Tham nhũng là một hiện tượng xã hội, chính trị và kinh tế phức tạp, ảnh hưởng đến tất cả các quốc gia, làm suy yếu các thể chế dân chủ, kìm hãm sự phát triển kinh tế và góp phần vào sự bất ổn của chính phủ. Tham nhũng có thể diễn ra ở dưới nhiều hình thức và quy mô khác nhau. Những hành vi tham nhũng liên quan đến những khoản chi phí nhỏ, hay còn được gọi là tham nhũng vặt tuy ít được chú ý nhưng lại có thể gây ra những hậu quả lâu dài và nghiêm trọng trên thực tế vì đây là dạng tham nhũng xảy ra tương đối phổ biến, đặc biệt là ở những nền kinh tế quá độ và đang phát triển.
Bài viết này trình bày khái quát về tham nhũng vặt; tác động tiêu cực của tham nhũng vặt; phòng, chống tham nhũng vặt trên thế giới; và rút ra những kinh nghiệm gợi mở cho Việt Nam.
1-Khái quát về “tham nhũng vặt”
Tham nhũng vặt (TNV) là hành vi lạm dụng quyền lực diễn ra hàng ngày bởi chủ thể công quyền/công chức trong những giao tiếp thông thường của họ với người dân khi tiếp cận hàng hóa, dịch vụ cơ bản ở những nơi công cộng như bệnh viện, trường học, sở cảnh sát và các cơ quan khác. TNV thường biểu hiện bằng các hành vi hối lộ hoặc nhũng nhiễu, vòi vĩnh trong cuộc sống hàng ngày, bao gồm cả các giao dịch tư nhân và ở cấp cơ sở của chính quyền.
Từ bản thân thuật ngữ TNV đã cho thấy quy mô của các giao dịch trong dạng tham nhũng này về căn bản không tác động đến tổng nguồn thu hoặc chính sách về tài chính của nhà nước. Tuy nhiên, tham nhũng nói chung, TNV nói riêng đều là những hành vi gây nguy hại cho xã hội, vì nó được tạo nên bởi các yếu tố: (i) thiếu kiểm soát việc thực hiện quyền lực công; (ii) sự thiếu thận trọng trong giải thích pháp luật, đặc biệt là trong việc xác định chủ thể hưởng lợi hay các quy trình, giấy tờ phù hợp và (iii) thiếu cơ chế chịu trách nhiệm. Hành vi đòi hối lộ của công chức tham nhũng có thể diễn ra theo nhiều cách khác nhau, đó là những lời đề nghị trực tiếp hoặc gián tiếp, thậm chí là đe dọa, với lời hứa sẽ đẩy nhanh quá trình ra quyết định, cấp phép,... Trên thực tế, việc thực thi quyền lực độc quyền của nhà nước có tác dụng phân phối lại thu nhập từ người sử dụng dịch vụ bằng cách thu phí nộp vào ngân sách nhà nước nhưng cũng đồng thời tiềm ẩn nguy cơ quyền lực bị lạm dụng.
Như vậy, về cơ bản, TNV có những đặc điểm tương tự như tham nhũng nói chung, cụ thể (i) là hành vi vi phạm pháp luật, gắn liền với sự lạm dụng quyền lực, (ii) có sự tham gia của chủ thể công quyền và (iii) được thực hiện nhằm mục đích thu lợi bất chính. Khác với “tham nhũng lớn” (grant corruption) là loại tham nhũng xâm nhập đến những cấp cao nhất của nhà nước, làm xói mòn lòng tin của người dân và các nhà đầu tư vào sự quản lý, các nguyên tắc pháp quyền và làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự ổn định của toàn bộ nền kinh tế; “TNV” hay “tham nhũng nhỏ” là tham nhũng liên quan đến việc đổi chác một số tiền hay lợi ích để có những ưu đãi nhỏ, thông thường ở cấp cơ sở. Do vậy, TNV tuy có ảnh hưởng đến chức năng, hoạt động của nhà nước nói chung, song chưa đủ tác động phá vỡ các khuôn khổ xã hội và thể chế quản lý đã được thiết lập.
