Những lợi ích từ thẻ vàng của Uỷ ban châu Âu áp đặt đối với ngành thuỷ sản Việt Nam

Trên cơ sở làm sáng tỏ khái niệm và nội hàm của hành vi đánh bắt bất hợp pháp, không có báo cáo và không theo quy định (Illegal, Unrepoted and Unregulated Fishing - IUU); pháp luật và quy trình áp đặt thẻ vàng, thẻ đỏ của Uỷ ban châu Âu - EC đối với ngành thuỷ sản các quốc gia có hành vi IUU.
Ảnh minh họa - Internet
Tác giả bài viết này trình bày, làm rõ những lợi ích mà thẻ vàng của Uỷ ban châu Âu mang lại cho Việt Nam nhìn từ các khía cạnh: (i) xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thuỷ sản; (ii) thay đổi nhận thức của các chủ thể tham gia vào hoạt động khai thác, hỗ trợ khai thác IUU, kinh doanh sản phẩm thuỷ sản có nguồn gốc từ IUU; (iii) quản lý, bảo tồn nguồn lợi thuỷ sản, đa dạng sinh học và khai thác thuỷ sản bền vững, có trách nhiệm. Đồng thời, tác giả bài viết đưa ra một số kiến nghị góp phần phòng ngừa, ngăn chặn và loại bỏ IUU tại Việt Nam.
1. Tổng quan về khai thác IUU và các biện pháp trừng phạt thương mại của Liên minh châu âu đối với hành vi khai thác IUU
1.1. Định nghĩa về khai thác IUU
Với quyết tâm xây dựng nghề cá quốc tế bền vững được FAO khởi xướng và thông qua trong Bộ quy tắc ứng xử về nghề cá có trách nhiệm (CCRF[1]) năm 1995, ngày 02/3/2001, Kế hoạch hành động quốc tế ngăn chặn, giảm thiểu và loại trừ IUU - IPOA-IUU[2] đã được Uỷ ban nghề cá - COFI[3] của FAO thông qua. Về nội dung, IPOA-IUU đã“cung cấp cho các quốc gia sự toàn diện, hiệu quả và minh bạch các biện pháp để hành động[4] chống lại IUU. Đồng thời, IPOA-IUU là văn kiện quốc tế tự nguyện “voluntary instrument” đầu tiên định nghĩa và làm rõ nội hàm của IUU một cách đầy đủ và toàn diện nhất.
Theo Mục II, đoạn 3 của IPOA-IUU, IUU,“Đánh bắt  bất hợp pháp - Illegal fishing là hoạt động đánh bắt cá do công dân hay tàu thuyền nước ngoài thực hiện trong vùng biển thuộc quyền tài phán của một quốc gia mà không có giấy phép hoặc trái với các quy định và pháp luật của quốc gia đó; hoặc do tàu thuyền mang cờ của các quốc gia là thành viên của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực (Regional Fisheries Management Organization-RFMO[5]) nhưng hoạt động trái với các biện pháp quản lý và bảo tồn của tổ chức đó và các biện pháp mà quốc gia mà tàu mang cờ có nghĩa vụ phải thực hiện hoặc trái với các quy định có liên quan của pháp luật quốc tế; hoặc vi phạm pháp luật quốc gia hay các nghĩa vụ quốc tế, bao gồm các nghĩa vụ mà các quốc gia liên quan cam kết với RFMO[6].
“Đánh bắt cá không báo cáo - Unreported fishing là hoạt động đánh bắt cá nhưng không báo cáo cho các cơ quan có thẩm quyền hoặc có báo cáo nhưng trái với quy định của pháp luật quốc gia liên quan; hoặc được thực hện trong khu vực thuộc phạm vi quản lý của RFMO mà tổ chức này không được báo cáo hay được báo cáo sai với quy định của tổ chức đó[7].
“Đánh bắt cá không theo quy định - Unregulated fishing là hoạt động đánh bắt cá trong khu vực thuộc phạm vi quản lý của RFMO, do tàu không quốc tịch, hoặc mang quốc tịch của quốc gia không là thành viên của tổ chức đó, hoặc do một tổ chức đánh bắt cá theo cách thức trái với biện pháp bảo tồn và quản lý của RFMO đó; hoặc trong khu vực hoặc đối với nguồn cá không được điều chỉnh bởi bất kỳ biện pháp bảo tồn hay quản lý nào và trong khu vực mà hoạt động đánh bắt được thực hiện theo cách thức trái với trách nhiệm của một quốc gia trong việc bảo tồn tài nguyên sinh vật theo luật quốc tế[8].

Tuy chỉ là một văn kiện có tính chất tự nguyện (voluntary instrument), nhưng IPOA-IUU là công cụ quốc tế cụ thể đầu tiên được thông qua để chống đánh bắt IUU[9]. IPOA-IUU đã xác định, mọi chủ thể của pháp luật về nghề cá quốc tế gồm, quốc gia tàu mang cờ, quốc gia ven biển, quốc gia có cảng, quốc gia là thị trường tiêu thụ và các tổ chức nghề cá khu vực - RFMO, đều phải có trách nhiệm trong việc phòng, chống đánh bắt IUU. Việc thực hiện IPOA-IUU hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chính trị của các quốc gia. Tuy nhiên, do được thông qua trong khuôn khổ của CCRF năm 1995, văn kiện nghề cá toàn cầu được phổ biến rộng rãi nhất nên IPOA-IUU có ảnh hưởng rất tích cực trong quá trình xem xét, đánh giá các biện pháp thực thi pháp luật của quốc gia ven biển đối với hành vi IUU.

