Ở các quốc gia có thu nhập thấp, khi vốn thiên nhiên chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu giá trị tài sản quốc gia thì việc khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản đúng mục đích, hợp lý, vì lợi ích chung của toàn bộ cộng đồng là việc làm hết sức quan trọng, nhất là khi lĩnh vực này thường có sự tồn tại của các “lợi ích nhóm” tiêu cực.
Lợi ích là động lực thúc đẩy sự phát triển của xã hội. Xã hội - bất cứ dưới hình thức nào - đều là sản phẩm của sự tác động lẫn nhau giữa người với người trên cơ sở giải quyết quan hệ lợi ích. Xét về bản chất, “lợi ích chính là một quan hệ - quan hệ giữa các sự vật, hiện tượng của thế giới bên ngoài với nhu cầu của chủ thể; còn về mặt nội dung, lợi ích là cái thoả mãn nhu cầu, đáp ứng lại nhu cầu”(1).
Lợi ích tồn tại trong đời sống xã hội và luôn gắn liền với các chủ thể nhất định. Các chủ thể này có thể là các cá nhân riêng lẻ, cũng có thể là các nhóm hay một cộng đồng xã hội. Khi hoạt động, các nhóm xã hội, các tập thể, các cá nhân thường đo lường hành vi của mình thông qua các lợi ích, đồng thời cùng gắn bó, bảo vệ nhau và mở rộng những lợi ích mà họ theo đuổi. Động cơ hành động cũng chính là cơ sở hình thành nên từng nhóm mang tính chất cụ thể như: chính trị, kinh tế, đạo đức, niềm tin…, song phổ biến nhất vẫn là những nhóm lợi ích hoạt động vì lợi ích kinh tế trực tiếp hoặc thiên về các mục đích kinh tế.
Chính từ liên kết lợi ích, hình thành nên những nhóm lợi ích (Interest Group). Đó là “một nhóm người có mối liên hệ hoạt động thông qua những lợi ích tương đồng, có mục tiêu chung, thống nhất, có ý thức liên kết để đạt được, nhân rộng mục tiêu, lợi ích đó” (2).
Tính chất của “lợi ích nhóm” có thể là tích cực (chính đáng, hợp pháp, phù hợp, hài hòa với lợi ích chung của xã hội, của quốc gia), có thể là tiêu cực (lợi ích cục bộ, mâu thuẫn, xung đột với lợi ích của số đông, của quốc gia, dân tộc…). Đặc biệt, trong môi trường luật pháp thiếu minh bạch, thiếu thông tin, các nhóm lợi ích sẽ tìm mọi cách tác động tới quá trình hoạch định chính sách của các cấp quản lý nhà nước, thực hiện hành vi “tham nhũng chính sách”.
Thực trạng ngăn chặn “lợi ích nhóm” trong khai thác tài nguyên ở Việt Nam hiện nay
Việt Nam có một hệ thống chính sách, pháp luật tương đối đầy đủ để quản lý và điều hành khai thác tài nguyên; trong đó nổi bật là Luật Khoáng sản (có hiệu lực vào ngày 1-7-2011 và thay thế Luật Khoáng sản năm 2006). Luật Khoáng sản năm 2011 quy định về điều tra cơ bản địa chất khoáng sản; bảo vệ khoáng sản chưa khai thác; thăm dò, khai thác khoáng sản; quản lý nhà nước về khoáng sản… Luật quy định Nhà nước có chiến lược, quy hoạch khoáng sản để phát triển bền vững kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh trong từng thời kỳ. Luật cấm lợi dụng hoạt động khoáng sản xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân…; đồng thời, đề cập đến chiến lược khoáng sản, khi nhấn mạnh việc xây dựng chiến lược khoáng sản phải bảo đảm phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quy hoạch vùng, bảo đảm nhu cầu về khoáng sản phục vụ phát triển bền vững kinh tế - xã hội…
Để thực hiện Luật Khoáng sản, Chính phủ ban hành các nghị định hướng dẫn việc thi hành luật (3). Các nghị định này sửa đổi, bổ sung các nội dung liên quan tới quá trình thăm dò, khai thác, cấp phép… theo hướng rõ ràng, minh bạch hơn. Đặc biệt, để ngăn chặn hiệu quả tình trạng thất thoát tài sản quốc gia, làm sai lệch báo cáo kết quả trong hoạt động thăm dò, khai thác khoáng sản, gây thất thu ngân sách nhà nước, các nghị định bổ sung quy định nguyên tắc, căn cứ, nội dung giám sát thi công đối với tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản.
