Quyền lập quy của Chính phủ là quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm đưa Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền vào cuộc sống. Kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ là yêu cầu khách quan nhằm bảo đảm tính thống nhất và hiệu quả của hệ thống pháp luật.
Để kiểm soát quyền lập quy một cách hiệu quả, cần phát huy vai trò của nhiều chủ thể trong xã hội, đặc biệt là vai trò của nhân dân. Với quan điểm nhân dân là chủ thể gốc của quyền lực nhà nước, Đảng ta khẳng định “mọi đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước phải xuất phát từ nguyện vọng, quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân, được nhân dân tham gia ý kiến”(1). Vì vậy, làm rõ thực tiễn vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ là cơ sở để đề xuất các khuyến nghị nhằm tiếp tục phát huy vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ.
1. Vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ
Nhân dân thực hiện kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ bằng cách trực tiếp hoặc thông qua các tổ chức đại diện của mình như Mặt trận Tổ quốc (MTTQ), các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, nghề nghiệp... thông qua các phương tiện truyền thông, báo chí.
Một là, nhân dân trực tiếp kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ thể hiện qua việc nhân dân trực tiếp cho ý kiến vào các dự thảo đề nghị xây dựng nghị định và dự thảo nghị định của Chính phủ. Chính phủ đăng tải công khai hồ sơ, tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trên Cổng thông tin điện tử (CTTĐT) của Chính phủ và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo để nhân dân chủ động tham gia ý kiến. Luật quy định cụ thể về việc cơ quan chủ trì lấy ý kiến phải đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến trên CTTĐT trong quá trình lập đề nghị xây dựng và quá trình soạn thảo VBQPPL. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày. Báo cáo giải trình việc tiếp thu ý kiến là một trong các tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền xem xét ban hành.
Hai là, nhân dân thực hiện quyền kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ qua tổ chức đại diện của mình.
Trước hết, nhân dân thực hiện kiểm soát quyền lập quy thông qua MTTQ. Khoản 3 Điều 8 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định: MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên có quyền cho ý kiến vào dự thảo VBQPPL của Chính phủ. Ngoài ra, Mặt trận và các tổ chức đại diện cho các tầng lớp nhân dân thực hiện quyền kiểm soát thông qua việc trực tiếp tham gia soạn thảo dự thảo nghị định của Chính phủ. Điều 32 Luật này cũng quy định về sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong quá trình soạn thảo VBQPPL.
MTTQ và các tổ chức thành viên còn kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ thông qua thực hiện quyền phản biện xã hội (PBXH). Khoản 1 Điều 33 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định: “Đối tượng phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước cùng cấp có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân, quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam”.
Các hình thức kiểm soát trên thuộc hình thức tiền kiểm, bên cạnh đó MTTQ và các tổ chức thành viên còn có quyền hậu kiểm đối với VBQPPL của Chính phủ. Điều 27 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định bốn hình thức giám sát của MTTQ, trong đó có “Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân”.
Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam chủ động tổ chức góp ý, PBXH các dự thảo nghị định của Chính phủ. Hoạt động góp ý, PBXH của MTTQ từng bước có sự đổi mới cả về hình thức và nội dung. Trong hầu hết các cuộc góp ý, phản biện, Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam đã mời đại diện cơ quan soạn thảo của Chính phủ đến dự để trình bày các vấn đề liên quan đến dự thảo văn bản pháp quy của Chính phủ, đồng thời trực tiếp trao đổi các vấn đề còn có ý kiến khác nhau... Bên cạnh đó, một số nghị định có phạm vi, đối tượng liên quan trực tiếp đến Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận còn được cơ quan chủ trì gửi văn bản dự thảo để MTTQ góp ý trước khi trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành.
Trong năm 2018, Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam đã tổ chức phản biện đối với 48 dự thảo văn bản pháp luật, các chương trình, dự án, đề án của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền(2). Nhiều nội dung phản biện của MTTQ được các cơ quan soạn thảo tiếp thu, đánh giá cao và có ý kiến phản hồi tích cực. Hoạt động PBXH dần trở thành một kênh thông tin quan trọng để Nhà nước tham khảo khi xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước.
Ba là, nhân dân thực hiện kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ thông qua các phương tiện truyền thông, báo chí.