1.2. Pháp luật và quy trình áp đặt thẻ vàng, thẻ đỏ của Uỷ ban châu Âu-EC đối với ngành thuỷ sản các quốc gia có hành vi IUU

Là khu vực tiên phong trong việc xây dựng và thực thi các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn, kiểm soát và loại bỏ hành vi khai thác IUU, ngày 29/9/2008, EC đã ban hành Quy định số 1005/2008 nhằm thực hiện Chiến lược của EU về phòng, chống IUU thông qua việc áp đặt các biện pháp thương mại đối với tàu cá và các quốc gia ủng hộ IUU. Quy định này có hiệu lực từ ngày 01/01/2010. Với quy định này, EU đã chính thức thiết lập một hệ thống trên toàn EU nhằm ngăn chặn và loại bỏ việc nhập khẩu các sản phẩm hải sản do khai thác IUU vào thị trường EU. Tính đến tháng 5/2022, EU đã cảnh báo thẻ vàng và phạt thẻ đỏ đối với 27 lượt quốc gia và vùng lãnh thổ trong đó có Việt Nam[10]. Về nội dung, với 12 Chương, 57 Điều, Quy định số 1005-2008 ngày 29/9/2008 bao gồm 4 nội dung cơ bản sau đây:
Một là, các hành vi bị EC xác định là IUU.
Theo Điều 3 của Quy định này, EC coi 12 hành vi sau đây là hành vi IUU:
(1) Đánh bắt cá mà không có giấy phép hợp lệ, không được quốc gia tàu treo cờ hay quốc gia ven biển có liên quan cấp phép hay cho phép; hoặc
(2) Không hoàn thành nghĩa vụ lưu và báo cáo dữ liệu liên quan, bao gồm dữ liệu được truyền bởi hệ thống giám sát tàu qua vệ tinh, hoặc thông báo trước theo Điều 6, hoặc
(3) Đánh bắt cá trong khu vực khép kín, vào thời điểm mùa vụ đã kết thúc, không được cấp hoặc sau thời hạn được cấp hạn ngạch, đánh bắt quá độ sâu cho phép; hoặc
(4) Đánh bắt loài được tạm dừng đánh bắt hoặc loài cấm đánh bắt;
(5) Sử dụng công cụ đánh bắt bị cấm hoặc không đúng quy định; hoặc
(6) Làm giả hay che dấu dấu vết, danh tính hay đăng kiểm;
(7) Che dấu, giả mạo hay hủy chứng cứ liên quan đến một công tác điều tra, hoặc
(8) Cản trở công việc của cán bộ chức năng thực hiện nhiệm vụ thẩm tra sự tuân thủ đối với các biện pháp bảo tồn và quản lý, cản trở công việc của quan sát viên thực hiện nhiệm vụ thị sát sự tuân thủ các nguyên tắc áp dụng của cộng đồng; hoặc
(9) Đưa lên khoang, chuyển tải hay chở cá nhỏ quá cỡ, trái với điều luật hiện đang có hiệu lực; hoặc
(10) Chuyển tải hay cùng tham gia hoạt động đánh bắt, hỗ trợ hay tiếp ứng cho các tàu đánh bắt đã được xác định có thực hiện hành vi đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định theo Quy định này, đặc biệt các tàu bị đưa vào danh sách tàu đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định của cộng đồng hoặc của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực; hoặc
(11) Thực hiện hoạt động đánh bắt cá trong khu vực quản lý của một tổ chức quản lý nghề cá khu vực theo cách thức không nhất quán hoặc trái với các biện pháp bảo tồn và quản lý của tổ chức, treo cờ của quốc gia không phải là thành viên của tổ chức, không hợp tác với tổ chức theo quy định của tổ chức; hoặc
(12) Không mang quốc tịch và do vậy là tàu không có quốc gia chủ quyền, theo pháp luật quốc tế.
Hai là, v Chương trình chứng nhận khai thác (Catch certificate scheme).
Chương trình này được áp dụng đối với tất cả đội tàu khai thác cập cảng, trung chuyển của EU và của nước thứ 3 tại các cảng của EU, và tất cả các sản phẩm hải sản được xuất từ hay nhập khẩu vào EU[11]. Quy định này nhằm đảm bảo không có sản phẩm bị khai thác IUU nào vào được thị trường EU. Quy định này đã yêu cầu các nước xuất khẩu thủy sản sang EU phải có chứng nhận nguồn gốc và tính hợp pháp của các sản phẩm thuỷ sản thông qua việc sử dụng giấy chứng nhận khai thác (Điều 13, 14). Các biện pháp này nhằm đảm bảo rằng, các quốc gia tuân thủ các quy định quản lý và bảo tồn của mình cũng như các quy định khác đã được thỏa thuận trên thế giới có thể được áp dụng đối với nghề cá có liên quan. Cho đến nay, đã có hơn 90 quốc gia trên thế giới thông báo với EC về việc họ có các công cụ pháp lý cần thiết, các thủ tục riêng và các cơ chế hành chính phù hợp để chứng nhận các sản phẩm khai thác của các tàu mang quốc tịch của mình. Một số quốc gia nhập khẩu thủy sản nhiều nhất trong khối EU như Đức, Tây Ban Nha và Pháp đã nhận từ 40.000 đến 60.000 chứng nhận khai thác mỗi năm, tức là từ 110 đến 165 giấy chứng nhận mỗi ngày[12].
Ba là, v quy trình ban hành thẻ cho nước thứ 3.
