1. Những hạn chế, bất cập của Luật Đất đai năm 2013 về quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai và thực tiễn thực thi
Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1980, chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai chính thức được xác lập, được tiếp tục duy trì trong Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013. Điều này được tiếp tục khẳng định trong Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao (Nghị quyết số 18-NQ/TW), đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Với chế độ sở hữu toàn dân, chủ sở hữu mọi diện tích đất thuộc lãnh thổ, chủ quyền của Việt Nam là toàn dân Việt Nam và đại diện thực hiện các quyền của chủ sở hữu là Nhà nước Việt Nam. Như vậy, sở hữu toàn dân không phải là sở hữu của Nhà nước mà Nhà nước chỉ được giao quyền đại diện và giữ quyền quản lý theo quy định của pháp luật.
Theo Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu về đất đai và có các quyền cụ thể như: Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; quyết định giá đất; quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; quyết định chính sách tài chính về đất đai; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Những quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu về đất đai này cũng đã được quy định chi tiết, cụ thể trong Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, việc thực hiện các quyền đó của Nhà nước trên thực tế ở Việt Nam có lúc, có nơi chưa phù hợp và cũng bộc lộ sự phần nào sự hạn chế, bất cập từ chính các quy định của pháp luật. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ đề cập một số điểm bất cập trong quy định pháp luật và thực tiễn thi hành cụ thể như sau:
Thứ nhất, Nhà nước quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong 08 quyền của Nhà nước khi thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu. Tuy nhiên, quyền này của Nhà nước không được quy định cụ thể, chi tiết trong Luật Đất đai năm 2013 như 07 quyền còn lại từ Điều 14 đến Điều 20. Điều này thể hiện sự thiếu thống nhất, đồng bộ trong chính các quy định của Luật Đất đai năm 2013. Hơn nữa, tại khoản 1 Điều 13 Luật Đất đai năm 2013 quy định, Nhà nước có quyền “quyết định” quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng trong nội dung cụ thể về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong Luật Quy hoạch năm 2017 (Điều 34, Điều 37), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch năm 2018 (Điều 45) lại quy định thẩm quyền “quyết định, phê duyệt” quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Theo quan điểm của tác giả, việc sử dụng đồng thời “quyết định, phê duyệt” là chưa hợp lý vì bản thân hoạt động “quyết định” và “phê duyệt” là hai loại hành vi khác nhau, áp dụng trong các trường hợp khác nhau. Điều này được thể hiện trong chính Điều 45 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch năm 2018 khi quy định: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh “phê duyệt” quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; Quốc hội “quyết định” kế hoạch sử dụng đất quốc gia; việc “quyết định, phê duyệt” quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch sử dụng đất an ninh được thực hiện theo quy định của pháp luật về quy hoạch… Điều này thể hiện sự thiếu thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đất đai năm 2013 và Luật Quy hoạch năm 2017; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch năm 2018 khi quy định về quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước.
Trong thực tiễn thi hành về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều bất cập. Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch có sử dụng đất như quy hoạch đô thị, quy hoạch năng lượng… chưa bảo đảm tính tổng thể, thống nhất và đồng bộ. Chất lượng quy hoạch chưa cao, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển bền vững. Tình trạng quy hoạch “treo”, dự án “treo” lên tới 10 năm, 20 năm hoặc lâu hơn nữa đã ảnh hưởng lớn tới sản xuất và đời sống của nhân dân. Nhiều dự án đầu tư được phê duyệt nhưng không được triển khai, để hoang hóa, lãng phí tài nguyên. Theo số liệu báo cáo của 48 tỉnh, thành phố cho thấy, có 3.088 dự án công trình chậm triển khai thực hiện với tổng diện tích 80.453,2 ha. Trong đó, có 2.067 dự án đã có quyết định giao, cho thuê đất nhưng không sử dụng đất quá 12 tháng hoặc chậm tiến độ quá 24 tháng, với tổng diện tích là 60.332,1 ha. Ngoài ra, còn có 732 dự án với diện tích là 7.488 ha đã được cấp giấy chứng nhận đầu tư hoặc quyết định chủ trương đầu tư nhưng chậm làm thủ tục giao đất, thuê đất để triển khai thực hiện dự án và 289 dự án với diện tích 12.632,9 ha đã có quyết định, thông báo thu hồi đất để giao đất đã lâu nhưng không thực hiện[1].
