Tham nhũng chính sách và lợi ích nhóm
Tham nhũng là hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi. Về lý thuyết thì mọi hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đều có thể xảy ra tham nhũng. Tuy nhiên, tùy theo mỗi nơi, mỗi lúc mà tham nhũng có khác nhau và cũng từ đó mà ảnh hưởng, quy mô và tác hại cũng khác nhau. Có những hành vi tham nhũng có tính chất vụ lợi cá nhân nhưng cũng có những hành vi tham nhũng hướng tới lợi ích của một nhóm người, một tập thể, một cộng đồng. Điều này thường thấy trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật, diễn ra một cách tinh vi và mang đến những hậu quả lớn cần được nhận diện để hạn chế, loại trừ.
Xây dựng chính sách, pháp luật là hoạt động phức hợp bao gồm phạm vi rộng lớn các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, do có nhiều chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hóa ý chí của giai cấp cầm quyền thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức chính sách, pháp luật (chủ yếu là các văn bản quy phạm pháp luật).
Tham nhũng xảy ra trong quá trình ban hành các văn bản này và như vậy nó tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua các văn bản này.
Cũng cần nói thêm rằng ngoài hệ thống văn bản quy phạm được nêu ra trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có nhiều văn bản không nằm trong hệ thống này nhưng chứa đựng những quy phạm pháp luật và trên thực tế những văn bản này lại chứa đựng nhiều nguy cơ “lợi ích nhóm”, một cách gọi khác của tham nhũng chính sách hay tham nhũng trong quá trình xây dựng pháp luật mà chúng tôi sẽ phân tích ở phần sau.
Như vậy có thể hiểu tham nhũng chính sách, pháp luật là việc tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua các chính sách, pháp luật nhằm mang lại lợi ích cho một nhóm người (một cơ quan, tổ chức, một ngành, nghề, một địa phương…)
Cách hiểu này rộng dài hơn so với khái niệm về tham nhũng khi lược bỏ yếu tố về chủ thể (người có chức vụ, quyền hạn, vốn hiện nay đã mở rộng ra cả khu vực ngoài nhà nước). Điều này có nghĩa bất kỳ cá nhân, tổ chức nào tác động vào việc xây dựng pháp luật để vụ lợi thì đều có thể bị coi là tham nhũng..
Ở nước ta, thời gian gần đây hay dùng khái niệm “tham nhũng chính sách” chính là để chỉ loại tham nhũng này. Nó cũng gắn bó chặt chẽ với một khái niệm khác mới xuất hiện đó là “lợi ích nhóm”. Thực tế thì tham nhũng chính sách là một dạng của “lợi ích nhóm”.
Đó là khi những người có quyền lực (chủ yếu là tiền) sử dụng nó để điều chỉnh chính sách theo hướng có lợi cho nhóm của họ trong tương lai. Tất nhiên, quá trình “điều chỉnh” này đồng thời tước đoạt lợi ích của những người yếu thế hơn. Người giàu giàu hơn và người nghèo nghèo đi, sự bất công ngày càng gia tăng.
Khác với hành vi tham nhũng cụ thể, thường là từ sự vi phạm pháp luật hiện hành dễ nhận diện, “tham nhũng chính sách” là loại tham nhũng cực kỳ nguy hiểm nhưng phát hiện lại rất khó và nó qua nhiều khâu, nhiều tầng nấc.
Tham nhũng chính sách là một loại “lợi ích nhóm” trong xây dựng pháp luật, là việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong quá trình xây dựng pháp luật để mang lại lợi ích không chính đáng cho cơ quan, tổ chức, địa phương, ngành nghề hoặc công tác quản lý nhà nước. Lợi ích nhóm là một nhóm có quyền lực và vị thế nhất định câu kết với nhau để mưu cầu lợi ích cho các thành viên trong nhóm, nhưng lợi ích này đi ngược lại với lợi ích quốc gia, ảnh hưởng đến lợi ích chính đáng của đại đa số người dân.
Có hai nhóm lợi ích cơ bản mong muốn tác động vào chính sách, pháp luật: Một là các cơ quan quản lý bộ, ngành - là cơ quan được giao chuẩn bị các dự án luật và nghị định cũng như ban hành các thông tư thường hướng tới lợi ích của ngành, lĩnh vực mình phụ trách. Hai là nhóm lợi ích từ các đối tượng chịu tác động của chính sách, mong muốn chính sách, pháp luật đưa ra có lợi cho nhóm của mình, rõ ràng nhất là lợi thế trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp.