2- Tác động tiêu cực của tham nhũng vặt
Tham nhũng là hệ quả của nền quản trị kém, thiếu minh bạch và trách nhiệm. Tham nhũng làm giảm nguồn đầu tư, cản trở tăng trưởng kinh tế và phát triển con người, đồng thời gia tăng tỷ lệ đói nghèo, làm suy yếu bộ máy nhà nước, tạo ra một xã hội thiếu công bằng. TNV được xem là tham nhũng ở quy mô nhỏ, liên quan đến hành vi lạm dụng quyền lực của công chức ở cấp cơ sở và cấp trung. Tuy nhiên, với tần suất thường xuyên, những hậu quả về tài chính và xã hội của nó có thể rất đáng kể.
Thứ nhất, mặc dù số tiền hối lộ trong TNV không lớn nhưng vẫn có thể là con số đáng kể đối với cá nhân và các hộ gia đình, đặc biệt là người nghèo.
Theo ước tính, trong đó có ước tính được xác định bởi Công cụ đo lường tham nhũng toàn cầu (Global Corruption Barometer - GCB) của Tổ chức minh bạch quốc tế, minh bạch, TNV có thể gây ảnh hưởng đến một phần tư dân số thế giới, tương đương gần hai tỷ người. Chỉ riêng tại khu vực châu Á Thái Bình Dương, dữ liệu GCB năm 2017 cho thấy, gần 900 triệu người thừa nhận đã chấp nhận đưa hối lộ để tiếp cận các dịch vụ công cộng, trong đó có các dịch vụ về chăm sóc sức khoẻ. Tham nhũng xảy ra khi tiếp cận các dịch vụ chăm sóc sức khoẻ được cho là gây hậu quả nghiêm trọng hơn do ảnh hưởng đến tình trạng sức khoẻ của công dân. Theo một nghiên cứu được tiến hành ở châu Phi vào năm 2015 cho thấy, tham nhũng là lý do khiến nhiều bệnh nhân trì hoãn việc khám sức khoẻ, khiến nhiều bệnh, đặc biệt là ung thư, không được chẩn đoán kịp thời để có thể tiến hành điều trị từ những giai đoạn đầu (Mostert et al. 2015).
Mặc dù số tiền hối lộ là nhỏ nhưng nếu được lặp đi lặp lại với tần suất cao sẽ trở con số đáng kể khi tổng hợp trên quy mô quốc gia hoặc toàn cầu. Hơn nữa, vì TNV thường xảy ra tại nơi cung cấp dịch vụ nên nó ảnh hưởng trực tiếp đến việc tiếp cận các dịch vụ công cộng và từ đó làm giảm tiêu chuẩn sống của người dân, đặc biệt là những người nghèo, sống lệ thuộc vào các dịch vụ công và an sinh xã hội. Những khoản chi phí hối lộ sẽ chiếm một phần lớn tỷ trọng thu nhập, thậm chí là có thể cao hơn thu nhập của họ. Theo một điều tra được tiến hành tại Mexico, ước tính các hộ gia đình Mexico có thu nhập thấp nhất đã chi tới 30% thu nhập hàng tháng của họ cho việc hối lộ, trong khi các hộ gia đình Mexico có thu nhập trung bình chỉ chi 14% cho việc này. Tương tự, TNV cũng có những tác động bất lợi đến tăng trưởng kinh tế và hoạt động kinh doanh. Mặc dù một số chuyên gia đưa ra lập luận rằng những khoản hối lộ nhỏ có thể giúp “bôi trơn” các quy trình hành chính và giảm chi phí giao dịch trong các khu vực được cho là nhạy cảm cũng như các yêu cầu mang tính chất quan liêu, rườm rà; phần lớn các chuyên gia cho rằng, TNV ảnh hưởng đến tài chính cũng như danh tiếng của các doanh nghiệp, và nếu xảy ra trong thời gian dài sẽ tác động tiêu cực đến sự tăng trưởng và năng suất của doanh nghiệp. Những số liệu thu được từ điều tra tại châu Phi cho thấy, tổng chi phí dành cho việc hối lộ “vặt” của các công ty được hỏi có thể lên đến 2,5 - 4,5% doanh thu của họ, tương đương 20% chi phí cho lao động đối với các công ty sản xuất ở quy mô trung bình, vượt mức chi phí dành cho liên lạc (điện thoại, fax, internet) và chi phí vận chuyển (không bao gồm nhiên liệu).
