Công tác phòng vệ thương mại ở Việt Nam thời gian qua
Từ khi Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) thành lập (ngày 1-1-1995), tự do hóa là xu hướng mang tính chất chủ đạo trong thương mại quốc tế. Quy định của WTO cho phép sử dụng các biện pháp phòng vệ thương mại như là các công cụ chính sách thương mại để bảo vệ ngành sản xuất trong nước khỏi thiệt hại do sự gia tăng của hàng nhập khẩu. Để áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, các nước thành viên phải tiến hành điều tra theo các nguyên tắc, quy trình, thủ tục đã được quy định trong các hiệp định liên quan của WTO.
Biện pháp phòng vệ thương mại chỉ được áp dụng khi các hiện tượng, hành vi gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến ngành sản xuất trong nước của nước nhập khẩu. Các vụ, việc điều tra phòng vệ thương mại thường tập trung ở một số quốc gia có pháp luật và thực tiễn áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại đã được xây dựng và phát triển, như Mỹ, Ca-na-đa, Liên minh châu Âu (EU), Nga, Ô-xtrây-li-a, Ấn Độ, Trung Quốc,...
Là thành viên của WTO từ tháng 1-2007, đồng thời, thực hiện chủ trương chủ động hội nhập quốc tế, Việt Nam đã có quan hệ thương mại tự do với 55 đối tác thương mại thông qua ký kết 15 hiệp định thương mại tự do (FTA) và đang đàm phán 2 FTA. Trong số 14 FTA đã có hiệu lực, Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - Liên minh châu Âu (EVFTA) và Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam - Vương quốc Anh (UKVFTA) là 3 FTA thế hệ mới, với các cam kết toàn diện trên nhiều lĩnh vực kinh tế, thương mại. Điều này, một mặt, mở rộng thị trường, thu hút đầu tư, đem lại lợi thế cạnh tranh cho hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam, song mặt khác, cũng tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro gia tăng gian lận nguồn gốc xuất xứ, chuyển tải hàng hóa bất hợp pháp, lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại. Với mức cắt giảm thuế quan hầu hết về 0% theo các FTA, Việt Nam trở thành một trong những quốc gia có độ mở cửa nền kinh tế cao nhất trên thế giới.
Phòng vệ thương mại gồm 3 biện pháp cơ bản: Chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ. Trong đó, biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp được áp dụng để đối phó với hành vi cạnh tranh không lành mạnh hay không công bằng của hàng hóa nhập khẩu (như bán phá giá hoặc được trợ cấp). Biện pháp tự vệ là công cụ bảo vệ ngành sản xuất hàng hóa trong nước, nhằm hạn chế những tác động tiêu cực gây thiệt hại nghiêm trọng cho sản xuất trong nước do hàng hóa nhập khẩu gia tăng đột biến. Biện pháp tự vệ được áp dụng trong điều kiện thương mại công bằng, là “van an toàn” trong một khoảng thời gian nhất định khi hàng hóa nhập khẩu đang cạnh tranh chính đáng với hàng hóa trong nước. Tuy nhiên, khi sử dụng biện pháp này, nước áp dụng có thể sẽ phải đối mặt với yêu cầu đền bù từ nước bị áp dụng.
Tại Việt Nam, pháp luật về phòng vệ thương mại bắt đầu được xây dựng và hình thành từ năm 2005 và hoàn thiện trong Luật Quản lý ngoại thương được Quốc hội ban hành năm 2017, trong đó có chương riêng với các nội dung chi tiết về phòng vệ thương mại. Chính phủ, các bộ, ngành liên quan đã tích cực triển khai nhiều biện pháp và có những hỗ trợ thiết thực giúp các doanh nghiệp sản xuất, xuất khẩu ứng phó với các biện pháp phòng vệ thương mại của nước ngoài cũng như sử dụng phòng vệ thương mại đối với các ngành, nghề bị ảnh hưởng(1). Ngày 2-10-2021, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 1659/QĐ-TTg, phê duyệt Đề án “Nâng cao năng lực về phòng vệ thương mại trong bối cảnh tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới”. Đề án tạo ra khuôn khổ toàn diện, tổng thể để tăng cường hiệu quả phòng vệ thương mại, bảo vệ hợp pháp và hợp lý sản xuất trong nước, nâng cao hiểu biết, năng lực của các doanh nghiệp, hiệp hội về công cụ phòng vệ thương mại; đồng thời, có chiến lược và cơ chế phối hợp nhằm ứng phó hiệu quả với các vụ kiện phòng vệ thương mại đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam.