Nhìn chung, Luật Khoáng sản và các nghị định hướng dẫn thi hành luật tạo nên hành lang pháp lý rõ ràng, giúp doanh nghiệp, cá nhân tham gia vào khai thác tài nguyên khoáng sản theo hướng đóng góp cho nguồn thu ngân sách, xuất khẩu và tạo việc làm cho hàng triệu lao động… Tuy nhiên, bên cạnh một số ưu điểm nổi bật, chính sách, luật pháp về khai thác, bảo vệ tài nguyên khoáng sản vẫn còn nhiều bất cập. Đơn cử là việc quy định cơ quan quản lý khoáng sản Trung ương có thẩm quyền quyết định các khu vực không đưa ra đấu giá khai thác khoáng sản, một mặt, tạo điều kiện cho nhiều doanh nghiệp tham gia, tăng tính cạnh tranh, song mặt khác, cũng tạo ra những lỗ hổng cho các "nhóm lợi ích" lách luật. Khi một số khu vực khai thác khoáng sản được thực hiện theo cơ chế chỉ định, chủ đầu tư được quyền khai thác mà không phải đấu giá, thì quyền xác định khu vực nào không phải thực hiện đấu giá khai thác khoáng sản có thể là một bước đi có tính toán của "nhóm lợi ích" trong việc cấp phép khai thác khoáng sản cho nhà đầu tư đã được chỉ định.
Luật Khoáng sản năm 2011 chưa quy định rõ ràng về định giá khoáng sản, định giá mỏ, chưa có công cụ tài chính phù hợp để quản lý giá trị khoáng sản nói chung và quản lý đấu giá khoáng sản nói riêng. Việc quản lý trữ lượng, khối lượng khai thác mới chỉ dựa trên kê khai của doanh nghiệp được cấp phép, Nhà nước chưa có biện pháp quản lý tốt khâu xác định trữ lượng, khối lượng khai thác được. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng cùng quản lý về khoáng sản nhưng vấn đề quản lý giữa các bộ vẫn chưa được rõ ràng (4). Ngoài ra, hệ thống giám sát khai thác tài nguyên mới ghi nhận có 30% doanh nghiệp báo cáo định kỳ và nguồn thuế mà Nhà nước thu được rất ít, bởi thuế tài nguyên dựa vào sản lượng mà doanh nghiệp báo cáo, nên nhiều doanh nghiệp khai báo sản lượng thấp hơn so với thực tế. Trong khi 70% số doanh nghiệp còn lại chưa hoặc không chấp hành, nên Nhà nước chưa thu thuế, bởi hệ thống pháp luật còn thiếu các chế tài đủ sức răn đe với những người nộp thuế chậm hoặc chây ỳ nộp thuế.