Thực hiện các quy định của pháp luật về việc nhân dân kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ, từ năm 2006, nhằm thuận tiện cho hoạt động lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo VBQPPL của Chính phủ, Chính phủ thành lập Trang tin điện tử Chính phủ và sau đó nâng cấp thành CTTĐT Chính phủ vào năm 2009 (chinhphu.vn). Đây là kênh thông tin và tương tác chính của Chính phủ với các cá nhân, tổ chức. Hoạt động của CTTĐT không chỉ công khai các thông tin về chính sách, văn bản pháp quy và hoạt động của Chính phủ mà còn là kênh ghi nhận các phản ánh và thắc mắc của người dân và doanh nghiệp. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quy chế tiếp nhận, xử lý và trả lời phản ánh, kiến nghị của người dân, doanh nghiệp trên CTTĐT Chính phủ vào tháng 4-2017. Trong thời gian qua, dự thảo các VBQPPL của Chính phủ đều được đăng công khai trên CTTĐT của Chính phủ và bộ, ngành trực tiếp soạn thảo để xin ý kiến đóng góp của nhân dân, bảo đảm dự thảo có tính khả thi và phù hợp với nhu cầu, nguyện vọng của người dân.
Bên cạnh đó, thực tiễn phát huy vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ còn một số hạn chế
Một là, thể chế pháp luật về vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ còn nhiều hạn chế.
Việc lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng VBQPPL đã được đặt ra, nhưng quy định trách nhiệm tiếp thu, giải trình, phản hồi chưa chặt chẽ, dẫn đến việc lấy ý kiến nhân dân vẫn còn mang tính hình thức. Quá trình soạn thảo VBQPPL vẫn khép kín trong nội bộ các cơ quan nhà nước từ cơ cấu ban soạn thảo đến trình tự soạn thảo. Dự thảo thường đến giai đoạn cuối của thủ tục mới xin ý kiến. Quá trình lấy ý kiến, phân tích tổng hợp và xử lý ý kiến chưa có sự phân biệt ý kiến của các nhà chuyên môn với ý kiến của các nhóm đối tượng khác.
Chưa có quy định xác định rõ cách thức xử lý đối với một báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến không đạt yêu cầu hoặc sơ sài, chưa có chế tài hay cơ chế giám sát trong trường hợp chủ thể soạn thảo cố tình bỏ sót ý kiến của nhân dân. Luật Ban hành VBQPPL 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến góp ý và đăng tải công khai nội dung tiếp thu giải trình nhưng lại không quy định cụ thể về nội dung, cách thức, thời gian tiếp thu phản hồi. Các cơ quan hầu hết chỉ tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công khai nội dung này để tổ chức, cá nhân góp ý được biết.
Quy định pháp luật hiện hành chưa có cơ chế để nhân dân phản hồi lại ý kiến sau khi có báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của chủ thể có thẩm quyền. Trong trường hợp các đối tượng được lấy ý kiến cho rằng ý kiến của họ đã không được truyền tải hay vẫn chưa hài lòng với cách giải trình của cơ quan soạn thảo thì làm cách nào để tạo ra một diễn đàn trao đổi mở khi pháp luật chỉ quy định hoạt động đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu là kết thúc hoạt động lấy ý kiến. Pháp luật quy định Chính phủ phải lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL nhưng việc xác định đối tượng nào là đối tượng có liên quan để lấy ý kiến hoàn toàn do nhận định chủ quan của chủ thể xây dựng văn bản, do đó rất có thể bỏ sót đối tượng cần lấy ý kiến.
Quy định về hoạt động PBXH, Quy chế giám sát và PBXH ban hành theo Quyết định 217- QĐ/TW của Bộ Chính trị chỉ quy định Mặt trận và các tổ chức đoàn thể: Liên đoàn lao động Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh có quyền giám sát và PBXH. Một số tổ chức chính trị - xã hội khác chưa được quy định thẩm quyền giám sát và phản biện một cách độc lập mà phải thông qua tư cách thành viên của MTTQ. Công chúng là đối tượng chịu tác động trực tiếp của dự thảo VBQPPL chỉ có thể tham gia PBXH thông qua tổ chức đại diện của mình khi được đề nghị, chưa có cơ chế để công chúng chủ động yêu cầu được PBXH.
Pháp luật chưa đặt ra các chế tài đối với trường hợp các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành chủ trương, chính sách không qua sự phản biện, hay chậm trễ trong chuyển dự thảo văn bản để MTTQ phản biện; cũng chưa có chế tài về sự giải trình của chủ thể nhận sự phản biện về việc tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến phản biện của MTTQ Việt Nam, dẫn đến chưa xác định thật rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của chủ thể phản biện cũng như quyền và nghĩa vụ của chủ thể nhận sự phản biện.
Hai là, trong thực hiện quy định pháp luật, vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy còn có những hạn chế.