Thực tế cho thấy, việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại đã cho những kết quả tích cực. Tính đến hết quý I-2021, Bộ Công Thương đã điều tra 23 vụ, việc phòng vệ thương mại (gồm 15 vụ, việc chống bán phá giá; 1 vụ, việc chống trợ cấp; 6 vụ, việc tự vệ và 1 vụ, việc chống lẩn tránh biện pháp tự vệ với các sản phẩm thép, kính nổi, dầu ăn, bột ngọt, phân bón, màng BOPP, nhôm, ván gỗ, sợi, đường…). Trong số đó, Bộ Công Thương đã ban hành quyết định áp dụng 7 biện pháp chống bán phá giá, 5 biện pháp tự vệ và 1 biện pháp chống lẩn tránh biện pháp tự vệ. Các biện pháp phòng vệ thương mại được đánh giá mang lại hiệu quả thiết thực đối với doanh nghiệp, bảo vệ sản xuất trong nước, bảo vệ việc làm của gần 150.000 lao động trong các lĩnh vực liên quan. Nhờ công cụ phòng vệ thương mại, một số doanh nghiệp đã cải thiện đáng kể tình hình sản xuất, kinh doanh, thoát khỏi thua lỗ và từng bước ổn định sản xuất. Đặc biệt, các biện pháp phòng vệ thương mại góp phần ổn định giá đầu vào cho một số ngành sản xuất trong nước.
Hiệu quả của các biện pháp phòng vệ thương mại mang tính tích cực là tăng thu cho ngân sách, với hàng nghìn tỷ đồng mỗi năm. Ngoài ra, các biện pháp phòng vệ thương mại còn bảo vệ lợi ích các ngành sản xuất trong nước, đóng góp khoảng 6% tổng GDP năm 2019, giúp nhiều doanh nghiệp sản xuất vượt qua khó khăn, khủng hoảng, giảm nguy cơ hàng hóa Việt Nam bị điều tra lẩn tránh biện pháp phòng vệ thương mại như chống bán phá giá.
Một số vấn đề đặt ra
Việt Nam chưa sử dụng hữu hiệu các biện pháp phòng vệ thương mại để bảo vệ các ngành sản xuất và thị trường trong nước như một số nước khác đã làm, mặc dù đã có các công cụ phòng vệ thương mại. Kim ngạch xuất khẩu của Việt Nam năm 2020 đạt hơn 280 tỷ USD. Với kết quả này, Việt Nam trở thành nền kinh tế có quy mô xuất khẩu đứng thứ 22 trên thế giới. Song, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của hoạt động xuất khẩu, các biện pháp phòng vệ thương mại của nước ngoài đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam cũng gia tăng nhanh chóng. Nếu như giai đoạn 2005 - 2010 mới có 25 vụ, việc, thì trong giai đoạn 2011 - 2015 có 52 vụ, việc và giai đoạn từ năm 2016 đến tháng 9-2021 là 109 vụ, việc.
Các chuyên gia cho biết, khi năng lực sản xuất, năng lực xuất khẩu của nền kinh tế Việt Nam ngày càng phát triển, các hàng rào thuế quan được dỡ bỏ theo cam kết trong các FTA, một số mặt hàng xuất khẩu của Việt Nam phải đối diện với nguy cơ lớn hơn bị điều tra áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại. Cùng với đó, hiện tượng lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam ngày càng gia tăng.