Một cuộc khảo sát khác được tiến hành bởi Pricewaterhouse Coopers năm 2008 với 390 giám đốc điều hành cấp cao ở 14 quốc gia đã cho thấy, những công ty chấp nhận đưa các khoản hối lộ với số tiền lớn đều phải đối mặt với nguy cơ suy giảm về thị trường, thiệt hại danh tiếng và rủi ro pháp lý. Thực tế đã chứng minh, hối lộ không phải là chiến lược hiệu quả và dài hạn cho việc giảm thiểu các thủ tục hành chính quan liêu, rườm rà. Thậm chí, một số nghiên cứu còn cho thấy rằng, TNV khiến cho các doanh nghiệp mất nhiều thời gian hơn khi thực hiện các thủ tục hành chính, do dành nhiều thời gian hơn để đàm phán với các quan chức tham nhũng và phải đưa tiền hối lộ trước khi đạt được mục tiêu. Thêm vào đó, các khoản chi phí dành cho việc hối lộ có thể cao hơn nhiều so với dự tính. Như vậy, có thể thấy rằng, chấp nhận TNV bằng cách đưa hối lộ sẽ làm suy yếu nội bộ doanh nghiệp thông qua việc làm suy giảm các tiêu chuẩn đạo đức, hành vi cũng như cấu trúc quản trị doanh nghiệp.
Thứ hai, TNV làm suy giảm chất lượng của môi trường pháp lý và hiệu quả của bộ máy nhà nước.
TNV có tác động tiêu cực và lâu dài đến hiệu quả của quản trị nhà nước và tinh thần tuân thủ pháp luật vì tạo ra động lực cho các công chức tạo ra nhiều quy định, hạn chế và các thủ tục quan liêu rườm rà để nhận hối lộ từ người dân và doanh nghiệp. TNV tạo ra một vòng luẩn quẩn khi người dân và doanh nghiệp đưa hối lộ để được giảm thiểu các thủ tục hành chính trong khi các quan chức lại cố làm cho những thủ tục đó phức tạp, rườm rà hơn nữa để nhận hối lộ.
Thứ ba, TNV làm xói mòn niềm tin của công chúng đối với các thiết chế nhà nước và nền pháp quyền. TNV ảnh hưởng đến việc tiếp cận dịch vụ công hàng ngày của người dân, do đó có thể làm xói mòn niềm tin của công chúng vào các thể chế nhà nước, các quy trình dân chủ và pháp quyền.
Cuộc khủng hoảng Ebola (Ebola crisis) ở Sierra Leone và Liberia năm 2014 là một ví dụ. TNV đã khiến người dân mất niềm tin sâu sắc vào các dịch vụ y tế dẫn đến việc dịch bệnh lan rộng do người dân không muốn sử dụng dịch vụ y tế từ Nhà nước. TNV cũng làm suy giảm nền pháp quyền vì nó dẫn dến việc pháp luật không được thực thi một cách nhất quán và từ đó làm suy yếu nghiêm trọng các nguyên tắc pháp luật là nền tảng của pháp quyền.
Thứ tư, TNV ảnh hưởng tiêu cực đến nguồn thu của Nhà nước từ việc thu thuế. TNV có thể gây ảnh hưởng đến sự tiến bộ của hệ thống thuế vì nó tạo điều kiện cho nhiều sai phạm về thuế, trong đó có hành vi trốn thuế. Từ đó, góp phần tạo nên một hệ thống thuế thiên vị cho những người giàu và ảnh hưởng tiêu cực đến việc phân phối lại thu nhập. Bên cạnh đó, TNV còn tác động tiêu cực đến thái độ tuân thủ đối với quy định về nộp thuế của công dân, từ đó suy giảm niềm tin của người dân đối với hệ thống pháp luật quốc gia.
