Quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp

Quyền tiếp cận thông tin là quyền con người được pháp luật nhân quyền quốc tế ghi nhận. Ở Việt Nam, quyền tiếp cận thông tin được quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình.
Tóm tắt: Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích khái niệm quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp, phân tích quy định của pháp luật hiện hành nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân trong lĩnh vực này và đề xuất một số kiến nghị.
Từ khoá: Hoạt độnglập pháp, quyền tiếp cận thông tin, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Asbtract:  Within the scope of this article, the author provides a analysis of the concept of the right to access information in legislative activities, analysis of the provisions of applicable law to ensure citizens' right to access information in this field, and proposes a number of recommendations for further improvements.
Keywords: Legislative activities; the right to access to information; Law on Promulgation of Legal Documents.
Ảnh minh họa - quochoi.vn
 
1. Khái quát quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp
Quyền tiếp cận thông tin là quyền con người được pháp luật nhân quyền quốc tế ghi nhận. Ở Việt Nam, quyền tiếp cận thông tin được quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, khoản 1 và 2 Điều 2 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định: “Thông tin là tin, dữ liệu được chứa đựng trong văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng khác do cơ quan nhà nước tạo ra”“Thông tin do cơ quan nhà nước tạo ra là tin, dữ liệu được tạo ra trong quá trình cơ quan nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, được người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó ký, đóng dấu hoặc xác nhận bằng văn bản” và “tiếp cận thông tin là việc đọc, xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp thông tin”.
Quyền tiếp cận thông tin, theo nghĩa hẹp, là quyền của mỗi cá nhân đối với việc xem xét hoặc sao chụp các tài liệu được các cơ quan nhà nước nắm giữ; theo nghĩa rộng, quyền tiếp cận thông tin bao quát cả quyền tự do thể hiện ý kiến và thông tin qua việc tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá thông tin”[1]. Tinh thần của quyền tiếp cận thông tin là sự công khai hóa các hoạt động, các thông tin do các cơ quan nhà nước nắm giữ cho công chúng.
Trong khoa học pháp lý, lập pháp được hiểu là một hoạt động làm luật, sửa đổi luật của Quốc hội. Điều 69 Hiến pháp năm 2013 quy định:“Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp…”. Điều 70 Hiến pháp năm 2013 gải thích cụ thể về lập hiến, lập pháp là. “làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật”. Xây dựng luật ở Việt Nam là một quá trình hoạt động vô cùng quan trọng, phức hợp, bao gồm rất nhiều các hoạt động kế tiếp nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều tổ chức và cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí của Nhà nước thành những quy định của pháp luật. Theo đó, bản chất của xây dựng luật là một quá trình hoạt động bao gồm các hoạt động kế tiếp nhau nhằm xây đựng các quy phạm pháp luật (QPPL) trong văn bản luật của Quốc hội. Xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng luật nói riêng là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền và theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp được hiểu là quyền được tiếp cận với các thông tin về chính sách trong giai đoạn đề nghị xây dựng luật, về dự thảo các quy phạm pháp luật, về văn bản luật được thông qua trong quá trình soạn thảo một văn bản luật. Chủ thể của quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp là công dân Việt Nam; chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin là các cơ quan nhà nước có liên quan đến các bước của quy trình lập pháp. Theo đó, công dân được quyền tiếp cận và phản hồi với các thông tin từ cơ quan nhà nước trong cả giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, giai đoạn soạn thảo dự án luật và được tiếp cận khi văn bản luật đã được Quốc hội thông qua.
2. Quy định của pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp
Quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp, về cơ bản, được điều chỉnh bởi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015).
Điều 5 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 xác định nguyên tắc xây dựng văn bản QPPL là phải, bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Quy định này được xem là một nguyên tắc thể hiện rõ tinh thần của quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, hoạt động lập pháp nói riêng.
Quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp được cụ thể hoá trong tất cả các giai đoạn từ khi lập đề nghị xây dựng luật cho đến khi dự thảo được thông qua, luật được công bố chính thức.