Tham nhũng chính sách xuất hiện ngay từ khâu đầu tiên là hoạch định chính sách. Những nhóm có thế mạnh thường tiếp cận nhanh đến cơ quan chức năng, những nhóm này có thể vận động “hành lang”, thậm chí “bôi trơn”… để được lựa chọn chính sách hoặc dự luật nào đó được đưa vào chương trình xây dựng. Một đất nước mỗi thời điểm có hàng ngàn vấn đề đang đặt ra cần được giải quyết bằng chính sách. Vậy những vấn đề nào cần ưu tiên giải quyết ngay hôm nay? Tham nhũng chính sách bắt đầu từ việc vận động để lợi ích của mình được “luật hóa”, trước hết là vấn đề đó được đưa vào chương trình xây dựng pháp luật.
Trong giai đoạn xây dựng và ban hành chính sách, tham nhũng có thể xảy ra với những hình thức rất tinh vi. Nhóm lợi ích có thể “chèn” các câu chữ vào văn bản quy phạm pháp luật, nhất là những câu chữ liên quan đến lợi ích của họ. Mỗi câu chữ thêm bớt trong văn bản có thể sẽ là những thủ tục, những “giấy phép con” trong quá trình thực thi chính sách. Nhóm lợi ích có thể trực tiếp (nếu là cơ quan, tổ chức có trách nhiệm soạn thảo) hoặc gián tiếp (hối lộ những người có trách nhiệm soạn thảo) có thể đưa những nội dung hay phương án có lợi cho ngành mình, nhóm mình, “gài” các câu chữ vào văn bản quy phạm pháp luật, nhất là những câu chữ liên quan đến lợi ích của họ. Cũng có thể thêm các thủ tục, các loại “giấy phép con” không cần thiết để tạo ra quyền lực, sau này có thể lợi dụng gây khó khăn, sách nhiễu, đòi hối lộ.
Tham nhũng ở giai đoạn này rất “khéo” và rất tinh vi. Họ viện lý do sự “chặt chẽ’, việc bảo đảm hiệu quả, hiệu lực trong quản lý nhà nước, nhân danh “an ninh quốc gia”, nhân danh “lợi ích nhân dân”… để biện minh cho những quy định che đậy lợi ích của nhóm mình muốn bảo vệ. Kết quả là chủ trương, chính sách một đằng, khi thực hiện lại một nẻo, xung đột pháp lý, xung đột chính sách là hiện tượng nhức nhối đến nay vẫn chưa giải quyết được. Ngược lại, khi được bồi dưỡng, bôi trơn của các đối tượng tác động (phần lớn là từ các doanh nghiệp), họ lại dùng lý lẽ đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm… để nới lỏng các điều kiện lẽ ra cần phải có, để tạo lợi thế cho doanh nghiệp trong kinh doanh, né tránh sự kiểm soát của Nhà nước, thậm chí tận dụng để buôn lậu, trốn thuế hay giảm thuế, gian lận thương mại…
Tham nhũng chính sách thực chất là hành vi hối lộ những người có thẩm quyền trong quá trình ban hành văn bản pháp luật nhằm đưa ra những nội dung có lợi cho một nhóm người nào đó và lợi ích đó sẽ thu được khi triển khai thi hành các văn bản pháp luật trên thực tế. Các biểu hiện dễ nhận thấy thường là: Tăng thêm quyền hạn cho cơ quan, tổ chức mình hoặc ngược lại đưa ra các thủ tục, giấy phép con, chẳng hạn các loại giấy tờ, các khâu kiểm tra, thẩm định… Rõ ràng hơn là hướng đến các quy định mang đến lợi ích vật chất cho đội ngũ công chức của ngành, lĩnh vực mình, chẳng hạn như các chế độ về thâm niên, ưu đãi nghề, tỷ lệ trích thưởng từ số thu hồi vi phạm qua thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, thưởng từ thu thuế, hải quan….
Đáng nói, lợi ích nhóm còn lộ diện ngày càng rõ hơn trong các văn bản của các cơ quan chức năng trong thực thi chính sách. Đặc biệt là các văn bản dưới luật, thậm chí là các công văn hướng dẫn. Chẳng hạn như, đưa ra những lợi thế cho các hoạt động kinh doanh, nhất là đối với lĩnh vực nhạy cảm hoặc kinh doanh có điều kiện khi được “lobby”. Bản chất của hành vi này là đưa, nhận hối lộ.
Nhóm lợi ích đã chạy chọt, đưa hối lộ cho những người có thẩm quyền để ban hành các văn bản chứa đựng những quy định có lợi cho nhóm của mình để có quy định ưu đãi về thuế và các điều kiện kinh doanh, thậm chí là “mượn tay” cơ quan nhà nước để buộc người dân phải dùng một sản phẩm hay dịch vụ nào đó thuộc lĩnh vực mình kinh doanh. Lợi ích nhóm không chỉ dừng lại ở trong khu vực kinh doanh mà đôi khi còn bao gồm cả các cơ quan công quyền, các lĩnh vực công tác, tác động để có các quy định tăng thêm quyền hạn cho ngành của mình.