Thực tiễn, việc thất thoát và lãng phí tài nguyên luôn có nguyên nhân từ các "lợi ích nhóm". Nếu trước đây, khai thác khoáng sản thuộc trách nhiệm của Tổng cục Địa chất cùng với các liên đoàn, xí nghiệp trực thuộc, thì hiện nay, tư nhân cũng có thể tham gia vào hoạt động này và các doanh nghiệp khai thác khoáng sản luôn tìm mọi cách để được cấp phép khai thác. Nhiều cá nhân, doanh nghiệp tư nhân làm giàu từ tài nguyên quốc gia và khai thác khoáng sản ở mức báo động. Hậu quả của quá trình này khiến nguồn tài nguyên thiên nhiên cạn kiệt. Bên cạnh đó, khai thác tài nguyên là một trong những lĩnh vực dễ nảy sinh tham nhũng, tiêu cực, nhất là trong việc cấp phép khai thác… Từ khi phân cấp quản lý về cho các địa phương, việc cấp phép khai thác ở một số nơi diễn ra tràn lan và tùy tiện. Trong hàng nghìn giấy phép khai thác đã được cấp, có nhiều giấy phép được cấp khi chưa có điều tra, khảo sát một cách kỹ lưỡng. Nhiều trường hợp cấp phép không qua đấu giá, cấp phép không đúng thẩm quyền, không có đánh giá tác động môi trường, nhiều giấy phép cấp không đúng đối tượng... Đặc biệt, nhiều đơn vị có tiềm năng khai thác, chế biến khoáng sản thì không được cấp phép, trong khi nhiều nhóm không hoạt động trong lĩnh vực khai thác, không có nhân lực, trang thiết bị, lại được cấp phép và sau đó “sang tay”, chuyển nhượng để thu lợi. Trong vòng 2 năm (2011 - 2013), khi Luật Khoáng sản có hiệu lực, Bộ Tài nguyên và Môi trường “phát hiện 103 giấy phép cấp không đúng thẩm quyền, 37 giấy phép được cấp khi chưa có quy hoạch được duyệt, 52 giấy cấp cho đối tượng không có ngành nghề kinh doanh chính là khai thác khoáng sản, 29 giấy phép cấp khi chưa có đánh giá tác động môi trường, 196 giấy phép cấp khi chưa có đánh giá về trữ lượng…”(5). Có tỉnh cấp tới hơn 200 giấy phép khai thác khoáng sản nhưng thu ngân sách lại không đủ để trả lương cho bộ máy quản lý, thanh tra hoạt động khai thác khoáng sản. Tình trạng cấp giấy phép tràn lan của các địa phương khiến dư luận không thể không đặt ra những nghi vấn về sự câu kết giữa các "nhóm lợi ích" trong thực thi chính sách khai thác tài nguyên.
Không chỉ dừng lại ở việc khai thác, tàn phá, chiếm đoạt khoáng sản, mà hàng nghìn héc-ta rừng phòng hộ cũng bị các doanh nghiệp triệt hạ hoàn toàn khi khai thác tài nguyên. Có thể nhìn thấy một thực tế là hầu hết những dự án này đều tàn phá môi trường, thậm chí gây ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, dù vậy, nhiều dự án vẫn được cấp phép và được triển khai nhanh chóng. Ngoài ra, việc áp dụng các công nghệ khai thác lạc hậu (có lợi cho doanh nghiệp nhưng có hại cho lợi ích chung) cũng góp phần không nhỏ trong việc hủy hoại và tàn phá môi trường. Bên cạnh đó, Việt Nam chủ yếu khai thác và xuất khẩu quặng thô, mang lại giá trị kinh tế thấp và tổn thất do khai thác hầm lò là từ 40% đến 60%; apatit từ 26% đến 43%; quặng kim loại từ 15%; dầu khí từ 50% đến 60%; tổng thu hồi quặng vàng trong chế biến chỉ đạt 30 - 40% (6).
Việc đánh giá và quản lý tài nguyên khoáng sản cũng có bất cập. Việt Nam có khoảng 5.000 điểm mỏ được phát hiện thì các cơ quan quản lý từ Trung ương đến địa phương đã cấp phép khai thác gần hết. Điều đó có nghĩa là phát hiện khoáng sản đến đâu, các cơ quan quản lý cấp phép cho các cá nhân, doanh nghiệp khai thác đến đó, chưa tính đến những nhu cầu của tương lai. Tài nguyên được khai thác theo kiểu tận thu, nhưng Nhà nước được hưởng lợi không nhiều, khoảng trên dưới 30%, phụ thuộc vào doanh nghiệp khai thác báo cáo thuế. Đó thực sự là một nghịch lý khi nguồn tài sản chung của nhân dân đang được một số cơ quan quản lý nhà nước tùy tiện cấp phép cho các doanh nghiệp khai thác.