a) Quyền tiếp cận thông tin trong giai đoạn đề nghị xây dựng luật
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, trong giai đoạn đề nghị xây dựng luật, một yêu cầu bắt buộc là, chủ thể chịu trách nhiệm đề nghị xây dựng luật sẽ phải công khai thông tin để mọi người dân được biết và cho ý kiến.
Chủ thể chịu trách nhiệm cung cấp thông tin và tổ chức lấy ý kiến chính là cơ quan, tổ chức, cá nhân đề nghị xây dựng luật. Theo quy định của khoản 1 và 2 Điều 84 Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội. Các chủ thể lập đề nghị xây dựng luật phải đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức khác có đề nghị xây dựng luật. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày.
Sau quá trình lấy ý kiến, các chủ thể đề nghị xây dựng luật phải tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; tiếp tục đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử đã được quy định để mọi người dân đều được biết.
Như vậy, thông qua Cổng thông tin điện tử, ngay trong giai đoạn đầu tiên của quy trình lập pháp, công dân đã được tiếp cận thông tin với toàn văn hồ sơ đề nghị xây dựng luật.
b) Quyền tiếp cận thông tin trong giai đoạn soạn thảo dự án luật
Theo quy định của Điều 57 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo luật chịu trách nhiệm cung cấp thông tin và tổ chức hoạt động lấy ý kiến về dự thảo luật; đối với dự án, dự thảo do đại biểu Quốc hội soạn thảo, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp sẽ đảm nhiệm trách nhiệm này.
Sau khi có dự thảo luật, chủ thể xây dựng luật phải đăng tải toàn văn dự thảo văn bản và tờ trình trên cổng thông tin điện tử quy định tại điểm a khoản 1 Điều 36 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày, trừ những văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn, để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Trong thời gian 60 ngày này, nếu cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã đăng tải trước đó thì phải đăng lại dự thảo văn bản đã được chỉnh lý. Điều này đảm bảo cho mọi người dân đều có thể tiếp cận với thông tin về dự thảo luật trước khi luật được Quốc hội họp bàn thông qua.
Quy định trên đây bảo đảm cho công dân có khả năng tiếp cận những thông tin cần thiết liên quan đến dự thảo luật trong giai đoạn soạn thảo. Điều này cũng phù hợp với quy định về những thông tin phải được công khai tại Điều 17 Luật Tiếp cận thông tin năm 2016.
Ngoài ra, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình để người dân biết. Như vậy, trong quá trình soạn thảo dự án luật, thông tin về toàn văn dự thảo luật, báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến góp ý đều phải đăng tải công khai để người dân có thể tiếp cận.
c) Quyền tiếp cận thông tin trong giai đoạn xem xét, thông qua dự án luật và công bố luật
Theo quy định của Điều 73 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội; trường hợp dự án luật lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp thì Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại ba kỳ họp. Các đại biểu Quốc hội tiến hành thảo luận các dự án luật tại phiên họp toàn thể trước khi bấm nút thông qua. Việc thảo luận của các đại biểu Quốc hội tại phiên họp toàn thể của Quốc hội là công khai, được đưa tin trên truyền hình, công dân có quyền được vào dự thính tại các phiên họp công khai của Quốc hội.
Sau khi dự án luật được Quốc hội thông qua, Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực, luật sẽ được chuyển qua để Chủ tịch nước công bố. Theo quy định hiện hành, luật, pháp lệnh đượcChủ tịch nước công bố chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày được thông qua;đối với luật, pháp lệnh được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì Chủ tịch nước công bố chậm nhất là 05 ngày kể từ ngày luật, pháp lệnh được thông qua. Việc đăng công báo luật, pháp lệnh cũng là hình thức công khai thông tin để người dân có thể dễ dàng tiếp cận với những chính sách đã được cụ thể hóa bằng văn bản luật. Đây là một trong những điều kiện cần thiết để các cơ quan có thẩm quyền tổ chức thi hành, đưa những quy định của luật vào thực tiễn đời sống xã hội.
3. Nhận xét quy định của pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp và kiến nghị
Nhìn chung, quy định của pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp của nước ta có những ưu điểm sau đây:
- Chủ thể chịu trách nhiệm công khai thông tin cũng đã được xác định rõ trong từng giai đoạn, dưới các hình thức cụ thể như đăng tải trên trang thông tin điện tử của các cơ quan, trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc niêm yết tại trụ sở cơ quan nhà nước.
- Chủ thể tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp không xác định, không giới hạn: không có giới hạn về chủ thể có thể tiếp cận, vì các thông tin này được đăng tải rộng rãi và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể tiếp cận, khai thác, sử dụng theo nhu cầu mà không có bất kỳ sự giới hạn nào.