Các cơ quan có thẩm quyền trình dự thảo VBQPPL của Chính phủ chưa đăng tải công khai, đầy đủ tất cả các dự thảo văn bản theo quy định để lấy ý kiến của nhân dân. Các văn bản dự thảo khác nhau cũng không được đăng tải đầy đủ trên cổng thông tin của cơ quan chủ trì soạn thảo. Vì thế, trong nhiều trường hợp khi dự thảo văn bản lấy ý kiến công khai là phiên bản khác, sau đó dự thảo được chỉnh sửa với nhiều thay đổi quan trọng nhưng lại không được công khai. Người dân tham gia đóng góp ý kiến trên trang CTTĐT của Chính phủ rất ít, có những dự thảo nghị định đã hết thời hạn vẫn không có ý kiến đóng góp hoặc chỉ có vài ý kiến.
Hoạt động PBXH đối với các VBQPPL của Chính phủ vẫn còn một số hạn chế. Phạm vi giám sát, phản biện của MTTQ chưa bao quát hết các dự thảo về chủ trương, chính sách, pháp luật trên các lĩnh vực thuộc thẩm quyền xây dựng, ban hành của Chính phủ mà chỉ phản biện những chủ trương, chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích chính đáng của các tầng lớp nhân dân, đến tổ chức bộ máy và cán bộ chủ chốt trong hệ thống chính trị.
Các hình thức phản biện chưa đa dạng để thu hút sự tham gia của người dân, chủ yếu vẫn là tổ chức các hội nghị PBXH, lấy ý kiến chuyên gia. Việc thành lập hội đồng tư vấn và tổ chức đối thoại chưa nhiều, do đó, chất lượng khoa học, mức độ tham gia và hiệu quả của hoạt động phản biện còn nhiều hạn chế. Hoạt động phản biện đôi khi chỉ gói gọn trong hoạt động của Ủy ban Trung ương MTTQ mà chưa phát huy sự tham gia tích cực, chủ động của các tổ chức thành viên trong hoạt động phản biện.
Mặt trận chưa phát huy tốt vai trò của các nhà khoa học, chuyên gia, cá nhân tiêu biểu và các hội đồng tư vấn. Chưa thực sự chú trọng khai thác vai trò của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, nhất là trong phản biện các chính sách liên quan đến lĩnh vực hoạt động của các tổ chức này.
Ba là, về hiệu quả, hiệu lực pháp lý của PBXH chỉ mới dừng lại ở quyền kiến nghị, quyền yêu cầu. Mức độ tiếp nhận của Chính phủ đối với các ý kiến phản biện từ phía xã hội khó đo lường, xác định.
Các cơ quan tham mưu xây dựng dự thảo các VBQPPL của Chính phủ tổ chức lấy ý kiến PBXH của Mặt trận và các tổ chức thành viên chủ yếu thực hiện vì là thủ tục bắt buộc theo quy định của pháp luật. Những điều này đã làm giảm hiệu quả PBXH của MTTQ. Việc lấy ý kiến góp ý, kiến nghị của MTTQ đối với dự thảo VBQPPL của Chính phủ trong nhiều trường hợp còn mang tính hình thức; thời gian gửi dự thảo lấy ý kiến của MTTQ thường rất ngắn, không đủ thời gian và cơ sở để nghiên cứu, tham vấn chuyên gia, hội đồng tư vấn góp ý, phản biện có chất lượng. Ngay cả khi có ý kiến của MTTQ thì không ít nơi, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền ban hành dự thảo vẫn chưa thực sự lắng nghe những ý kiến khác nhau.
Bốn là, tính độc lập về mặt tổ chức của Mặt trận với Chính phủ, giữa chủ thể kiểm soát và đối tượng bị kiểm soát còn yếu nên ảnh hưởng đến việc kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ. Kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt là kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ đòi hỏi cán bộ, công chức phải có “chuyên môn sâu, am hiểu nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, có trình độ lý luận và kinh nghiệm thực tiễn phong phú, sâu sắc,...”(3), trong khi đó “trình độ, năng lực cán bộ tham mưu công tác giám sát, phản biện xã hội còn rất hạn chế”(4) đã ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ.
2. Khuyến nghị về phát huy vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế nhằm phát huy vai trò của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ
Cần có những quy định về cách thức lấy ý kiến góp ý của nhân dân cho bản dự thảo VBQPPL của Chính phủ, như bắt buộc phải có bản gợi ý về những vấn đề cần xin ý kiến của nhân dân, xác định nội dung trọng tâm, trọng điểm, nội dung có nhiều ý kiến, có vướng mắc, liên quan đến lợi ích của nhiều đối tượng để xin ý kiến.
Để tránh trường hợp các cơ quan xây dựng dự thảo VBQPPL trình Chính phủ tự thu hẹp đối tượng có liên quan, cần quy định trong hồ sơ trình Chính phủ ban hành có danh mục đối tượng chịu sự tác động trực tiếp từ văn bản đó và báo cáo về việc lấy ý kiến của các đối tượng này. Việc bỏ sót đối tượng chịu sự tác động trực tiếp hay vi phạm thủ tục lấy ý kiến của đối tượng này sẽ bị xem là vi phạm nghiêm trọng thủ tục và hồ sơ xây dựng VBQPPL sẽ bị trả lại.