Thứ hai, Nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất.
Nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất[2]. Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Nhà nước đã cho phép “biến” nhiều vùng đất chưa sử dụng, không có giá trị kinh tế thành những vùng đất có mục đích sử dụng cụ thể; hoặc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất sử dụng vào các mục đích phi nông nghiệp như xây dựng hệ thống đường giao thông, xây dựng khu đô thị, khu kinh tế… có giá trị kinh tế cao. Tuy nhiên, trên thực tế, người sử dụng đất đã lợi dụng sự tăng giá trị của đất đai từ hoạt động nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua tiếp cận thông tin quy hoạch sử dụng đất để đồn thổi làm tăng giá đất trên thị trường nhằm đầu cơ, trục lợi kiếm lời. Hiện tượng “sốt đất ảo” tại một số địa phương là minh chứng sinh động nhất về tác động của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất làm thay đổi mục đích sử dụng đất và tăng giá trị đất đai. Chẳng hạn, từ cuối năm 2021, sau khi nghe có thông tin về việc Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội đề xuất chủ trương và xây dựng quy hoạch các huyện Đông Anh, Sóc Sơn, Mê Linh lên thành quận, giới đầu cơ, kinh doanh bất động sản đã “thổi” giá đất ở các huyện đó lên gấp nhiều lần so với giá trị thực nhằm mục đích trục lợi. Hậu quả là đã tạo ra cảnh “sốt đất” cục bộ, lũng đoạn thị trường bất động sản dẫn đến không ít người dân đã mất tiền khi nghe giới đầu tư bất động sản “mua đất” ở các huyện này[3].
Thứ ba, Nhà nước quy định hạn mức sử dụng đất.
Nhà nước quy định hạn mức sử dụng đất gồm: Hạn mức giao đất nông nghiệp, hạn mức giao đất ở, hạn mức công nhận quyền sử dụng đất ở và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp (khoản 1 Điều 15 Luật Đất đai năm 2013). Như vậy, với quy định của Luật Đất đai hiện hành, Nhà nước chỉ giới hạn diện tích đất sử dụng đối với đất ở khi Nhà nước giao đất ở, công nhận quyền sử dụng đất ở và đất nông nghiệp khi Nhà nước giao đất nông nghiệp và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. Theo đó, Nhà nước bảo đảm cho hộ gia đình, cá nhân có đất ở, có đất nông nghiệp sản xuất khi có nhu cầu, tránh tình trạng tích tụ, tập trung đất đai quá lớn, dẫn đến đầu cơ, trục lợi. Tuy nhiên, trong bối cảnh phát triển nền sản xuất nông nghiệp hàng hóa, tập trung quy mô lớn, đặc biệt là việc thực hiện cơ giới hóa sản xuất để nâng cao năng suất lao động trong nông nghiệp thì quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp được đánh giá đang trở thành lực cản[4]. Thực tiễn hiện nay, những người sử dụng đất nếu có nhu cầu mở rộng quy mô sản xuất lại không được phép nhận chuyển quyền vượt hạn mức cho phép đã buộc họ phải “lách luật” nhờ người thân đứng tên hộ trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Điều này tiềm ẩn rủi ro pháp lý và rất dễ phát sinh tranh chấp đất đai. Do đó, vấn đề đặt ra là, hạn mức sử dụng đất nông nghiệp triển khai như thế nào để đáp ứng yêu cầu tích tụ tập trung ruộng đất, đi lên sản xuất lớn.
Thứ tư, Nhà nước quyết định thu hồi đất.