Đây là nội dung rất quan trọng của Quy định số 1005/2008 của EC nhằm yêu cầu các nước xuất khẩu thủy sản sang EU, hay các nước cho các tàu đăng ký quốc tịch tham gia vào chuỗi cung ứng thủy sản cho EU, phải hợp tác trong cuộc chiến chống lại nạn khai thác IUU. Các quốc gia được xác định là không có các biện pháp phù hợp nhằm đảm bảo khai thác hợp pháp sẽ bị cảnh cáo chính thức (nhận “thẻ vàng”) để cải thiện. Nếu các quốc gia này không cải thiện, họ sẽ đối mặt với lệnh cấm xuất khẩu sang thị trường EU (nhận “thẻ đỏ). Còn nếu các nước này đã có những cải cách cần thiết, họ sẽ được xóa cảnh báo (nhận “thẻ xanh”).
Theo quy định này, EC sẽ xem xét kỹ để đánh giá việc tuân thủ của nước thứ 3 trong nghĩa vụ của họ về việc cấp quốc tịch cho tàu, bờ biển, cảng biển hay tình trạng thị trường theo quy định quốc tế[13]. Tiếp đó, EC sẽ tiến hành đối thoại với các cơ quan thẩm quyền của nước thứ 3 để đánh giá các hệ thống hiện có để chống lại nạn khai thác IUU với các nội dung: (1) Sự tuân thủ của khung pháp lý của nước thứ 3 đối với các yêu cầu về quản lý và bảo tồn nghề cá quốc tế, ví dụ như đăng ký của các đội tàu, hệ thống giám sát, kiểm tra và thực thi, và các biện pháp trừng phạt; (2) Việc thông qua các công cụ quốc tế và sự tham gia vào hợp tác khu vực và đa phương, bao gồm các thành viên của các RFMOs và tuân thủ các biệp pháp bảo tồn và quản lý của RFMO đó (ví dụ: báo cáo, các quan sát viên, và danh sách các tàu được cấp phép); (3) Việc thực hiện các biện pháp nghề cá thích hợp và bảo tồn, phân bổ các nguồn lực, và thiết lập các hệ thống cần thiết nhằm đảm bảo việc kiểm soát, giám sát và thực thi các hoạt động khai thác trong và ngoài vùng biển chủ quyền, ví dụ: một hệ thống cấp phép chính xác và danh sách cập nhật các tàu được ủy quyền. EC cũng đã tính đến các hạn chế cụ thể của các nước đang phát triển và năng lực hiện có của các cơ quan có thẩm quyền của các nước này, đặc biệt trong việc giám sát, kiểm soát và thực thi hoạt động khai thác[14].
Quá trình đối thoại cung cấp một khung làm việc cho EU để hỗ trợ xây dựng năng lực và cung cấp kỹ thuật nhằm nâng cao việc quản lý và giám sát nghề cá của nước thứ 3. Quy trình này gồm 05 bước sau đây:
Bước 1: Đối thoại: EC bắt đầu đối thoại với các cơ quan có thẩm quyền của nước thứ 3 để biết hệ thống nào đang có sẵn nhằm chống lại nạn khai thác IUU. Các quốc gia thường lựa chọn dựa trên sự liên quan đến ngành thuỷ sản của EU như quốc tịch của tàu, bờ biển, cảng hay tình trạng thị trường. Cuộc đối thoại này có thể kéo dài vài tháng, thậm chí vài năm.
Bước 2: Hợp tác với EU: Các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thứ 3 sẽ hợp tác với EU nhằm giải quyết mọi vấn đề về việc tuân thủ các biện pháp pháp để cải thiện hệ thống quản lý, giám sát nghề cá của quốc gia theo khuyến nghị của EC. Nếu EC có bằng chứng về những sai sót đáng kể trong hệ thống quản lý, giám sát nghề cá nhằm chống lại hành vi khai thác IUU hoặc thiếu hoặc không hợp tác với EU thì EC sẽ quyết định cảnh báo chính thức “phạt thẻ vàng”. Quyết định này sẽ được công bố công khai trên các tạp chí và website của EU.
Bước 3: Đánh giá và cải cách: Sau khi bị cảnh báo thẻ vàng, các quốc gia có thời gian từ 6 tháng hoặc lâu hơn để giải quyết những thiếu sót đã được xác định nhằm phù hợp với Kế hoạch hành động của EU đưa ra khi ban hành thẻ vàng.
Bước 4: Xử phạt bổ sung, phạt “Thẻ đỏ”: Nếu việc cải cách không được thực hiện hoặc thực hiện không hiệu quả, không kịp thời thì các quốc gia này có thể bị phạt thẻ đỏ. Điều này sẽ dẫn tới việc cấm nhập khẩu các sản phẩm thuỷ sản được khai thác bởi các tàu mang quốc tịch của quốc gia bị phạt thẻ đỏ vào EU. Quyết định này sẽ được công bố công khai trên các tạp chí và website của EU.
Bước 5: Xoá thẻ vàng, thẻ đỏ: Nếu các quốc gia bị phạt thẻ vàng hoặc thẻ đỏ có bằng chứng đã khắc phục những thiếu sót, hạn chế của việc quản lý, giám sát nghề cá, loại bỏ khai thác IUU thì EC sẽ xem xét và xoá thẻ vàng hoặc thẻ đỏ đã ban hành đối với quốc gia đó.
Ngoài ra, Quy định số 1005/2008 của EC yêu cầu các nước thành viên của EU xử phạt đối với bất kỳ cá nhân hay tổ chức có cơ sở tại EU nào có liên quan đến hoạt động khai thác và xuất nhập khẩu các sản phẩm khai thác từ IUU, bằng các biện pháp trừng phạt hiệu quả, tương xứng và có tính ngăn chặn. Theo đó, EC sẽ xử phạt các tàu khai thác của EU đã tham gia trực tiếp vào hoạt động khai thác IUU, và các tàu không mang cờ EU nhưng thuộc sở hữu của EU, hoặc; các công dân EU hưởng lợi về mặt tài chính từ lợi nhuận của họ. Theo đó, Quy định này cấm mọi công dân EU tham gia hoặc ủng hộ các hoạt động đánh bắt IUU dưới bất kỳ quốc tịch nào, trực tiếp hoặc gián tiếp, và quy định các biện pháp trừng phạt trong trường hợp vi phạm các điều khoản này. Trong trường hợp vi phạm, các nước EU phải áp dụng mức phạt tối đa gấp 5 lần giá trị các sản phẩm thủy sản được cho là vi phạm và gấp 8 lần giá trị các sản phẩm thủy sản trong trường hợp vi phạm lặp đi lặp lại trong vòng 5 năm[15].
