Phát huy nguồn lực, sức mạnh của khu vực ngoài nhà nước trong quản trị địa phương...

1. Đặt vấn đề
Một trong những ba đột phá chiến lược được Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng ta khẳng định là “Hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển, trước hết là thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, cạnh tranh hiệu quả.” Đây là lần đầu tiên Đảng ta sử dụng thuật ngữ “quản trị”, “quản trị quốc gia” và chủ trương “đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, cạnh tranh hiệu quả”. Trong các văn kiện chính thức của Đảng và Nhà nước ta trước đây, thuật ngữ được sử dụng phổ biến chính là “quản lý nhà nước”. Chúng ta đều biết, “quản lý” và “quản trị” là hai khái niệm khác nhau nhưng có nội hàm nhiều khi chồng lấn lên nhau và liên hệ mật thiết với nhau. Trong “quản trị”, quá trình ra quyết định và thực thi quyết định thường có sự tham gia bởi chính chủ thể là đối tượng hướng tới của quyết định. Nói cách khác, trong quản trị để giải quyết các vấn đề phát sinh, chủ thể có trách nhiệm giải quyết các vấn đề/tình huống phát sinh thường không đơn độc, ra quyết định một mình mà thường tạo điều kiện để các chủ thể có quyền và lợi ích liên quan được tham vấn hoặc trực tiếp tham gia vào quá trình ra quyết định. Để sự tham gia này mang tính thực chất và có ý nghĩa, chủ thể có trách nhiệm xử lý vấn đề thường phải bảo đảm sự công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình, thượng tôn pháp luật đối với quá trình ra quyết định và thực thi quyết định để giải quyết vấn đề.
Trong quản trị địa phương, thì chủ thể có vai trò quan trọng hàng đầu và trung tâm vẫn là cấp ủy và chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương 3 cấp của chúng ta có trách nhiệm hàng đầu theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương là tổ chức thi hành pháp luật trong phạm vi địa hạt hành chính của địa phương.[1] Chính quyền địa phương là chủ thể chuyển tải đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và đưa các chủ trương, chính sách, pháp luật ấy vào thực tiễn cuộc sống. Hầu hết các thủ tục hành chính mà người dân thực hiện để thực hiện quyền tự do kinh doanh, tiến hành sản xuất, kinh doanh, tiếp cận với dịch vụ công hoặc dịch vụ hành chính công đều chủ yếu do các cơ quan thuộc chính quyền địa phương thực hiện. Địa phương và hoạt động của chính quyền địa phương cũng chính là nơi kiểm chứng tính đúng đắn của các chủ trương, chính sách, pháp luật do trung ương ban hành. Với tầm quan trọng ấy, có thể nói, chính quyền địa phương và nền quản trị địa phương thực sự hiệu lực, hiệu quả là một thành tố vô cùng quan trọng trong quá trình phục hồi và phát triển kinh tế.
2. Về nguồn lực, sức mạnh của khu vực ngoài nhà nước tham gia phục hồi và phát triển kinh tế
Khu vực ngoài nhà nước là khu vực của các chủ thể không trực tiếp vận hành quyền lực nhà nước và không trực tiếp sử dụng ngân sách nhà nước để tiến hành các hoạt động của mình. Nguồn lực, sức mạnh của khu vực ngoài nhà nước, vì thế, chính là nguồn lực, sức mạnh của người dân và doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân.[2] Đây cũng là chủ thể chủ yếu của nền kinh tế thị trường, hoạt động chủ yếu thông qua cơ chế thị trường và khu vực thứ ba.
Thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta thời gian qua cho thấy, nhờ tính đúng đắn của chủ trương Đổi mới do Đảng ta phát động, lãnh đạo và sự hưởng ứng, ủng hộ nhiệt tình và phấn đấu không ngừng của các tầng lớp nhân dân, đến nay chúng ta đã có một nền kinh tế phát triển năng động với khu vực kinh tế tư nhân cùng với kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài đóng góp trên 70% GDP của nền kinh tế.   Các số liệu thống kê cho thấy, trong những năm gần đây, số lượng doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân được thành lập mới tăng liên tục từ mức khoảng 14.500 doanh nghiệp được thành lập mới vào năm 2000 lên mức trên 80 ngàn doanh nghiệp được thành lập mới vào năm 2010, rồi 135 ngàn doanh nghiệp vào năm 2020. Lũy kế đến hết năm 2020, số doanh nghiệp đăng ký thành lập mới đang còn hoạt động trong nền kinh tế là khoảng 1,4 triệu doanh nghiệp. “Đã hình thành và phát triển một số tập đoàn kinh tế tư nhân lớn, có khả năng ứng dụng khoa học, công nghệ, có thương hiệu và năng lực cạnh tranh trong nước, khu vực và quốc tế”.