"Lợi ích nhóm" tiêu cực có mặt trong nhiều hoạt động khai thác khoáng sản ở nhiều tỉnh, thành phố trong cả nước, nhất là qua việc khai thác trái phép. Theo thống kê, “47/63 tỉnh, thành phố có hoạt động khai thác khoáng sản trái phép… Quy mô khai thác tăng theo cấp số nhân. Những năm cuối thế kỷ XX khai thác trái phép chỉ là quy mô nhỏ, thì hiện nay, khai thác quặng thiếc sa khoáng, quặng cromit, vàng sa khoáng… có tới hàng nghìn người tham gia, với phương tiện máy móc hiện đại”(7). Việc ngăn chặn, kiểm soát "nhóm lợi ích" trong lĩnh vực này chưa thật hiệu quả, nếu không nói là đang ở trong tình trạng "báo động đỏ". Thực tiễn đó đang đặt ra những đòi hỏi cấp thiết cần nhanh chóng giải quyết, khắc phục một cách quyết liệt để các "nhóm lợi ích" không thể xâm hại lợi ích quốc gia, làm nghèo đất nước.
Một số khuyến nghị
Để hoạt động khai thác khoáng sản thực sự mang lại hiệu quả cho xã hội, cần có các biện pháp tổng hợp, đồng bộ, toàn diện…, trong đó có các giải pháp nhằm phòng ngừa, ngăn chặn sự tác động của các "lợi ích nhóm".
Thứ nhất, khắc phục các “lỗ hổng” chính sách trong hệ thống pháp luật về khai thác tài nguyên khoáng sản.
Các nhóm trục lợi thường lợi dụng kẽ hở chính sách, pháp luật trong quản lý tài nguyên, khoáng sản, sự thoái hóa, biến chất của một số cán bộ, công chức trong các cơ quan quản lý nhà nước để làm giàu bất chính trên tài sản công. Như vậy, muốn kiểm soát “lợi ích nhóm” trong khai thác tài nguyên, khoáng sản, trước hết cần khắc phục những thiếu sót, bất cập trong hệ thống chính sách, pháp luật về tài nguyên, khoáng sản, nhất là liên quan tới việc cấp phép, thu thuê, giao dự án… Chú ý khắc phục việc quản lý chưa đồng bộ, sự chồng chéo giữa các cấp, các ngành. Bên cạnh đó, chú trọng công tác đánh giá tác động chính sách, quy định của Luật Khoáng sản, từ đó, đề xuất các nội dung cần sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục những hạn chế nảy sinh trong thực tiễn thi hành luật. Ngoài ra, cần bổ sung quy định pháp luật về việc bồi thường thiệt hại cho người dân do hoạt động đầu tư khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên gây ra, tránh tình trạng nhà đầu tư thì hưởng lợi, còn người dân nơi có nguồn tài nguyên thiên nhiên thì chịu thiệt thòi. Bổ sung các quy định ngăn chặn việc lợi dụng cơ chế xin - cho, “cơ chế cửa hậu” để có được quyền khai thác tài nguyên khoáng sản một cách bất chính.
Thứ hai, hoàn thiện công tác quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản.
Nhà nước giữ vai trò trong việc điều hành, quản lý khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Vì thế, công tác quản lý của Nhà nước đối với lĩnh vực này là hết sức quan trọng. Tuy nhiên, tại một số địa phương, chính quyền cấp cơ sở còn chưa thường xuyên kiểm tra, thiếu kiên quyết trong xử lý các tổ chức, cá nhân vi phạm; thậm chí còn có biểu hiện dung túng, bao che hành vi vi phạm. Sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị, địa phương chưa thực sự hiệu quả; một số quy định pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, khiến các "nhóm lợi ích" có điều kiện thao túng và ngang nhiên chiếm đoạt tài nguyên khoáng sản, biến của công thành của riêng. Vì vậy, cần giám sát, kiểm soát chặt chẽ quyền lực nhà nước trong lĩnh vực quản lý tài nguyên khoáng sản. Quyền lực khi thiếu kiểm soát hoặc kiểm soát không chặt chẽ sẽ tiếp tay và là mầm mống của những tiêu cực từ các "nhóm lợi ích" bất minh.