2. Những lợi ích của Việt Nam sau khi bị cảnh báo thẻ vàng của EU
2.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về khai thác thuỷ sản trên biển
Sau khi được EC khuyến nghị về các biện pháp nhằm phòng, chống khai thác IUU, Việt Nam đã rất nỗ lực và khẩn trương hoàn thiện khung pháp lý nhằm đấu tranh phòng, chống IUU[16]. Với quyết tâm đó, cả hệ thống chính trị của Việt Nam đã vào cuộc chiến “chống khai thác IUU”, đặc biệt là Quốc hội đã ban hành Luật Thuỷ sản vào ngày 21/11/2017. Sau khi EC áp đặt biện pháp thẻ vàng đối với ngành Thuỷ sản Việt Nam vào ngày 23/10/2017 thì Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và chính quyền các địa phương ven biển đã ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật với quyết tâm nhanh chóng tháo gỡ thẻ vàng và xây dựng nghề cá Việt Nam bền vững, có trách nhiệm phù hợp với chuẩn mực pháp lý quốc tế.
Cụ thể, Chính phủ đã ban hành 02 nghị định quan trọng gồm: (i) Nghị định số 26/2019/NĐ-CP ngày 08/3/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thuỷ sản; (ii) Nghị định số 42/NĐ-CP ngày 16/5/2019 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuỷ sản. Hai Nghị định này đã hướng dẫn, chi tiết hoá, cụ thể hoá các quy định của Luật Thủy sản năm 2017 để thực thi hiệu quả đạo luật này, trong đó có nhiều quy định quan trọng nhằm phòng, chống và loại bỏ khai thác IUU, đặc biệt là quy định rõ các hành vi IUU và khung chế tài đối với các loại hành IUU.
Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 02 quyết định có tính chiến lược nhằm phòng, chống khai thác IUU gồm: Quyết định số 78/QĐ-TTg ngày 16/01/2018 về việc phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia nhằm ngăn chặn, giảm thiểu và loại bỏ khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định đến năm 2025; Quyết định số 757/QĐ-TTg ngày 04/6/2020 về việc phê duyệt Kế hoạch thực hiện Hiệp định về biện pháp quốc gia có cảng nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và xóa bỏ khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định của (FAO) đến năm 2025.
Bộ trưởng Bộ NN&PTNT đã ban hành 8 thông tư[17] và nhiều quyết định nhằm cụ thể hoá các quy định của Luật Thuỷ sản về phòng ngừa, ngăn chặn và loại bỏ IUU. Đặc biệt là, Quyết định số 4840/QĐ-BNN-TCTS ngày 23/11/2017 phê duyệt Kế hoạch thực hiện một số giải pháp cấp bách khắc phục cảnh báo của Uỷ ban châu Âu về khai thác bất hợp pháp không báo cáo, không theo quy định; Quyết định số 670/QĐ-BNN-TCTS ngày 26/02/2018 Phê duyệt kế hoạch thực hiện Chỉ thị số 45/CT-TTg ngày 13/12/2017 của Thủ tướng Chính phủ về một số nhiệm vụ, giải pháp cấp bách để khắc phục cảnh báo của Ủy ban châu Âu về chống khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định; Quyết định số 2840/QĐ-BNN-TCTS, ngày 28/6/2021 về việc Chỉ định và công bố danh sách cảng biển cho tàu đánh bắt thủy sản, tàu vận chuyển, chuyển tải thủy sản, sản phẩm thủy sản có nguồn gốc từ khai thác của nước ngoài cập cảng để thực hiện hoạt động nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất, chuyển khẩu, quá cảnh; Quyết định số 3919/QĐ-BNN-TCTS ngày 11/10/2019 về việc Chỉ định và công bố danh sách cảng biển cho tàu đánh bắt thủy sản, tàu vận chuyển, chuyển tải thủy sản, sản phẩm thủy sản có nguồn gốc từ khai thác của nước ngoài cập cảng để thực hiện hoạt động nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất, chuyển khẩu, quá cảnh; Quyết định số 3621/QĐ-BNN-TCTS ngày 18/09/2019 về việc công bố danh sách cảng cá chỉ định có đủ hệ thống xác nhận nguồn gốc thủy sản từ khai thác.
Về nội dung, pháp luật Việt Nam về phòng, chống, ngăn ngừa và loại bỏ khai thác IUU, đặc biệt là Luật Thuỷ sản năm 2017 (Luật Thuỷ sản), đạo luật cơ bản của lĩnh vực pháp luật này đã quy định khá toàn diện từ định nghĩa và chi tiết hoá các hành vi khai thác IUU. Đây là minh chứng của việc tiếp nhận và nôi luật hoá pháp luật quốc tế của Việt Nam, đặc biệt là nội luật hoá CCRF,IPOA-IUU, Hiệp định UNFSA 1995 và pháp luật của EU về phòng ngừa, xác định và loại bỏ IUU nhằm xây dựng nghề cá phát triển bền vững, có trách nhiệm. Luật Thuỷ sản là đạo luật đầu tiên của Việt Nam quy định về “khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo, không theo quy định” gọi tắt là “khai thác thủy sản bất hợp pháp” và là hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thuỷ sản[18]. Tiếp đó, Điều 3 Nghị định số 26/2019/NĐ-CP ngày 08/3/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thuỷ sản đã định nghĩa 3 hành vi “Khai thác thủy sản bất hợp pháp”, “Khai thác thủy sản không báo cáo” và “Khai thác thủy sản không theo quy định” tương tự như định nghĩa của IPOA-IUU.