Tiếp đến là giai đoạn thông qua chính sách. Bởi tính chất quyết định của giai đoạn này mà việc “chạy chọt, bôi trơn, mua phiếu” thường được diễn ra một cách tinh vi. Quốc hội là cơ quan có tính chất đại diện nên trong đó có những đại biểu của các nhóm lợi ích khác nhau. Họ sẽ làm “lan tỏa” ảnh hưởng của mình đến các đại biểu khác để ủng hộ phương án có lợi cho nhóm của họ với sự trợ giúp về tài chính của chính các thành viên của nhóm. Tham nhũng sẽ xảy ra khi những đại biểu này không giữ được phẩm chất đạo đức, không ứng xử đúng đắn trong trường hợp xung đột lợi ích và như thế đã hy sinh lợi ích chung để phục vụ lợi ích của nhóm mình khi cố gắng tác động để thông qua đạo luật có lợi cho nhóm. Đối với những văn bản ở cấp độ thấp hơn (nghị định, thông tư, chỉ thị, thậm chí là các công văn hướng dẫn) thì việc chạy chọt, hối lộ hướng tới những người tham mưu, soạn thảo trực tiếp và những người có thẩm quyền ban hành văn bản đó.
Một số giải pháp hạn chế tham nhũng chính sách và lợi ích nhóm
Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật cũng nằm trong tổng thể chung các quan điểm và giải pháp phòng, chống tham nhũng nói chung của Đảng và Nhà nước ta thể hiện trong các nghị quyết và văn bản khác của Đảng, các văn bản pháp luật liên quan đến phòng, chống tham nhũng, Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng…
Tham nhũng trong xây dựng pháp luật cũng có những nguyên nhân giống như mọi hành vi tham nhũng khác: Một mặt, đó là sự suy thoái về đạo đức, sự thiếu kiểm soát lòng tham của những người có quyền lực, đã vì lợi ích cá nhân hoặc nhóm của mình mà đi ngược lại hay bất chấp lợi ích của cộng đồng, của xã hội, đất nước, nhưng mặt khác quan trọng hơn là sự thiếu minh bạch, thiếu kiểm soát hoặc kiểm soát không có hiệu quả đối với việc thực hiện quyền lực. Đôi khi tham nhũng xảy ra do những người có quyền quyết đáp chính sách (quyết định chủ trương, thông qua văn bản pháp luật) đã không đủ năng lực để nhìn nhận đánh giá chính sách khiến cho quá trình này bị lợi dụng, bóp méo vì lợi ích của một nhóm người.
Nhìn một cách tổng quát, cần nâng cao nhận thức của xã hội cũng như của cán bộ, công chức về biểu hiện và tính nguy hại của tham nhũng trong xây dựng pháp luật nhằm đề cao trách nhiệm của mọi người trong công tác này. Xây dựng chế độ liêm chính trong hoạt động công vụ để làm cho mỗi công chức thực sự vô tư, khách quan khi tham gia xây dựng chính sách, soạn thảo và thông qua văn bản pháp luật. Đặc biệt, công tác cán bộ là vấn đề then chốt của mọi then chốt. Những người giữ cương vị cao trong bộ máy nhà nước có ảnh hưởng mang tính chất quyết định đối với việc định hướng chính sách, quyết định ban hành văn bản pháp luật, thậm chí là quyết định khi có ý kiến khác nhau trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật. Vì vậy phòng, chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật trước hết là cần có những người lãnh đạo, những nhà quản lý, hoạch định chính sách công tâm, không dây dính vào nhóm lợi ích. Đây là khâu quan trọng mà Đảng và Nhà nước ta đang cố gắng kiểm soát để có đội ngũ cán bộ, công chức liêm chính, điều kiện tiên quyết bảo đảm cho các giải pháp phòng, chống tham nhũng có hiệu quả. Loại trừ ngay khỏi bộ máy những kẻ thoái hóa biến chất, lợi ích nhóm, đó là mệnh lệnh và cũng là giải pháp để phòng, chống tham nhũng nói chung, tham nhũng trong xây dựng pháp luật nói riêng.