Đà tăng này chỉ thay đổi trước tác động bất lợi của những khó khăn chưa có tiền lệ do Covid-19 gây ra (nhất là đối với một số lĩnh vực dịch vụ như lữ hành quốc tế, du lịch nội địa, khách sạn, nhà hàng v.v.).
Một trong những đặc trưng nổi trội của khu vực ngoài nhà nước là sự năng động, sáng tạo và linh hoạt của các chủ thể thuộc khu vực này. Người dân, với nhiều tư cách khác nhau, có thể là người lao động (công nhân, nông dân, doanh nhân, nhà khoa học v.v.), nhà đầu tư, chủ doanh nghiệp nhưng đều rất năng động và linh hoạt trong việc thực hiện các công việc mưu sinh, tìm kiếm cơ hội phát triển.
3. Một số vấn đề đặt ra trong quá trình phát huy nguồn lực, sức mạnh của khu vực ngoài nhà nước trong quản trị địa phương phục vụ cho phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn hiện nay
Có thể khẳng định rằng, quản trị địa phương có mục đích cao nhất là nhằm thúc đẩy địa phương phát triển bền vững, đồng thời thực hiện tốt các nhiệm vụ về bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn. Muốn làm được điều đó, điều mấu chốt là phải bảo đảm làm sao các quyết sách của cấp ủy và chính quyền địa phương phục vụ quá trình phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội phải đúng đắn và khi đã ra quyết sách đúng đắn thì quyết sách ấy phải được thực thi nghiêm minh. Trong những năm gần đây, cấp ủy và chính quyền địa phương cùng các tổ chức đoàn thể trong nền quản trị địa phương nhìn đã rất coi trọng công việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội địa phương. Thành quả phát triển của nhiều địa phương có thể nói là ấn tượng. Số lượng các tỉnh, thành phố tự bảo đảm được cân đối ngân sách và có nộp vào cho ngân sách Trung ương có xu hướng ngày càng tăng. Nếu những năm 2010, chỉ có khoảng 10 tỉnh, thành phố tự cân đối được ngân sách thì hiện tại, chúng ta đã có 16 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã có thể tự cân đối ngân sách và có nộp trở lại cho ngân sách Trung ương, bao gồm: TP Hồ Chí Minh (18%), Hà Nội (35%), Bình Dương (36%), Đồng Nai (47%), Vĩnh Phúc (53%), Bà Rịa - Vũng Tàu (64%), Quảng Ninh (65%), Đà Nẵng (68%), Khánh Hòa (72%), Hải Phòng (78%), Bắc Ninh (83%), Quảng Ngãi (88%), Quảng Nam (90%), Cần Thơ (91%), Hưng Yên (93%), Hải Dương (98%).[3] Một số tỉnh đang phấn đấu để sớm tự cân đối ngân sách như Hà Nam (từ năm 2022), Ninh Bình (dự kiến từ 2022), tiếp đó là Long An, Thái Nguyên…
Điều đáng nói là, tư duy quản lý, quản trị của nhiều lãnh đạo cấp ủy, chính quyền địa phương có sự đổi mới, phù hợp với nhu cầu, đòi hỏi của quá trình phát triển. Nhiều tỉnh, thành phố, trong đó phải kể tới các tỉnh, thành phố rất coi trọng kết quả đánh giá và xếp hạng trong Bộ chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI)[4], để từ đó cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, cải thiện năng lực quản lý, điều hành công việc của địa phương.
Mặc dù vậy, có thể thấy rằng, quá trình huy động khu vực ngoài nhà nước tham gia quản trị địa phương để thúc đẩy việc phục hồi và phát triển kinh tế hiện nay vẫn còn gặp những rào cản nhất định.