Đặc biệt, khoản 1 Điều 60 Luật Thuỷ sản đã liệt kê 14 hành vi khai thác bất hợp pháp hoàn toàn tương thích với các hành vi được quy định tại Điều 3 của Quy định số 1005-2008 ngày 29/8/2008 của EC. Đồng thời, Luật Thuỷ sản còn quy định các nội dung, biện pháp nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và loại bỏ IIU như: Hợp tác quốc tế chống IUU (khoản 5 Điều 8); nhật ký khai thác của tàu IUU (điểm h khoản 2 Điều 55); trách nhiệm của chủ tàu có hành vi khai IUU (khoản 6 Điều 73); trách nhiệm của thuyền trưởng vi phạm IUU (điểm i khoản 3 Điều 75); nhiệm vụ và nghĩa vụ của cảng cá trong Giấy xác nhận khai thác, phối hợp với tổ chức kiểm soát hoạt động khai thác IUU và nhiệm vụ của chủ tàu, thuyền trưởng ra, vào cảng cá (Điều 81, 82, 83). Bên cạnh đó, Luật Thuỷ sản 2017 cũng đã trù định các chế tài cụ thể đối với hành vi IUU. Theo đó, nếu tổ chức, cá nhân vi phạm thì tùy theo mức độ vi phạm mà có thể bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 60 Luật Thuỷ sản).
2.2 Thay đổi nhận thức của các chủ thể tham gia vào hoạt động khai thác, hỗ trợ khai thác IUU, kinh doanh sản phẩm thuỷ sản có nguồn gốc từ IUU
Cùng với việc ban hành pháp luật và chính sách về nghề cá, trong thời gian qua Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT), các Bộ, Ngành có liên quan, đặc biệt là Bộ đội Biên phòng, Cảnh sát biển, Kiểm ngư, các địa phương, Hội nghề cá Việt Nam-Vinafis, Hiệp Hội chế biến và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam-Vasep đã thực hiện nhiều chương trình, biện pháp nhằm tuyền truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho ngư dân, doanh nghiệp tham gia vào hoạt động khai thác, kinh doanh sản phẩm thuỷ sản. Các hoạt động này đã giúp cho ngư dân, doanh nghiệp hiểu rõ hơn, nhận thức tốt hơn quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam về khai thác thuỷ sản bền vững, có trách nhiệm; tác hại và hậu quả pháp lý của hoạt động khai thác IUU; về bảo vệ môi trường biển, đa dạng sinh học, đặc biệt là tuyên truyền để ngư dân không khai thác IUU trên vùng biển của các quốc gia trong khu vực. Thực tiễn đó có thể khẳng định rằng, nếu không bị EC cảnh báo thẻ vàng thì chúng ta không thể triển khai đồng bộ, quyết liệt và toàn diện với sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị trong gần 5 năm qua nhằm tháo gỡ thẻ vàng và xây dựng nghề cá Việt Nam bền vững, có trách nhiệm, phù hợp với pháp luật quốc tế.
2.3. Quản lý, bảo tồn nguồn lợi thuỷ sản và đa dạng sinh học
Khai thác IUU, đặc biệt là khai thác trong các khu vực bảo tồn, khai thác các loài có nguy cơ cạn kiệt, tuyệt chủng như rùa biển, cá mập, chim hải âu, các loài động vật có vú ở biển; khai thác bằng công cụ, phương pháp tận diệt; khai thác trong khu vực bảo tồn; khai thác vượt quá mức phục hồi; khai thác trong mùa sinh sản của các loài thuỷ sản quy hiếm, cần được bảo vệ nghiêm ngặt với quy mô công nghiệp phục vụ cho hoạt động thương mại là nguy cơ lớn nhất làm mất cân bằng hệ sinh thái và đa dạng sinh học và nguồn tài nguyên sinh vật biển. Do vậy, IUU sẽ làm suy giảm, cạn kiệt các nguồn gen của các giống loài quý hiếm do nguồn lợi thuỷ sản bị “đào tận gốc”, làm mất khả năng phục hồi, tái tạo tự nhiên của nguồn lợi thủy sản.[19] Và hệ quả tất yếu là, khi nguồn thuỷ sản ở các vùng biển Việt Nam cạn kiệt thì ngư dân lại tìm kiếm, khai thác IUU ở các vùng biển của nước ngoài. Đây chính là nguyên chính để ngành thuỷ sản Việt Nam bị EC cảnh báo thẻ vàng và sau gần 5 năm chúng ta vẫn chưa tháo gỡ được[20].
