất giỏi chuyên môn trong một lĩnh vực ra ứng cử, mà càng nên khuyến khích, nhất là những chuyên gia về pháp luật, kinh tế… nếu trúng cử và tham gia các Ủy ban phù hợp với lĩnh vực chuyên môn nghề nghiệp thì có tiền đề thuận lợi để phát huy sở trường, năng lực… [23] Tổng cục Thống kê (2020), Thông cáo báo chí Kết quả nghiên cứu chuyên sâu Tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2019. Theo phương án trung bình, dự kiến Việt Nam có 110,8 triệu người vào năm 2039 và đến năm 2069 có 116,9 triệu người. [24] Quốc hội khóa XIV có sự tham gia của gần 100 Ủy viên Trung ương Đảng, với tất cả các Ủy viên Bộ Chính trị (đầu nhiệm kỳ) đều được bầu làm ĐBQH, nguồn: https://tuoitre.vn/vi-sao-co-gan-100-uy-vien-trung-uong-dang-ung-cu-dai-bieu-quoc-hoi-20210303105447715.htm; Có 101 Ủy viên Trung ương Đảng trong tổng số 868 ứng cử viên ĐBQH khoá XV, nguồn: https://vietnamnet.vn/vn/thoi-su/quoc-hoi/101-uy-vien-trung-uong-ung-cu-dai-bieu-quoc-hoi-khoa-xv-731105.html. [25] Dự kiến Quốc hội khóa XV có 16/17 Ủy viên Bộ Chính trị tham gia ứng cử đại biểu Quốc hội. Riêng trường hợp đồng chí Nguyễn Văn Nên, Ủy viên Bộ Chính trị, Bí thư thành ủy thành phố Hồ Chí Minh không tham gia ứng cử. Xem: Báo Tuổi trẻ (2021), Bí thư Thành ủy TP.HCM Nguyễn Văn Nên không ứng cử đại biểu Quốc hội, https://tuoitre.vn/bi-thu-thanh-uy-tp-hcm-nguyen-van-nen-khong-ung-cu-dai-bieu-quoc-hoi-20210316142651392.htm. [26] Một số ý kiến lo ngại các Ủy viên Trung ương đứng đầu các cơ quan ở địa phương bận giải quyết công việc địa phương sẽ không có thời gian dành cho hoạt động Quốc hội. Tác giả cho rằng, Chủ tịch UBND các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương có thể không tham gia kiêm nhiệm đại biểu Quốc hội vì thường xuyên bận công tác lãnh đạo, chỉ đạo điều hành trực tiếp bộ máy hành chính ở địa phương và có nguy cơ gây ra “xung đột lợi ích” như đã nêu ở trên. Trong khi đó, các tỉnh/thành phố vẫn đang triển khai thực hiện mô hình Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch HĐND, theo Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII, “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, và Chỉ thị số 35-CT/TW ngày 30/5/2019 về Đại hội đảng bộ các cấp tiến tới Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, nên nếu Bí thư tỉnh uỷ là Uỷ viên Trung ương và là đại biểu Quốc hội thì có nhiều thuận lợi trong quá trình hoạch định chính sách của Đảng và chính sách của Quốc hội. Cùng với đó, nếu đặt trong tầm nhìn dài hạn, Quốc hội tiến tới “hoạt động thường xuyên” thì nên tăng số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách là Ủy viên Trung ương, hay nói cách khác là những Ủy viên Trung ương hoạt động Quốc hội “chuyên nghiệp”. [27] Ở Mỹ, nghị sỹ không được: sử dụng tiền trợ cấp để chi tiêu cá nhân hoặc trang trải cho các hoạt động tranh cử (trừ khi được sự chấp thuận của Ủy ban đạo đức); sử dụng quỹ tài trợ để thanh toán chi phí cho hoạt động đại biểu; sử dụng tài khoản không chính thức; tiếp nhận các nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân để thực hiện các nhiệm vụ đại biểu... Xem: Ida A. Brudnick 2018, Congressional salaries and allowances: In brief, congression research service. [28] Xem thêm: Nguyễn Anh Phương (2017), “Hệ thống thông tin lập pháp và những khuyến nghị…”.