Cần có những quy định về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân kiểm soát quá trình thực hiện các quy định về lấy ý kiến, Chính phủ kiểm tra việc thực hiện đã đúng đắn, đầy đủ và nghiêm túc hay chưa. Cơ quan thẩm định giám sát việc tổ chức lấy ý kiến của người dân nếu cho rằng việc tổng hợp là chưa đầy đủ hoặc ý kiến giải trình chưa xác đáng có thể trả lại hồ sơ và đề nghị thực hiện lại quy trình.
Cần sửa đổi, bổ sung Luật MTTQ Việt Nam, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương... theo hướng: Những loại dự thảo VBQPPL nào (tùy theo tính chất, phạm vi tác động) thì cơ quan chủ trì soạn thảo buộc phải lấy ý kiến phản biện của Mặt trận, nếu không có phản biện của Mặt trận thì cơ quan có thẩm quyền không xem xét thông qua; những loại dự thảo VBQPPL nào không bắt buộc phải gửi Mặt trận phản biện. Căn cứ vào đó, các cơ quan hữu quan và Ủy ban Trung ương MTTQ chủ động phối hợp xây dựng chương trình, kế hoạch phản biện, tránh lúng túng, bị động, hình thức.
Trong thời gian tới, cần sửa đổi các văn bản pháp luật có liên quan theo hướng từng bước cụ thể hóa, quy định rõ ràng quy trình giám sát, PBXH; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong phối hợp, cung cấp thông tin, tài liệu, thực hiện yêu cầu của MTTQVN và các tổ chức thành viên trong hoạt động kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ, quy định rõ thời hạn, cơ chế tiếp nhận và phản hồi các kiến nghị, đề xuất, PBXH của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên. Thực hiện tốt việc công khai gắn với thực hiện các cơ chế giám sát việc tiếp nhận các kiến nghị, PBXH của nhân dân. Bổ sung chế tài xử lý đủ mạnh đối với các cơ quan chậm hoặc không phản hồi, giải trình đối với các đề xuất, kiến nghị sau giám sát, phản biện của MTTQ và các tổ chức thành viên.
Thứ hai, phát huy tính tích cực của nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ
Để MTTQ và các tổ chức thành viên thực sự đại diện cho nhân dân trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ thì phải bảo đảm tính độc lập của thiết chế này đối với Chính phủ. Do đó, cần thiết từng bước giảm bớt sự lệ thuộc về mặt nhân sự và tài chính của MTTQ nhằm tạo lập vị thế khách quan của MTTQ trước cơ quan nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng. Có lộ trình xây dựng cơ chế tự chủ tài chính cho tổ chức và hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội.
MTTQ cũng như các cơ quan soạn thảo VBQPPL cần nhận thức rõ hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của các tổ chức chính trị - xã hội không phải là công việc riêng của các ủy ban, của đội ngũ cán bộ làm công tác đoàn thể mà là sự kiểm soát của nhân dân đối với quyền lập quy. Từ đó, tạo dựng các cơ chế để thu hút sự tham gia rộng rãi của nhân dân vào các hoạt động của nhà nước, phát huy vai trò của mình trong kiểm soát quyền lập quy của Chính phủ. Kiện toàn, nâng cao chất lượng hoạt động các cơ quan tư vấn của các tổ chức chính trị - xã hội và MTTQ. Xúc tiến việc thành lập các hội đồng tư vấn liên ngành, mời các chuyên gia, nhà khoa học có uy tín tham gia để nâng cao hiệu quả tư vấn, phản biện.
Nâng cao ý thức, trách nhiệm của người dân trong tham gia đóng góp ý kiến xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng văn bản pháp quy của Chính phủ. Xây dựng các kênh truyền thông xã hội để người dân dễ dàng tiếp cận và đóng góp ý kiến cho dự thảo văn bản pháp quy, tạo lập các diễn đàn để người dân chia sẻ ý kiến của mình về nội dung dự thảo.
__________________
(1) ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016, tr.169.
(2), Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Báo cáo kết quả công tác giám sát và phản biện xã hội năm 2018 của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hà Nội, 2018, tr.12.
(3), (4) Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ban Thường trực: Báo cáo sơ kết 05 năm thực hiện Quyết định số 217-QĐ/TW và Quyết định số 218-QĐ/TW ngày 12-12-2013 của Bộ Chính trị (Khóa XI), Hà Nội, 2018, tr.17, 16.
ThS TRỊNH XUÂN THẮNG
Học viện Chính trị khu vực IV