Bên cạnh đó, khai thác IUU sẽ làm tổn hại đến nguồn lợi tài nguyên sinh vật biển do môi trường sống dễ bị tổn thương bởi việc sử dụng phương tiện đánh bắt bị cấm cũng như việc loại bỏ các loài cá không phải là mục tiêu đánh bắt, kém chất lượng, giá trị dinh dưỡng và xuất khẩu thấp sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự sinh trưởng của nguồn tài nguyên sinh vật biển. Mặt khác, hàng năm có khoảng 8 triệu tấn rác thải nhựa ra biển, trong đó có tới 10% là do các tàu đánh bắt và hỗ trợ đánh bắt IUU vứt bỏ ngư cụ sau khi đánh bắt và hoạt động dài ngày trên biển. Các ngư cụ bị vứt bỏ đó chính là những “cạm bẫy” giết chết các loài sinh vật, đặc biệt là các rạn san hô, các loài có nguy cơ tuyệt chủng và dễ bị tổn thương[21]. Chính vì vậy, việc bị EC áp đặ thẻ vàng là hồi chuông cảnh báo rất hữu ích để chúng ta thêm quyết tâm phòng, chống, ngăn ngừa và loại bỏ đánh bắt IUU. Bởi lẽ, ngăn chặn và loại bỏ khai thác IUU là một trong những giải pháp có tầm quan trọng đặc biệt để nước ta quản lý, bảo tồn, khôi phục nguồn tài nguyên thuỷ sản vốn đã bị cạn kiệt để bảo vệ nguồn sống cho thế hệ tương lai.
3. Kiến nghị
Để phòng ngừa, ngăn chặn và loại bỏ IUU tại Việt Nam hiệu quả hơn, tác giả kiến nghị:
Một là, rà soát nội dung của các công cụ pháp lý tự nguyện của FAO để xây dựng Bộ quy tắc Nghề cá có trách nhiệm của Việt Nam.
 CCRF năm 1995; IPOA-IUU năm 2001;Hướng dẫn Quốc tế của FAO về quản lý nghề cá biển sâu ở vùng biển cả và bảo vệ các hệ sinh thái biển dễ bị tổn thương năm 2008; Hướng dẫn Tự nguyện về hoạt động của quốc gia treo cờ (VGFSP) năm 2014; và “Hướng dẫn Tự nguyện của FAO về các đề án tài liệu đánh bắt (VGCDS[22])” năm 2017 là những văn kiện quốc tế có tính tự nguyện, nhưng chúng là “một bước đột phá thực sự” để chống lại việc đánh bắt IUU, là công cụ nghề cá toàn cầu được trích dẫn và được phổ biến rộng rãi trên toàn thế giới, là “khuôn mẫu” cho chính phủ và các bên liên quan đến nghề cá thiết lập các tiêu chuẩn quốc tế về hành vi cho các hoạt động có trách nhiệm nhằm đảm bảo việc bảo tồn, quản lý và phát triển hiệu quả các nguồn lợi thủy sản, tôn trọng đúng mức hệ sinh thái và đa dạng sinh học. Do vậy, các văn kiện này là những “tài liệu” hữu ích cho các quốc gia, tổ chức nghề cá khu vực nghiên cứu, vận dụng để “luật hoá” vào pháp luật quốc gia nhằm phòng ngừa, xác định và loại bỏ đánh bắt IUU hiệu quả hơn. Chính vì vậy, Bộ NN&PTNTcần nghiên cứu nội dung của các văn kiện nêu trên để xây dựng Bộ quy tắc Nghề cá của Việt Nam, phù hợp với chuẩn mực quốc tế và đặc thù của nghề cá của Việt Nam.
Hai là, sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự hiện hành.
Việc thiếu vắng tội danh “khai thác thuỷ sản bất hợp pháp” trong Bộ luật Hình sự hiện hành là một trong những nguyên nhân làm cho các chủ thể khai thác IUU có tâm lý “nhờn luật”, vì các chế tài đối với hành vi này chưa thật nghiêm khắc và chỉ là xử phạt vi phạm hành chính. Do đó, thực tế đã xuất hiện các hành vi tổ chức, môi giới, dụ dỗ, lôi kéo ngư dân tham gia khai thác IUU[23]. Chính vì vậy, tác giả kiến nghị bổ sung tội danh “Khai thác thủy sản bất hợp pháp” vào Bộ luật Hình sự hiện hành, làm cơ sở pháp lý để trừng phạt những cá nhân, pháp nhân thương mại thực hiện hành vi này.
Về cơ sở pháp lý quốc tế, Điều 73 Công ước UNCLOS quy định, trong việc thực hiện các quyền thuộc chủ quyền về thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý các tài nguyên sinh vật của vùng đặc quyền về kinh tế, quốc gia ven biển có thể thi hành mọi biện pháp cần thiết, kể cả việc khám xét, kiểm tra, bắt giữ và khởi tố tư pháp để bảo đảm việc tôn trọng các luật và quy định mà mình đã ban hành theo đúng Công ước (khoản 1). Các chế tài do quốc gia ven biển trù định đối với những vụ vi phạm các luật và quy định về mặt đánh bắt trong vùng đặc quyền về kinh tế không được bao gồm hình phạt tống giam, trừ khi các quốc gia hữu quan có thỏa thuận khác, và không bao gồm một hình phạt thân thể nào khác. Như vậy, UNCLOS không cấm các quốc gia hình sự hoá hành vi IUU. Tuy nhiên, chế tài đối với loại tội phạm này không được bao gồm hình phạt tù, trừ trường hợp các quốc gia hữu quan có thoả thuận khác nhưng cũng không bao bao gồm hình phạt về thân thể nào khác.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 6 về hiệu lực của Bộ luật Hình sự hiện hành, đối với những hành vi phạm tội ở ngoài lãnh thổ nước Cộng hòa XHCN Việt Nam quy định, “Công dân Việt Nam hoặc pháp nhân thương mại Việt Nam có hành vi phạm tội ở ngoài lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà Bộ luật này quy định là tội phạm, thì có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự tại Việt Nam theo quy định của Bộ luật này”. Do đó, nếu bổ sung tội danh “Khai thác thuỷ sản bất hợp pháp” vào Bộ luật Hình sự hiện hành nhằm mục đích “tấn công” có hiệu quả các cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi tổ chức, lừa đảo, ép buộc, dụ dỗ ngư dân tham gia khai thác IUU thì chế tài đối với tội danh này phải phù hợp với khoản 3 của UNCLOS[24] và nguyên tắc của Bộ luật Hình sự Việt Nam.