Quản lý tài nguyên khoáng sản là quản lý tài sản của Nhà nước, để hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản đi vào nền nếp, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về lĩnh vực này, cần thận trọng trước khi cấp phép, thường xuyên kiểm tra, giám sát hoạt động khai thác của doanh nghiệp. Các đơn vị được cấp phép thăm dò, khai thác cần chú trọng phương thức khai thác thu hồi tối đa, sử dụng đúng mục đích, gắn với bảo vệ môi trường. Nhà nước cần có kế hoạch khai thác tài nguyên khoáng sản chặt chẽ, tổng thể, phù hợp với quy luật của tự nhiên; đồng thời, tăng cường quản lý việc xuất khẩu nhằm tránh tình trạng thất thoát tài nguyên, nhưng vẫn bảo vệ được môi trường tự nhiên.
Thứ ba, bảo đảm tính công khai, minh bạch thông tin trong khai thác tài nguyên khoáng sản.
Để ngăn chặn các "lợi ích nhóm", cần có sự công khai, minh bạch trong hoạt động liên quan về lĩnh vực này. Khi thông tin khai thác tài nguyên được minh bạch, các doanh nghiệp có đủ năng lực, kinh nghiệm, có điều kiện tham gia một cách bình đẳng vào quá trình khai thác, góp phần hạn chế đáng kể việc một số "nhóm lợi ích" trục lợi. Công khai, minh bạch thông tin cũng là phương pháp hữu hiệu nhằm cảnh báo, ngăn ngừa, hạn chế một số cán bộ thoái hóa, biến chất lợi dụng chức vụ, quyền hạn câu kết với các "nhóm lợi ích" để biến khai thác tài nguyên khoáng sản thành đặc quyền, đặc lợi. Các dự án khai thác tài nguyên khoáng sản khi được khai thác phải tuân thủ các quy trình của pháp luật một cách chặt chẽ, nhất là có sự góp ý, thảo luận, đối thoại, sự phản biện của các nhà khoa học và những người có liên quan… Các kết quả điều tra, thăm dò, khảo sát tài nguyên khoáng sản, các quy trình, thủ tục, hồ sơ và thời gian cấp phép cho các dự án khai thác tài nguyên phải được công khai một cách rộng rãi. Ngoài ra, cần công khai thu chi ngân sách có nguồn gốc từ khai thác tài nguyên khoáng sản… Qua đó, tạo ra cơ hội bình đẳng, công bằng cho mọi doanh nghiệp làm ăn chân chính, kiểm soát tốt hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản, góp phần thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội đúng hướng và bền vững./.
TS. Hồ Ngọc Anh - Nguyễn Giang Châu
Chú thích:
(1) Lê Hữu Tầng: Xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam - Vấn đề nguồn gốc và động lực, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, 1991, tr. 38
(2) Allan J. Cigler and Burdett A. Loomis: Interest Group Politics, Congressional Quarterly Press, 1995, tr. 89
(3) Đó là Nghị định số 15/2012/NĐ-CP, ngày 9-3-2012; Nghị định số 22/2012/NĐ-CP ngày 26-3-2012; Nghị định số 158/2016/NĐ-CP, ngày 29-11-2016…
(4) Bích Liên: “Cần kiểm soát tốt nguồn thu ngân sách từ thuế tài nguyên”, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, ngày 9-10-2013
(5) Lê Kiên: “Đừng đào bới quá nhiều”, Báo Tuổi trẻ, ngày 21-8-2013
(6) Lê Thành Ý: “Minh bạch hóa khai thác khoáng sản”, Thời báo Kinh tế Việt Nam, số 166, 167, ngày 12 và 13-7-2013, tr.13
(7) “Khoáng sản chảy máu trong thế ông canh, bà xuất”, Báo Đất Việt, ngày 28-8-2013