Hội nghị giao ban Cụm thi đua số 1 với Chuyên đề “Tham nhũng vặt – Nhận diện và giải pháp phòng, chống” tại Yên Bái
3- Phòng, chống tham nhũng vặt – những kinh nghiệm gợi mở cho Việt Nam
Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, Georgia từng được coi là một ví dụ điển hình về phòng, chống, loại trừ TNV bằng cách sử dụng phương pháp tiếp cận trực diện được hỗ trợ bởi một ý chí chính trị mạnh mẽ. Sau năm 2003, Georgia được cho là đã thành công trong việc xoá bỏ TNV trong một khoảng thời gian tương đối nhanh chóng thông qua việc sử dụng kết hợp các biện pháp phòng, chống tham nhũng, bao gồm điều tra và truy tố các quan chức cấp cao, cải cách ngành cảnh sát, xây dựng môi trường kinh doanh tự do, đơn giản hóa thủ tục hành chính và cải cách khu vực công. Những nỗ lực từ Chính phủ nước này đã nhanh chóng thu được niềm tin từ dân chúng vào khả năng phòng, chống tham nhũng của Nhà nước. Trong cuộc điều tra nhận thức về tham nhũng có sử dụng GCB (Global Corruption Barometer) năm 2004, 60% người dân Georgia tin tưởng hiện tượng tham nhũng sẽ tiếp tục giảm trong ba năm tiếp theo.
Từ thành công của Georgia, Ngân hàng Thế giới đã rút ra một số bài học kinh nghiệm về phòng, chống TNV như sau: (i) Chính phủ cần ưu tiên các biện pháp tập trung vào việc giải quyết nạn tham nhũng khi người dân tiếp cận những dịch vụ công cộng cơ bản, hàng ngày; (ii) Nhà nước cần thể hiện ý chí chính trị mạnh mẽ trong việc phòng, chống tham nhũng nói chung, TNV nói riêng; (iii) Chính phủ phải tạo dựng uy tín bằng cách ngay lập tức áp dụng chính sách không khoan nhượng đối với tham nhũng và cho thấy kết quả một cách nhanh chóng và rõ ràng; (iv) Chính phủ cần chủ trương tấn công trực diện đối với mọi dạng tham nhũng, trong đó chú trọng thực hiện cải cách sâu rộng hơn là các biện pháp chống tham nhũng từng phần; (v) Nhà nước cần chủ động khắc phục tình trạng thiếu nhân viên có năng lực bằng cách thu hút các nhân viên có trình độ từ bên ngoài, đặc biệt là những người có kinh nghiệm trong khu vực tư nhân; (vi) Nhà nước thực hiện tự do hoá nền kinh tế, đơn giản hoá các quy định của pháp luật có liên quan và giảm tải thủ tục hành chính.
Tham nhũng nói chung, TNV nói riêng luôn được coi là vấn nạn của các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Theo điều tra của Tổ chức Minh bạch Quốc tế tại một số quốc gia, trong đó có Việt Nam, 65% người được hỏi cho biết đã hối lộ để tiếp cận các dịch vụ công cộng. Việt Nam cũng là quốc gia có tỷ lệ đưa hối lộ cao trong số các quốc gia được khảo sát khi được hỏi về quá trình tiếp cận dịch vụ giáo dục (trường công lập) (57%) và chăm sóc sức khỏe (59%). Như đã phân tích, TNV không gây những hậu quả lớn, ngay lập tức về mặt kinh tế, xã hội, chính trị, tuy nhiên lại có tác động tiêu cực đến cuộc sống của người dân và từ đó làm suy giảm niềm tin của người dân vào Nhà nước cũng như hệ thống pháp luật quốc gia.