Ba là, xây dựng Luật Khai thác thuỷ sản trên biển hoặc Luật về Ngề cá.
Phạm vi điều chỉnh của Luật Thuỷ sản năm 2017 là quá rộng, bao gồm “hoạt động thủy sản; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân hoạt động thủy sản hoặc có liên quan đến hoạt động thủy sản; quản lý nhà nước về thủy sản” (Điều 1). Trong đó, hoạt động thuỷ sản được quy tại khoản 1 Điều 3 là “hoạt động bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản; nuôi trồng thủy sản; khai thác thủy sản; chế biến, mua, bán, xuất khẩu, nhập khẩu thủy sản”. Vì chỉ là một chế định trong Luật Thuỷ sản được quy định tại Chương IV, gồm 12 Điều (từ Điều 48 đến Điều 61) nên các quy định liên quan đến khai thác thuỷ sản, trong đó có khai thác thuỷ sản trên biển chưa thật sự chi tiết, cụ thể. Chính vì vậy, Chính phủ, Bộ NN&PTNT và các bộ, ngành, cơ quan liên quan phải ban hành nhiều văn bản dưới luật để quy định các vấn đề liên quan đến khai thác thuỷ sản trên biển. Chính điều này làm cho việc tìm hiểu, nghiên cứu, áp dụng các quy định về khai thác thuỷ sản biển của ngư dân, lực lượng chấp pháp trên biển và cơ quan có thẩm quyền gặp nhiều khó khăn. Do đó, tách các quy định về khai thác thuỷ sản trong Luật Thuỷ sản và bổ sung các quy định trong các văn bản dưới luật về lĩnh vực khai thác thuỷ sản trên biển để xây dựng một luật riêng về khai thác thuỷ sản trên biển là rất cần thiết.
Bốn là, nghiên cứu gia nhập Hiệp định Thúc đẩy tuân thủ các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý thực hiện bởi tàu cá tại vùng biển quốc tế năm 1993.
Gia nhập Hiệp định này là rất cần thiết nhằm 2 mục đích lớn. Một là, thể hiện trách nhiệm của Việt Nam hợp tác cùng cộng đồng quốc tế để thực hiện có hiệu quả các biện pháp bảo tồn và quản lý hoạt động của tàu cá mang quốc tịch Việt Nam khi tham gia đánh bắt trên các vùng biển quốc tế theo quy định của Hiệp định và quy định của UNCLOS mà Việt Nam là thành viên. Hai là, gia nhập Hiệp đinh này là cơ sở để Việt Nam tiếp tục nội luật hoá để hoàn thiện pháp luật về thuỷ sản nói chung và pháp luật về khai thác thuỷ sản của Việt Nam nói riêng phù hợp với pháp luật và chuẩn mực quốc tế. Cho đến nay, đã có 45 quốc gia và EU gia nhập Hiệp định này, khu vực Đông Nam Á có Philippines và Myanmar[25].

PGS.TS. NGÔ HỮU PHƯỚC

Khoa Luật Kinh tế, Trường Đại học Kinh tế Luật, Đại học QG TP. HCM


[1] Viết tắt từ tên tiếng Anh: The 1995 FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries-CCRF.
[2] International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing. Xem toàn văn tại địa chỉ https://www.fao.org/3/Y1224E/y1224e.pdf.
[3] The FAO Committee on Fisheries.
[4] Food and Agriculture Organization of the United Nations. About IPOA-IUU. Available online: http: //www.fao.org/ fishery/ipoa-iuu/en (accessed on 20 May 2020). Sustainability 2020, 12, 6013 12 of 14.
[5] Xem danh sách các tổ chức nghề cá khu vực tại địa chỉ website: https://www.fao.Org /3/ Y3274E/ y32 74e08.htm#fn69.

[6] Xem đoạn 3.1 của IPOA-IUU tại địa chỉ: https://www.fao.org/3/Y1224E/y1224e.pdf.

[7] Xem đoạn 3.2 của IPOA-IUU tại địa chỉ: https://www.fao.org/3/Y1224E/y1224e.pdf
[8] Xem đoạn 3.3 của IPOA-IUU tại địa chỉ: https://www.fao.org/3/Y1224E/y1224e.pdf
[9] Edeson, W. The International Plan of Action on Illegal Unreported and Unregulated Fishing: The Legal Context of a Non-Legally Binding Instrument. Mar. Coast. Law J. 2001, 16, 603–623. [CrossRef].
[10] Xem danh sách này tại địa chỉ : https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2017/614599/EPRS_ATA(2017)614599_EN.pdf, truy cập 15h ngày 19/7/2022. 09 quốc gia đang bị phạt thẻ vàng là: Saint Kitts & Nevis, Sierra Leone, Trinidad and Tobago, Liberia, Việt Nam, Ecuador, Cameroon, Gana, Panama.
[11] Hiện tại Quy định IUU của EU không bao gồm các sản phẩm nuôi. Xem thông tin tại địa chỉ: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2011.057.01.0010.01.ENG.
[12] Xem: https://vasep.com.vn/chong-khai-thac-iuu/quy-dinh-cua-eu/tong-quan-ve-quy-dinh-iuu-cua-eu-4724.html, truy cập 10h ngày 20/7/2022.
[13] Mục 31 (3), Quy định số 1005/2008 của EC ngày 29/9/2008.
[14] Mục 31(5) và 31(7) trong quy định IUU của EU.
 
[15] Điều 44 của Quy định số 1005-2008 ngày 29/9/2008 của EC.