Trên nền tảng của chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, Nhà nước được quyền quyết định thu hồi đất trong 03 trường hợp: (i) Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (ii) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; (iii) Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Trên cơ sở đó, Nhà nước đã thu hồi được hàng ngàn ha đất trên cả nước để giao cho các chủ đầu tư xây dựng các dự án phát triển kinh tế - xã hội như dự án khu đô thị; khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế hay dự án để xây dựng hệ thống giao thông, hệ thống sân bay, bến cảng; xây dựng các nhà máy thủy điện lớn… Có thể nói, nếu không có quy định Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và quản lý đất đai trong Hiến pháp năm 2013 thì sẽ vô cùng khó khăn khi thu hồi đất để tiến hành quy hoạch và xây mới dự án lớn trong cả nước.
Tuy nhiên, hầu hết các dự án thu hồi đất đều xảy ra tình trạng khiếu kiện, trong đó có khiếu kiện đông người, vì họ cho rằng việc bồi thường chưa thỏa đáng, đời sống của họ chưa được bảo đảm, đặc biệt khi thu hồi đất sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Điều này xuất phát từ quy định của pháp luật đất đai về thu hồi đất còn nhiều bất cập, chưa bảo đảm được quyền tài sản của người bị thu hồi đất. Ví dụ, tại Điều 16, Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 mặc dù đã quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước quyết định thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nhưng pháp luật lại chưa xác định được các tiêu chí cụ thể, rõ ràng về từng trường hợp thu hồi đất này. Chính sự chưa rõ ràng đó đã dẫn đến tình trạng thu hồi đất mang lại lợi ích cho tư nhân, chủ đầu tư và “chèn ép” người có đất bị thu hồi. Cụ thể, với những dự án phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 thì Nhà nước quyết định thu hồi đất và giá đất sử dụng làm căn cứ bồi thường cho người bị thu hồi đất là giá đất cụ thể do Nhà nước xác định; còn những dự án phục vụ mục đích sản xuất, kinh doanh không thuộc Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 thì nhà đầu tư thỏa thuận với người sử dụng đất để thu hồi thông qua các giao dịch chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; giá đất trong trường hợp này là giá đất thị trường[5]. Do đó, để chủ đầu tư dễ dàng hơn trong khâu có đất thực hiện dự án, giảm bớt gánh nặng kinh tế từ khâu bồi thường, nhiều dự án mặc dù không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất nhưng lại được “hô biến” để trở thành dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất.
Ngoài ra, các quy định về giá đất cụ thể làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chưa phù hợp với thực tiễn, cơ chế xác định giá đất cụ thể còn phụ thuộc vào quy định của Nhà nước, quy trình định giá đất cụ thể từ khi đơn vị tư vấn đưa ra đến khi quyết định giá đất thiếu minh bạch, công khai dẫn đến giá đất bồi thường thấp và chưa phù hợp với giá đất thị trường[6].
Thứ năm, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất.
Theo quy định tại Điều 17 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua các hình thức: Giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất; cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê và công nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, về bản chất, trao quyền sử dụng đất là việc Nhà nước chuyển giao quyền sử dụng đất thuộc quyền quản lý của mình cho người sử dụng đất; thông qua đó xác định được ai là người có quyền sử dụng đất hay nói cách khác đây là căn cứ phát sinh quyền sử dụng đất của người sử dụng. Do đó, với hình thức Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất đã được người sử dụng đất sử dụng ổn định, lâu dài không do Nhà nước giao đất, cho thuê là chưa thực sự phù hợp. Bên cạnh đó, đối với những trường hợp nhận quyền sử dụng đất trong các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có phần vốn của Nhà nước thông qua quyết định góp vốn, bán cổ phần, phần vốn góp, thoái vốn không được xác định là một trong những hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất là một trong những thiếu sót trong quy định hiện nay. Hạn chế này dẫn đến nhiều tiêu cực liên quan đến đất công, đất vàng giao cho các doanh nghiệp, các tổ chức của Nhà nước sử dụng lãng phí. Theo đó, một số doanh nghiệp nhà nước có quỹ đất dồi dào thường “bắt tay” cùng doanh nghiệp tư nhân để thành lập những doanh nghiệp liên doanh, liên kết (pháp nhân mới) bằng những khu đất vàng được Nhà nước giao quản lý, khai thác và sử dụng. Đồng thời, tận dụng chủ trương cổ phần hóa, thoái vốn Nhà nước là đất công dần ra khỏi doanh nghiệp nhà nước bằng con đường chuyển nhượng cổ phần lòng vòng về tay tư nhân.