Thứ nhất, không phải địa phương nào cũng duy trì được nền quản trị địa phương hoàn toàn thuận lợi cho sự phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội, nhất là trong bối cảnh đại dịch Covid-19 còn diễn biến phức tạp. Kết quả phòng, chống dịch Covid-19 chưa đồng đều giữa các địa phương trong thời gian qua phần nào cho thấy khả năng xử lý tình huống, khả năng chống chịu của chính quyền ở một số địa phương trước những diễn biến bất thường còn chưa cao. Đặc biệt là, không phải địa phương nào cũng thực sự quan tâm đúng mức tới việc cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, tạo điều kiện thuận lợi tối đa để thu hút các nhà đầu tư tham gia vào quá trình phát triển của địa phương. Báo cáo PCI năm 2020 (trang 25) chỉ rõ “Xu hướng hội tu điểm số PCI giữa các tỉnh sau 16 năm thực hiện PCI. Khoảng cách giữa tỉnh đứng đầu và tỉnh đứng cuối về cả điểm số PCI và PCI gốc ngày càng thu hẹp; xu hướng cải thiện tích cực duy trì. Trong khi những cải thiện của nhóm tỉnh đứng cuối là tín hiệu đáng mừng thì dường như các thành tựu cải cách của nhóm tỉnh đứng đầu PCI mới chỉ dừng lại ở các lĩnh vực dễ cải cách. Các tỉnh đứng đầu cần tiếp tục phát huy sáng kiến để cải cách các lĩnh vực điều hành thách thức hơn”.
Thứ hai, không phải địa phương nào cũng đã thực hiện được đầy đủ các yêu cầu về bảo đảm công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quá trình ra quyết định và tổ chức thi hành pháp luật trên địa bàn.[5] Thông tin về quy hoạch vẫn còn chưa dễ tiếp cận[6]. Thêm vào đó, sự tham gia của người dân, các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình ra quyết định của chính quyền địa phương, trong đó có cả việc tham gia vào quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cũng còn không ít hạn chế.
Thứ ba, thể chế phục vụ phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội bền vững trong trạng thái bình thường mới hiện nay cũng còn không ít điểm chưa thực sự hợp lý. Ở đây chúng tôi chỉ xin dẫn ra một số ví dụ:
Ví dụ thứ nhất, để các địa phương phát triển bền vững và lâu dài, các địa phương cần quan tâm cải thiện chất lượng nguồn nhân lực địa phương, đồng thời thu hút các nhân lực chất lượng cao mà địa phương đang thiếu hụt, thúc đẩy, mở rộng, bảo đảm sự lưu thông hợp lý thị trường lao động tại địa phương (đi kèm với đó là phải giải quyết các bài toán an sinh xã hội và các vấn đề kéo theo bởi dịch chuyển trong thị trường lao động chính là dịch chuyển con người. Tình hình một số địa phương có nhiều khu công nghiệp trong bối cảnh đại dịch Covid-19 vừa rồi cho thấy rõ điều này). Vấn đề nhà ở cho công nhân ở khu, cụm công nghiệp đang được đặt ra một cách cấp bách.[7] Thêm vào đó, hiện nay, tình trạng thiếu vốn đầu tư công cho các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế ở các địa phương khá phổ biến, nhưng các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp và ưu đãi đất đai trong chính sách xã hội hóa cho các lĩnh vực này (nhất là ở các thành phố lớn) chưa đủ sức hấp dẫn cần thiết.[8] Việc hạn chế quyền liên kết với đối tác nước ngoài để cung cấp dịch vụ giáo dục tiểu học, giáo dục phổ thông chất lượng cao của các cơ sở công lập đang bị hạn chế, trong khi điều này lại được cho phép đối với cơ sở giáo dục tư thục.[9]
Ví dụ thứ hai, trong điều kiện, chưa tới 40% dân số ở Việt Nam sống ở các đô thị[10], mặc dù quá trình đô thị hóa ở Việt Nam đang diễn ra khá nhanh, nhưng so với khoảng trên 51% dân số thế giới đang sống ở đô thị và xu thế đô thị hóa trên thế giới tiếp tục diễn ra mạnh mẽ thì cho đến thời điểm hiện tại, nước ta vẫn là quốc gia mà đa số dân cư sống ở nông thôn và một tỷ lệ lao động khá lớn còn làm trong lĩnh vực nông nghiệp. Điều này cho thấy, một bộ phận lớn dân cư Việt Nam đang sinh sống và làm việc ở địa bàn và lĩnh vực có năng suất lao động chưa cao. Thực tế đó đang đặt ra bài toán lớn về việc đồng thời: (1) tạo điều kiện tối đa cho quá trình đô thị hóa và (2) tiến hành việc công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn, trí thức hóa người dân nông thôn và nông dân. Đến nay, chúng ta đều biết, với quy định về hạn điền trong pháp luật đất đai hiện hành[11], cùng với nhiều rào cản cho việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của Luật Đất đai năm 2013[12] thì việc hình thành thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp và việc đưa ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ hiện đại vào sản xuất nông nghiệp còn chưa thực sự thuận lợi.