Cùng với đó cũng cần quan tâm đến việc xây dựng văn hóa kinh doanh lành mạnh phi tham nhũng trong giới doanh nhân, nói không với việc chạy chọt, xin xỏ cơ chế. Một môi trường kinh doanh mà các doanh nghiệp luôn “sẵn lòng” quà cáp, biếu xén hối lộ đề giành lợi thế trong kinh doanh thì khó có thể nghĩ đến việc phòng, chống tham nhũng. Chúng ta cần bàn đến vấn đề lợi ích nhóm và vai trò của các nhóm lợi ích. Như đã nói trong xã hội đương nhiên tồn tại các nhóm với những lợi ích khác nhau và mỗi nhóm luôn hướng đến lợi ích của nhóm mình. Vấn đề chỉ là ở chỗ làm sao để lợi ích nhóm phù hợp, tôn trọng lợi ích chung của cả cộng đồng. Điều này cần được tuyên truyền, giáo dục bền bỉ, lâu dài và kèm theo đó là sự công khai, minh bạch, sự bình đẳng trong vận động chính sách. Đã đến lúc nên nghĩ đến các cơ chế (trong khi chờ đợi một đạo luật về vận động chính sách) để các nhóm lợi ích có thể công khai thực hiện vận động hành lang trong quá trình xây dựng chính sách và ban hành các văn bản pháp luật. Cơ quan có thẩm quyền sẽ là người lắng nghe, thẩm định các phương án để lựa chọn và thông qua chính sách tốt nhất cho lợi ích chung trong đó tôn trọng và đảm bảo lợi ích của các nhóm xã hội khác nhau. Giải pháp của Canada về vận động hành lang và việc xử lý hài hòa các nhóm lợi ích (groupe d`intéret) của Pháp là những kinh nghiệm tốt cho Việt Nam về vấn đề này.
Trước mắt để hạn chế tình trạng tham nhũng chính sách, cần tập trung vào một số giải pháp sau:
Một là, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, được thực hiện ở tất cả các yếu tố: Quy trình ban hành các văn bản quy phạm hiện nay vừa rườm rà, vừa không bảo đảm chất lượng. Chính phủ cần chịu trách nhiệm đến cùng về dự án luật của mình khi trình ra Quốc hội và ngược lại. Quốc hội dành thời gian kiểm soát, đánh giá những chính sách mà Chính phủ đưa ra để bảo đảm đạo luật đó thực sự là vì lợi ích của Nhân dân, thay vì dành thời gian làm luật theo kiểu làm văn tập thể như hiện nay. Bên cạnh đó là đội ngũ những người tham gia xây dựng pháp luật vừa phải có chuyên môn giỏi vừa có phẩm chất đạo đức để không bị tác động bởi các nhóm lợi ích trong quá trình tham gia xây dựng pháp luật.
Hai là, tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan tham gia xây dựng pháp luật, tạo ra các cuộc thảo luận, phản biện chính sách của rộng rãi công chúng, bao gồm các nhà kinh tế, các luật gia, nhà quản lý và đặc biệt là những người chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo luật. Những ý kiến đó cần phải được tiếp thu, giải trình minh bạch chứ không chỉ để tham khảo hoặc cho “đẹp hồ sơ” theo thủ tục, quy trình. Cần thiết phải có những cuộc hội thảo, hội nghị hay những phiên giải trình để thảo luận một cách nghiêm túc và thấu đáo những vấn đề lớn còn nhiều ý kiến khác nhau.
Ba là, vấn đề kiểm soát và xử lý các văn bản quy phạm pháp luật sai trái cũng cần được đẩy mạnh hơn nữa. Thực tiễn cho thấy tình trạng văn bản quy phạm pháp luật sai trái phổ biến. Ngoài nguyên nhân về năng lực trình độ và sự tắc trách thì chắc chắn lợi ích nhóm là một trong những nguyên nhân của tình trạng này.
Cần tăng cường vai trò của cơ quan tư pháp trong kiểm soát việc ban hành các văn bản pháp quy, ít nhất là các văn bản dưới luật bằng việc trao cho tòa án có thẩm quyền phán quyết và hủy bỏ các văn bản trái luật thay vì chỉ xem xét các quyết định cá biệt hiện nay.
Thêm nữa cần tiếp túc nghiên cứu để có cơ chế bảo hiến thực sự có hiệu quả. Vấn đề thiết lập tòa án hiến pháp hoặc cơ chế bảo hiến bằng tài phán đã được bàn thảo nhiều trong khi xây dựng Hiến pháp 2013 nhưng chưa được chấp nhận, hệ quả là không ít văn bản do Quốc hội ban hành không thực sự bảo đảm chất lượng, khó khăn khi triển khai thực tế (Bộ luật Hình sự, Luật Bảo hiểm xã hội…). Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu để có thể xem xét lại mọi văn bản pháp luật, bảo đảm phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm nguyên tắc pháp quyền và tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, phòng, chống có hiệu quả tham nhũng trong xây dựng chính sách, pháp luật ở tất cả các cấp độ.
TS. Đinh Văn Minh
Vụ trưởng Vụ Pháp chế - Thanh tra Chính phủ