2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai
Để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao theo tinh thần của Nghị quyết số 18-NQ/TW, thì việc hoàn thiện một số các quy định của pháp luật về quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai là cần thiết nhằm bảo đảm giá trị tương thích giữa lý luận và thực tiễn áp dụng. Cụ thể:
Thứ nhất, bổ sung quy định cụ thể về quyền “quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước” để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các quy định về các quyền của Nhà nước trong Luật Đất đai năm 2013. Hơn nữa, cần thống nhất trong việc sử dụng thuật ngữ “quyết định, phê duyệt” trong Luật Quy hoạch năm 2017 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch năm 2018 phù hợp với quy định về quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu trong Luật Đất đai năm 2013 theo hướng chỉ sử dụng thuật ngữ “quyết định”.
Thứ hai, sửa đổi quy định về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp theo hướng: Đối với đất nông nghiệp, chỉ cần quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp, bỏ hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. Qua đó, vừa khắc phục tình trạng “lách luật” nhờ người khác đứng tên, hạn chế các tranh chấp phát sinh, vừa bảo đảm cho hộ gia đình, cá nhân có thể tích tụ, tập trung đất đai để sản xuất nông nghiệp quy mô lớn theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thúc đẩy “cơ giới hóa” đưa máy móc vào thay thế sức lao động của con người.
Thứ ba, sửa đổi các hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất theo hướng: (i) Bỏ công nhận quyền sử dụng đất là một trong những hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất; (ii) Bổ sung hình thức quyết định góp vốn, bán cổ phần, phần vốn góp, thoái vốn là giá trị là quyền sử dụng đất trong các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp cổ phần có phần vốn nhà nước là một trong những hình thức Nhà nước trao quyền sử dụng đất.
Thứ tư, bổ sung các căn cứ xác định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng theo hướng Nhà nước thu hồi đất để phát triển triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng nếu chủ đầu tư dự án là Nhà nước[7]. Tức là, những dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là những dự án vì mục đích chung, Nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện; còn những dự án mà chủ đầu tư là tư nhân thì Nhà nước không thu hồi đất mà áp dụng theo theo cơ chế thỏa thuận với người dân có đất theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013. Bên cạnh đó, cần quy định giá đất làm căn cứ bồi thường là giá đất thị trường để bảo đảm quyền lợi cho người dân có đất thu hồi có sự công bằng trong cả trường hợp Nhà nước thu hồi đất và trường hợp chủ đầu tư phải thỏa thuận với người dân có đất theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013.
Theo tcdcpl.moj.gov.vn
[1]. N. Đăng (2022), Phó Thủ tướng yêu cầu khắc phục “quy hoạch treo”, “dự án treo”, https://cafeland.vn/quy-hoach/pho-thu-tuong-yeu-cau-khac-phuc-quy-hoach-treo-du-an-treo-111570.html, truy cập ngày 14/7/2022.
[2]. Điều 14 Luật Đất đai năm 2013.
[3]. Phú Hưng (2022), Chặn “sốt đất ảo”, https://www.qdnd.vn/cung-ban-luan/chan-sot-dat-ao-691168, truy cập ngày 26/7/2022.
[4]. Bùi Quang Tuấn, Hà Huy Ngọc (2018), Đổi mới chính sách đất nông nghiệp Việt Nam trong bối cảnh mới: Thực trạng và chính sách, Tạp chí Xã hội, số 1 (141).
[5]. Điều 73 Luật Đất đai năm 2013.
[6]. Nguyễn Vinh Diện (2019), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, Luận án Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 46 - 49.
[7]. Nguyễn Thị Dung (2020), Một số bất cập, vướng mắc về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung trong Luật Đất đai, Kỷ yếu Hội thảo khoa học Trường Đại học Luật Hà Nội: “Cơ sở của việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2013”, tr. 17.