Từ kinh nghiệm quốc tế, nhiều nhóm giải pháp sau được nghiên cứu và đánh giá là hiệu quả, có thể áp dụng ở những quốc gia mà TNV vẫn được coi là một vấn nạn, trong đó có Việt Nam, cụ thể:
(1) Nhóm các giải pháp liên quan đến việc giảm tải các thủ tục, gánh nặng về hành chính
Đơn giản hoá các thủ tục hành chính được coi là yếu tố quan trọng trong chiến lược chống TNV vì chính các thủ tục, quy trình hành chính quan liêu, rườm rà sẽ tạo ra cả động cơ và cơ hội cho hành vi hối lộ. Một số công cụ và phương pháp tiếp cận mà Georgia đã sử dụng thành công trong việc minh bạch hoá và đơn giản hoá các thủ tục hành chính bao gồm: (i)Tái cấu trúc quy trình (Process re-engineering): nhằm mục đích giảm số lượng yêu cầu của Chính phủ và tạo điều kiện tuân thủ thông qua tái thiết kế, loại bỏ các bước dư thừa và sử dụng công nghệ, bao gồm xây dựng quy định của pháp luật, thủ tục một cách hài hoà; đơn giản hóa các yêu cầu về tài liệu và thiết lập giới hạn về thời gian dựa trên nguyên tắc “im lặng là đồng ý”(“silence is consent”). (ii) Thực hiện chính sách “một cửa” (“One-stop-shop”): nhằm cung cấp các hướng dẫn dễ thực hiện, nhanh chóng và minh bạch cho người dân và các doanh nghiệp, một cơ quan hành chính có thể cung cấp tích hợp nhiều hơn một dịch vụ công, bao gồm đăng ký kinh doanh, thủ tục hậu đăng ký với cơ quan thuế, cấp giấy phép, tài liệu,… và đặc biệt cần tránh trường hợp “một cửa” nhưng có “nhiều bàn”. (iii) Chia sẻ và tiêu chuẩn hóa dữ liệu: nhằm tiết kiệm thời gian và gánh nặng về thủ tục hành chính cho các doanh nghiệp, đặc biệt là trong trường hợp các doanh nghiệp có thể bị yêu cầu nộp cùng một tài liệu cho các cơ quan chính phủ khác nhau ở các định dạng khác nhau. (iv) Xây dựng chính phủ điện tử: nhằm giúp giảm bớt gánh nặng hành chính cho người dân và doanh nghiệp, tạo điều kiện cho các biện pháp đơn giản hóa thủ hành chính nêu trên, như sử dụng báo cáo điện tử để khai thuế, chia sẻ dữ liệu giữa các cơ quan hành chính một cửa. (v) Kiểm soát lường trước (Ex-ante controls): nhằm đánh giá tác động của các quy định mới trước khi chúng được thông qua, từ đó góp phần giảm thiểu gánh nặng hành chính do các quy định này có thể gây ra cũng như đảm bảo các quy định này minh bạch. (vi) Đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan (Stakeholders engagement): người dân với tư cách là những chủ thể sử dụng dịch vụ công có quyền đưa ra các tham vấn trong cải cách hành chính nhằm bảo đảm những cuộc cải cách được tiến hành phù hợp với mục tiêu được đề ra.
(2) Nhóm các giải pháp hướng đến đội ngũ cán bộ, công chức.
Thứ nhất, tăng lương cho cán bộ công chức. Một trong những nguyên nhân của TNV là do công chức được trả mức lương thấp và được cho là dưới mức sống. Mức lương thấp đối với công chức tạo ra động lực cho tham nhũng cũng như có khả năng làm giảm hiệu quả và năng suất hoạt động của khu vực công. Tuy nhiên, đây không phải là lý do duy nhất. Hầu hết các nghiên cứu cho rằng, việc tăng lương mà không thiết lập hệ thống kiểm soát và giám sát hiệu quả cũng như thực thi các biện pháp trừng phạt thích hợp thì khó có thể có tác động bền vững đến việc loại trừ TNV.
Thứ hai, xây dựng bộ quy tắc ứng xử đối với công chức có thẩm quyền trong việc cung cấp dịch vụ công. Xây dựng bộ quy tắc ứng xử dành cho công chức nhà nước nói chung và công chức tham gia vào hoạt động cung cấp dịch vụ công nói riêng không chỉ có tác dụng cải thiện thái độ làm việc của công chức (tính kỷ luật, đúng giờ,…) mà còn thúc đẩy một nền hành chính công liêm chính, minh bạch. Ngoài ra, cần có những biện pháp nâng cao, đổi mới nhận thức đối với đội ngũ công chức trong hoạt động cung cấp dịch vụ công theo hướng xác định nguyên tắc “hướng tới khách hàng” là nguyên tắc cốt lõi của việc thực hiện dịch vụ công; cần tiếp tục rà soát, cải cách thủ tục hành chính, tạo môi trường thuận lợi bình đẳng cho người sử dụng dịch vụ; thủ tục, quy trình, các loại giấy tờ cần được công khai và đảm bảo người dân có thể tiếp cận được. Ngoài ra, cần đảm bảo quyền khiếu nại của công dân khi phát hiện ra sai phạm trong hoạt động cung cấp dịch vụ công.