- Phương thức cung cấp thông tin cũng được quy định rõ về sự công khai, minh bạch, chủ yếu là thông qua hình thức đăng tải trên các trang thông tin điện tử công khai.
- Về thời hạn, thời gian đăng tải công khai thông tin cũng đã được quy định rõ với từng hoạt động cụ thể. Những quy định này, về cơ bản, đã tạo cơ sở pháp lý cho công dân được tiếp cận với những thông tin kể từ giai đoạn đề xuất xây dựng luật cho đến khi luật được thông qua và có hiệu lực. Điều này cho thấy, Nhà nước ta đã ngày càng mở rộng phạm vi thông tin, bảo đảm tốt hơn quyền tiếp cận thông tin của công dân và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm thực hiện quyền được thông tin của công dân; bảo đảm chủ trương “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đi vào cuộc sống, bảo đảm quyền giám sát của nhân dân đối với mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó có hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, quy định của pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động lập pháp còn một số bất cập sau đây:
Một là, phương thức công khai thông tin được các cơ quan nhà nước sử dụng là phương thức chủ động công bố công khai. Điều này đã gây trở ngại cho công dân trong việc chủ động tiếp cận những thông tin lập pháp. Ví dụ, trường hợp cá nhân, tổ chức chủ động yêu cầu cơ quan soạn thảo dự án luật cung cấp những thông tin liên quan đến dự án luật có được chấp nhận hay không? Nếu được thì sẽ thực hiện theo quy trình nào? Đây cũng là tình trạng chung đối với các quy định của pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong các lĩnh vực khác nhau - chưa chú trọng đến quyền của công dân được chủ động yêu cầu cung cấp thông tin. Để khắc phục hạn chế này, tác giả cho rằng, cần sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 theo hướng bổ sung quy định về quyền của công dân yêu cầu cơ quan cơ quan soạn thảo dự án luật, cơ quan có thẩm quyền liên quan cung cấp những thông tin liên quan đến dự án luật.
Hai là, việc cung cấp thông tin về một số hoạt động rất quan trọng là thẩm định, thẩm tra đối với đề nghị xây dựng luật và dự thảo luật lại chưa được đề cập đến trong các quy định hiện hành. Nội dung của báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra đối với đề nghị xây dựng luật và dự thảo luật cũng cần phải được công khai để người dân có thể tiếp cận. Bởi lẽ, đây là một nội dung có ảnh hưởng lớn đến việc hoạch định chính sách trong các dự án luật. Người dân cần được biết quan điểm của các cơ quan nhà nước về các chính sách trong dự án luật. Đây cũng là một nội dung của quyền tiếp cận thông tin của công dân trong hoạt động lập pháp của Quốc hội và để bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, cần sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 theo hướng bổ sung quy định về công khai nội dung của báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra đối với đề nghị xây dựng luật và dự thảo luật.
Thứ ba, theo quy định hiện hành,ở giai đoạn soạn thảo dự án luật, đơn vị chủ trì, cơ quan có thẩm quyền sẽ đăng tải toàn văn dự thảo lên trang thông tin chính thức để công dân có thể tiếp cận được thông tin. Tuy nhiên, một dự thảo toàn văn dài có tính khoa học pháp lý cao không phải là đối tượng mà mọi người dân nào có thể tiếp cận và hiểu được nội dung của thông tin này. Điều này đã ảnh hưởng đến chất lượng của những ý kiến góp ý cho dự thảo luật. Để khắc phục bất cập này, cần sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 theo hướng bổ sung quy định về công bố bản tóm tắt nội dung chính sách chính của dự án luật bên cạnh việc đăng tải toàn văn dự thảo luật.
Thứ tư,  thực tiễn cho thấy, các cơ quan đăng tải tài liệu nói chung, thông tin về dư án luật nói riêng trên các trang thông tin công khai nhưng số lượng lượt người truy cập không nhiều. Các cơ quan có thẩm quyền cần nhìn nhận nghiêm túc thực trạng này để có giải pháp khắc phục. Để bảo đảm cho các thông tin về dự án luật mang tính phổ cập hơn đối với đông dảo người sử dụng mạng internet, cần mở rộng hình thức công khai thông tin về dự án luật bằng cách bổ sung việc công bố thông tin về dự án luật trên mạng xã hội qua các trang “fanpage” chính thức. Việc công bố thông tin về dự án luật trên mạng xã hội qua các trang “fanpage” chính thứcsẽ góp phần phổ biến rộng rãi thông tin về dự án luật đến đông đảo người sử dụng internet, đồng thời vẫn đảm bảo an toàn thông tin, không bị tấn công bởi tin xấu, tin độc hại./.

THS. LÊ THỊ HỒNG HẠNH

Trường Đại học Luật Hà Nội.


[1] Viện Khoa học Pháp lý (2011), Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về tiếp cận thông tin phục vụ xây dựng luật tiếp cận thông tin”, Hà Nội, 2011.
...