Theo thống kê của Cục Phòng vệ thương mại, trong giai đoạn 2000 - 2016, đã có 15 vụ, việc điều tra lẩn tránh thuế phòng vệ thương mại với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam, trung bình 1 vụ/năm. Đến hết quý II-2021, đã có 207 vụ, việc phòng vệ thương mại do 21 quốc gia, vùng lãnh thổ khởi xướng điều tra đối với hàng hóa xuất khẩu của Việt Nam. Số lượng vụ, việc năm 2020 là 39 vụ, cao gấp hơn 2,5 lần tổng số vụ, việc trong cả năm 2019. Trong đó, hàng hóa thuộc các nhóm sắt, thép, phân bón, chất dẻo, hàng dệt, thực phẩm là đối tượng áp dụng của các biện pháp phòng vệ thương mại. Đây đều là những mặt hàng có vai trò quan trọng, là xương sống trong nền kinh tế của mỗi quốc gia. Hiện, số lượng các vụ, việc chống lẩn tránh biện pháp phòng vệ thương mại nhằm vào hàng hóa xuất khẩu từ Việt Nam đang có dấu hiệu tăng lên. Dự kiến xu hướng này sẽ tiếp tục gia tăng trong thời gian tới.
Theo các chuyên gia, các vụ kiện phòng vệ thương mại thường có chi phí cao và thời gian kéo dài, gây ra tâm lý e ngại cho doanh nghiệp. Thông thường ở các quốc gia, hiệp hội, ngành hàng phải là đơn vị đứng ra làm đầu mối khởi xướng, triển khai và chủ trì các hoạt động liên quan, nhưng hiện nay, các hiệp hội, ngành hàng trong nước ít chú trọng biện pháp này, mà phần lớn là do chính doanh nghiệp tự đề xuất.
Trước thực tế đó, các đơn vị chức năng đã nỗ lực trong hoạt động cảnh báo hành vi lẩn tránh, siết chặt quản lý, giám sát và thẩm tra, song nguy cơ lẩn tránh biện pháp phòng vệ thương mại và gian lận xuất xứ vẫn có xu hướng gia tăng. Nhiều chuyên gia cho rằng, lý do chính khiến cho các vụ, việc phòng vệ thương mại áp dụng với hàng xuất khẩu từ Việt Nam gia tăng là do xuất khẩu của nước ta tăng mạnh trong thời gian qua, nhờ tác động tích cực của tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, tham gia các FTA. Cùng với đó, nhiều mặt hàng của Việt Nam đã tạo ra sức ép cạnh tranh lớn tại thị trường nước nhập khẩu, khiến ngành sản xuất tại các nước này bị ảnh hưởng, dẫn tới có những ý kiến đề nghị chính phủ của họ điều tra áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại. Ngoài ra, một nguyên nhân khác xuất phát từ tác động của đại dịch COVID-19 đến các nền kinh tế, khiến nhiều ngành phải thu hẹp sản xuất, sa thải công nhân. Điều đó đã khiến thị trường tiêu thụ hàng hóa bị thu hẹp buộc các quốc gia đẩy mạnh hơn nữa phòng vệ hàng hóa.
Một lý do khác xuất phát từ phía các cơ quan quản lý là chưa chủ động trong việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, ít nhất là hướng dẫn các hiệp hội, các doanh nghiệp phương hướng xử lý vụ, việc. Theo luật, các cơ quan quản lý có thể chủ động khởi xướng điều tra, song trên thực tế điều này chưa từng xảy ra, hoàn toàn doanh nghiệp phải chủ động. Qua đó cho thấy, năng lực và kinh nghiệm về phòng vệ thương mại của một số cơ quan quản lý còn hạn chế, thiếu sự phối hợp quản lý trong vấn đề này.