(3) Nhóm các giải pháp sử dụng công nghệ thông tin để phòng, chống TNV
Trong thời đại 4.0, công nghệ thông tin trở thành công cụ hữu hiệu trong đời sống hành chính của mỗi quốc gia trên nhiều lĩnh vực, trong đó có phòng, chống tham nhũng. Những công cụ như dịch vụ công kỹ thuật số, nền tảng đám đông, các công cụ báo hiệu, cổng thông tin minh bạch, cơ sở dữ liệu lớn có thể góp phần đẩy lùi TNV thông qua việc thúc đẩy sự giám sát của công chúng, đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, tạo điều kiện cho sự tham gia của người dân, thúc đẩy tương tác giữa người dân và Chính phủ. Những công cụ được đánh giá là có hiệu quả bao gồm: (i) Chính phủ điện tử: việc số hóa các dịch vụ công có thể góp phần chống tham nhũng thông qua việc giảm bớt sự tùy tiện của các công chức nhà nước, tăng tính minh bạch và đơn giản hóa các quy trình hành chính. Bên cạnh đó, việc hạn tiếp xúc trực diện giữa người sử dụng dịch vụ và nhà cung cấp dịch vụ cũng có thể góp phần giảm cơ hội đưa và nhận hối lộ. (ii) Ứng dụng phòng, chống tham nhũng trên điện thoại thông minh: Chính quyền Mexico từng giới thiệu một ứng dụng cho điện thoại thông minh nhằm giảm tỷ lệ tham nhũng ở cảnh sát giao thông bằng cách cung cấp hướng dẫn cho người lái xe khi đối mặt với các hành vi nhũng nhiễu từ cảnh sát thành phố Mexico. Ứng dụng này cho phép người sử dụng tiếp cận các thông tin cần thiết, bao gồm dữ liệu từ máy xử phạt vi phạm giao thông (traffic fine calculator) đến danh sách tất cả các quy định giao thông, các biện pháp chế tài và số điện thoại đường dây nóng. Trong ba tháng sau khi ra mắt, ứng dụng đã được tải xuống hơn 11.000 lần. (iii) Thanh toán điện tử: các thanh toán thông qua các phương tiện kỹ thuật số, trong đó có điện thoại di động có thể dễ dàng truy suất, do đó tăng tính minh bạch của các dữ liệu thanh toán trong việc chi trả các chi phí đối với dịch vụ công như phí điện, nước… (iv) Công cụ thống kê trực tuyến về các tội phạm tham nhũng: bên cạnh các chế tài pháp luật, dư luận xã hội cũng có thể là một công cụ mạnh mẽ để ngăn chặn tham nhũng. Trang điện tử Korupedia.org tại Indonesia là một ví dụ. Trang này cung cấp một danh sách trực tuyến các quan chức bị kết án, bao gồm tên của họ, số tiền tham ô và phán quyết cuối cùng của phiên tòa.
4-Kết luận
TNV tuy diễn ra ở quy mô nhỏ nhưng vẫn gây hậu quả tương tự như các các dạng tham nhũng khác, đó là kìm hãm tăng trưởng kinh tế, làm nản lòng các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài; làm giảm và thất thoát thu nhập quốc gia; làm giảm hiệu lực của pháp luật; nuôi dưỡng sự đặc quyền và làm xói mòn sự liêm chính trong xã hội; và dẫn đến những vi phạm về quyền con người. Do tần suất có thể xảy hàng ngày, TNV có thể làm cho những hậu quả ngày càng trở nên trầm trọng gây mất niềm tin của người dân đối với chính quyền cũng như hệ thống pháp luật quốc gia. Do vậy, mọi hình thức tham nhũng dù là nhỏ nhất cần phải được loại bỏ và đó là trách nhiệm của cả Nhà nước và xã hội.
GS.TS. Nguyễn Đăng Dung - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Ths. Nguyễn Thùy Dương - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