[16] Từ ngày 13 đến ngày 19/5/2017, đoàn công tác của EU đã đến Việt Nam để kiểm tra hoạt động tuân thủ các quy định của EU về IUU và đã đưa ra 05 khuyến nghị đối với Việt Nam để phòng, chống khai thác IUU gồm: (i) Hoàn thiện thể chế quản lý; (ii) Quản lý đội tàu khai thác phù hợp với nguồn lợi; (iii) Hoàn thiện hệ thống kiểm tra giám sát tàu cá trên biển và tại cảng; (iv) Thực xác nhận, chứng nhận nguồn gốc nguyên liệu thủy sản và (v) Ngăn chặn, chấm dứt tàu cá Việt Nam khai thác bất hợp pháp ở vùng biển nước ngoài. Xem: https://tienphong.vn/vi-sao-eu-gio-the-vang-voi-thuy-san-viet-nam-post986016.tpo, truy cập 10h ngày 20/7/2022.
[17] Thông tư số 19/2018/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2018 Hướng dẫn về bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản; Thông tư số 21/2018/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2018 quy định ghi, nộp báo cáo, nhật ký khai thác thủy sản; công bố cảng cá chỉ định xác nhận nguồn gốc thủy sản từ khai thác; danh sách tàu cá khai thác thủy sản bất hợp pháp; xác nhận nguyên liệu, chứng nhận nguồn gốc thủy sản khai thác; Thông tư số 22/2018/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2018 hướng dẫn về thuyền viên tàu cá, tàu công vụ thủy sản; Thông tư số 23/2018/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2018 quy định về đăng kiểm viên tàu cá; công nhận cơ sở đăng kiểm tàu cá; bảo đảm an toàn kỹ thuật tàu cá, tàu kiểm ngư; đăng ký tàu cá, tàu công vụ thủy sản; xóa đăng ký tàu cá và đánh dấu tàu cá; Thông tư 24/2018/TT-BNNPTNT ngày 18/11/2018 quy định việc cập nhật, khai thác và quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về thủy sản; Thông tư số 25/2018/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2018 quy định trình tự, thủ tục đánh giá rủi ro, cấp phép nhập khẩu thủy sản sống; Thông tư số 36/2018/TT-BNNPTNT ngày 25/12/2018 sửa đổi Thông tư số 26/2016/TT-BNNPTNT quy định về kiểm dịch động vật, sản phẩm động vật thủy sản; Thông tư số 01/2022/TT-BNNPTNT ngày 18/01/2022 sửa đổi, bổ sung một số Thông tư trong lĩnh vực thủy sản.
[18] Khoản tại khoản 6 Điều 7 Luật Thuỷ sản.
[19] Xem thêm: Báo động cạn kiệt hải sản ven bờ tại địa chỉ https://thuysanvietnam.com.vn/bao-dong-can-kiet-hai-san-ven-bo/, truy cập 9h ngày 21/7/2022; Hải sản cạn kiệt: “Bảo tồn để bảo đảm sinh kế cho ngư dân”, tại địa chỉ https://tuoitre.vn/hai-san-can-kiet-dan-bao-ton-de-dam-bao-sinh-ke-cho-ngu-dan-20211225142818711.htm, truy cập 9h30 ngày 21/9/2022.
[20] Theo thống kê chưa đầy đủ của Bộ đội Biên phòng, từ năm 2017 đến nay xảy ra 340 vụ với 579 tàu, 4.738 ngư dân bị nước ngoài bắt giữ, xử lý. Từ đầu năm 2021 đến hết tháng 11/2021, ngư dân Việt Nam vi phạm vùng biển nước ngoài bị bắt giữ, xử lý là 35 vụ với 53 tàu và 447 ngư dân. Trong đó, ở Malaysia 18 vụ, ở Indonesia 12 vụ, ở Thái Lan 5 vụ (giảm 13 vụ, 23 tàu và 64 ngư dân so với cùng kỳ năm 2020), xem: Viết Tôn (2021), Điều tra phân loại tàu cá có nguy cơ cao vi phạm vùng biển nước ngoài, https://baotintuc.vn/news-20211202122011114.htm, truy cập 31/5//2022.
Theo Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, từ đầu năm 2022 đến ngày 04/6/2022, cả nước có 32 vụ/52 tàu/453 ngư dân bị nước ngoài bắt giữ, xử lý, xem: Chu Khôi (2022), Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn yêu cầu chấm dứt tình trạng tàu cá vi phạm IUU”, xem thông tin tại địa chỉ https://vneconomy.vn/bo-nong-nghiep-va-phat-trien-nong-thon-yeu-cau-cham-dut-tinh-trang-tau-ca-vi-pham-iuu.htm, truy cập 19h ngày 04/6/2022.
[21] Xem thêm: Four Reasons Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing Affects Us and What We Can Do about It, https://human-wrongs-watch.net/2021/06/08/four-reasons-illegal-unreported-and-unregulated-iuu-fishing-affects-us-and-what-we-can-do-about-it/, truy cập lúc 12h ngày 23/5/2022.
[22] Xem toàn văn Hướng dẫn này tại địa chỉ https://www.fao.org/3/i8076e/i8076e.pdf, truy cập 9h ngày 20/6/2022.
[23] Xem thêm thông tin tại địa chỉ https://tienphong.vn/xu-nghiem-duong-day-dua-tau-ca-ra-nuoc-ngoai-danh-bat-trai-phep-post1272972.tpo, truy cập 11h ngày 21/7/2022.
[24] Điều 12 Hiến pháp năm 2013 quy định, Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam “tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
[25] Xem thông tin tại địa chỉ https://treaties.un.org/pages/showDetails.aspx?objid=080000028007be1a, truy cập 10h ngày 20/6/2022.
...