Bên cạnh đó, còn nhiều doanh nghiệp chưa hiểu rõ về phòng vệ thương mại, ít sử dụng công cụ phòng vệ thương mại để bảo vệ sản xuất và thị trường trong nước, cạnh tranh với hàng hóa nhập khẩu. Theo kết quả một khảo sát gần đây được Cục Phòng vệ thương mại chia sẻ, có khoảng 15% doanh nghiệp không biết gì về phòng vệ thương mại, trong khi chỉ có gần 2% đã tìm hiểu tương đối kỹ, còn đa phần doanh nghiệp có nghe qua nhưng chưa hiểu rõ vấn đề này. Thậm chí, có doanh nghiệp bị điều tra phòng vệ thương mại nhưng không hề hay biết. Lý do khác là chưa có hiệp hội hoặc hiệp hội hoạt động chưa thực sự hiệu quả nhằm trợ giúp doanh nghiệp, nâng cao sức mạnh đoàn kết. Thực tế các vụ, việc áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại thời gian qua chỉ là hoạt động của một vài doanh nghiệp đơn lẻ mà không phải là của cả một hiệp hội ngành, nghề. Điều này khiến cho việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại thêm khó khăn.
Tăng cường bảo vệ sản xuất và thị trường trong nước trong thời gian tới
Về phía Nhà nước, cần tiếp tục hoàn thiện về mặt pháp lý và chuẩn bị các nguồn lực cần thiết để ứng phó kịp thời khi phải áp dụng 3 biện pháp phòng vệ thương mại mà các quốc gia đang áp dụng phổ biến; cần thực hiện các biện pháp phòng vệ thương mại đối với hàng hóa nhập khẩu vào nội địa. Tích cực sử dụng các kênh đối thoại song phương, đa phương để xử lý vụ, việc bất hợp lý đối với nông sản xuất khẩu của Việt Nam; xem xét, khai thác tốt nhất cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, các FTA song phương và đa phương để xử lý tranh chấp với đối tác. Tiếp tục duy trì các kênh liên lạc với cơ quan điều tra phòng vệ thương mại nước ngoài, luật sư, hiệp hội và doanh nghiệp để kịp thời cập nhật tình hình, thông tin các vụ, việc phòng vệ thương mại nhằm cung cấp tới các bên liên quan một cách nhanh chóng và chính xác. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến cho các doanh nghiệp về các biện pháp có tính chất hạn chế nhập khẩu, đặc biệt trong bối cảnh một số nước liên tục có những thay đổi trong chính sách khiến các thủ tục này ngày càng chặt chẽ, khó định đoán hơn. Tiếp tục quan tâm, bảo vệ lợi ích chính đáng của các ngành sản xuất trong nước thông qua việc điều tra, áp dụng các biện pháp phòng vệ trên nguyên tắc công khai, minh bạch, tuân thủ quy định pháp luật và phù hợp với các cam kết quốc tế của Việt Nam. Đặc biệt, với tiến trình hội nhập quốc tế, các văn bản pháp luật trong phòng vệ thương mại rất cần được đối chiếu rà soát sao cho phù hợp với các quy định của Luật Đầu tư; Luật Doanh nghiệp; Luật Thuế xuất, nhập khẩu; Luật Hải quan, nhất là cần sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý ngoại thương hoặc xây dựng Luật Phòng vệ thương mại phù hợp với các hiệp định, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Từ đó, hoàn thiện cơ chế, chính sách nhằm khai thác hiệu quả các hiệp định, điều ước quốc tế thông qua năng lực điều tra, cảnh báo sớm và ứng phó với các vụ, việc phòng vệ thương mại trong và ngoài nước. Mặt khác, xây dựng cơ sở dữ liệu một số ngành công nghiệp nền tảng và nông nghiệp trọng điểm; số hóa việc điều tra, áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại để giảm gánh nặng hồ sơ cho doanh nghiệp. Về lâu dài, cần hoàn thiện cơ sở dữ liệu các ngành công nghiệp nền tảng và nông nghiệp trọng điểm; tăng cường tiếng nói của Việt Nam về phòng vệ thương mại trên các diễn đàn khu vực và quốc tế để bảo đảm quyền và lợi ích trong quá trình thực thi các FTA.