Ví dụ thứ ba, các quy định về mô hình tổ chức chính quyền địa phương chưa hợp lý, phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương của chúng ta hiện nay có điểm chưa thực sự rõ. Không ít việc, cả Trung ương và địa phương đều làm. Có công việc cả chính quyền 3 cấp tỉnh, huyện, xã đều thực hiện. Điều này dễ dẫn tới tình trạng, khi kinh tế phát triển, thành tích tốt, thì các chủ thể có liên quan đều có thể cho rằng đó là sự đóng góp của mình nhưng khi hữu sự có vấn đề, nhất là khi kinh tế phát triển không như kỳ vọng, thì việc quy trách nhiệm cho các chủ thể có liên quan không đơn giản.
Ví dụ thứ tư, kinh tế số là xu thế phát triển có rất nhiều tiềm năng và sớm hay muộn thì kinh tế số sẽ là thành tố quan trọng trong phát triển kinh tế của tất cả các địa phương trong cả nước, mặc dù trước mắt, xu thế đó diễn ra rõ nét hơn ở các thành phố lớn. Hiện nay, thương mại điện tử của ta đang phát triển mạnh nhưng chưa xứng với tiềm năng. Doanh thu thương mại điện tử của Việt Nam năm 2021 mới đạt khoảng 13,7 tỷ USD (so với GDP khoảng trên 350 tỷ USD của ta). Nếu so với tình hình ở một số quốc gia lân cận, có thể thấy chúng ta còn khoảng cách rất xa (Trung Quốc hiện nay, kinh tế số đã đạt khoảng 38% GDP). Tuy nhiên, thể chế cho phát triển thương mại điện tử nói riêng và kinh tế số nói chung, nhất là thể chế cho giao dịch điện tử, xác thực danh tính số, chữ ký số, bảo vệ người tiêu dùng, bảo vệ thông tin cá nhân của người tiêu dùng trong kinh tế số đang còn không ít vướng mắc.
Ví dụ thứ năm, phát triển đô thị thông minh đang là xu thế được không ít địa phương quan tâm, đầu tư thực hiện. Đây cũng là cơ hội để thúc đẩy sự hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư trong việc cải thiện quản trị quá trình điều hành đời sống đô thị nhằm tối ưu hóa quá trình sử dụng hạ tầng đô thị, xử lý các vấn đề đô thị như tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường, vi phạm quy hoạch, tội phạm v.v. Tuy nhiên, cho tới nay, các quy định pháp luật tạo tiền đề, cơ sở pháp lý để xây dựng, triển khai các dự án về đô thị thông minh vẫn còn khá thiếu.
4. Kiến nghị giải pháp phát huy nguồn lực, sức mạnh của khu vực ngoài nhà nước trong quản trị địa phương phục vụ cho phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội khi chuyển sang trạng thái bình thường mới
Thứ nhất, càng trong điều kiện khó khăn, thách thức trong phát triển trước tác động của dịch bệnh và các yếu tố khác, càng thấy tầm quan trọng của việc dựa vào nhân dân, gắn bó máu thịt với nhân dân để giải quyết các vấn đề phát triển. Thêm vào đó, cần bám sát định hướng của Đảng ta về xử lý mối quan hệ giữa nhà nước - thị trường và xã hội trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, nhất là việc phát huy vai trò của người dân, doanh nghiệp, các tổ chức chính trị - xã hội, nghề nghiệp và cộng đồng trong tham gia xây dựng, phản biện và giám sát thực hiện pháp luật, cơ chế, chính sách của Nhà nước.
Thứ hai, thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta thời gian qua cho thấy, ở đâu chính quyền địa phương năng động, làm việc trách nhiệm, thực sự quan tâm tới việc cải thiện môi trương đầu tư, kinh doanh, phát huy mọi tiềm năng, thế mạnh của địa phương, tranh thủ sự quan tâm, ủng hộ của trung ương và các địa phương bạn thì ở đó kinh tế - xã hội phát triển và ngược lại. Chính quyền các tỉnh, thành phố cần coi trọng hơn nữa việc tổ chức thi hành pháp luật, sử dụng đúng đắn các quy định về ưu đãi thuế, đất đai, tín dụng, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp, các quy định về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) để thu hút đầu tư; quan tâm cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho người dân yên tâm đầu tư, kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội; cải thiện chỉ số trong các bảng xếp hạng của địa phương, nhất là bảng xếp hạng PCI, bảng xếp hạng về Chỉ số cải cách hành chính (PAR index) và Chỉ số hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS)…
Thứ ba, tiếp tục quan tâm cải thiện tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quá trình ra quyết sách và thực thi quyết sách. Tạo điều kiện thuận lợi tối đa để người dân cùng tham gia, nêu sáng kiến đóng góp cho việc cải thiện chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật, các loại quyết định liên quan tới đời sống chung của cộng đồng dân cư, coi trọng thỏa đáng ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học v.v. Điều này sẽ góp phần huy động tối đa nguồn lực trí tuệ, thông tin thực tiễn của người dân và các chủ thể khác thuộc khu vực ngoài nhà nước trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, từ đó, bảo đảm cho các quyết sách của chính quyền địa phương sát hợp với thực tiễn, thực sự trở thành những động lực cho sự phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
Thứ tư, quan tâm phát hiện và kịp thời kiến nghị với trung ương những vướng mắc, bất cập trong cơ chế, chính sách hiện hành, những quy định cản trở hoặc không có lợi cho quá trình phát triển bền vững của địa phương để cơ quan có thẩm quyền ở trung ương tháo gỡ, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho địa phương phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ năm, các bộ, ngành cần quan tâm, hỗ trợ tích cực cho chính quyền địa phương trong việc tháo gỡ vướng mắc trong áp dụng pháp luật, tránh tình trạng trả lời chung chung đối với những vướng mắc đã được địa phương phát hiện và đề nghị các bộ, ngành giải đáp, gỡ vướng.
Thứ sáu, Quốc hội và Chính phủ cần quan tâm hoàn thiện thể chế trong một số lĩnh vực sau:
- Sớm sửa đổi Luật Đất đai, tháo gỡ những vướng mắc, rào cản liên quan tới chính sách hạn điền, những rào cản về việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp, về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp để tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển nền nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn, ứng dụng công nghệ cao, phát triển nông nghiệp thông minh.
- Cải thiện các quy định về phân cấp, phân quyền, trong đó cần phân định rõ: những việc gì thuộc thẩm quyền của Trung ương, những việc gì thuộc thẩm quyền của địa phương, những việc gì cả Trung ương và địa phương cùng phối hợp giải quyết, tránh tình trạng chồng lấn thẩm quyền và trách nhiệm.
- Hoàn thiện các quy định về quy trình ra quyết định của chính quyền địa phương, nhất là các quy định điều chỉnh quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, quá trình ban hành các loại quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất… bảo đảm các thông tin, dữ liệu không thuộc diện bí mật nhà nước đều được người dân, doanh nghiệp tiếp cận một cách nhanh chóng, thuận tiện.
- Hoàn thiện thể chế cho sự phát triển mạnh mẽ kinh tế số, nhất là phát triển thương mại điện tử (có thể tính toán tới việc xây dựng 1 đạo luật riêng về thương mại điện tử), bảo vệ thông tin cá nhân của người dùng trên không gian mạng.
- Hoàn thiện thể chế để tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc cho việc triển khai các dự án đô thị thông minh, tránh xu hướng xây dựng đô thị thông minh theo kiểu phong trào, đồng thời huy động được tối đa sự tham gia của người dân, doanh nghiệp tham gia vào quá trình xây dựng, triển khai các dự án về đô thị thông minh, bảo đảm hiệu quả thiết thực và tính bền vững của các loại dự án này.