Về phía cơ quan quản lý, cần chủ động trong việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, hướng dẫn các hiệp hội, các doanh nghiệp phương hướng xử lý các vụ, việc xảy ra, tránh tình trạng bị động. Tích cực triển khai hệ thống cảnh báo sớm các ngành hàng, sản phẩm có nguy cơ bị kiện phòng vệ thương mại tại các thị trường khác nhau trên trang web của Cục Phòng vệ thương mại nhằm cung cấp những biến động xuất khẩu của các mặt hàng có nguy cơ bị áp dụng biện pháp phòng vệ thương mại.
Cần luôn theo sát, hỗ trợ các doanh nghiệp Việt Nam bày tỏ quan điểm; cung cấp thông tin chính xác, đầy đủ, kịp thời để hỗ trợ doanh nghiệp trong quá trình xử lý vụ, việc. Đẩy mạnh cơ chế phối hợp liên ngành trong việc ứng phó với các vụ, việc điều tra chống trợ cấp, chống lẩn tránh thuế đối với hàng hóa xuất khẩu. Đưa các nội dung đào tạo, tập huấn doanh nghiệp vào các chương trình, hoạt động của ngành công thương nhằm nâng cao nhận thức của doanh nghiệp, cung cấp những thông tin cơ bản về phòng vệ thương mại để doanh nghiệp có thể chủ động ứng phó kịp thời, hiệu quả với các vụ kiện phòng vệ thương mại của nước ngoài.
Bên cạnh việc chú trọng phát triển theo chiều sâu (tăng giá trị gia tăng trong nước), cơ quan chức năng liên quan, mà cụ thể là Bộ Công thương cần theo dõi thật kỹ để cảnh báo sớm nếu như hàng xuất khẩu sang một số thị trường có biểu hiện tăng nhanh đột biến.
Củng cố cơ chế phối hợp thống nhất, xuyên suốt xử lý các vụ, việc phòng vệ thương mại giữa các bộ, ngành Trung ương và địa phương; giữa các cơ quan trong nước và ngoài nước; giữa các cơ quan quản lý nhà nước và hiệp hội; hoàn thiện việc kết nối cơ sở dữ liệu hải quan với cơ sở dữ liệu về phòng vệ thương mại để phục vụ công tác điều tra, áp dụng và ứng phó với các vụ, việc phòng vệ thương mại…
Bộ Công Thương cần tập trung triển khai lộ trình hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật ngành công thương đến năm 2025; chỉ đạo lực lượng quản lý thị trường tăng cường quản lý chặt chẽ hoạt động nhập khẩu, tạm nhập tái xuất, vận chuyển qua biên giới, tránh buôn lậu, gian lận thương mại. Tăng cường các biện pháp kiểm tra xuất xứ hàng hóa, kiểm tra chất lượng, kiểm dịch... đối với sản phẩm nông sản, thực phẩm xuất nhập khẩu. Tích cực, chủ động phòng tránh, ứng phó với các biện pháp có tính bảo hộ của nước ngoài thông qua theo dõi tình hình xuất, nhập khẩu để có kế hoạch điều chỉnh, xử lý; bảo đảm tuân thủ cam kết và chuẩn mực quốc tế. Tăng cường công tác phối hợp, trao đổi thông tin giữa Chính phủ, hiệp hội, doanh nghiệp; sớm hoàn thiện Thông tư hướng dẫn thực hiện EVFTA về phòng vệ thương mại, xây dựng và vận hành hệ thống cảnh báo sớm (từ kết cấu hạ tầng, trang thiết bị máy móc, máy chủ, đường truyền để phục vụ công tác phân tích và cảnh báo theo hướng đồng bộ, hiện đại…).
Về phía các doanh nghiệp, cần tích cực tìm hiểu và sử dụng các công cụ về phòng vệ thương mại để bảo vệ lợi ích chính đáng của mình. Doanh nghiệp có quyền yêu cầu điều tra, áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại đối với hàng hóa nhập khẩu có hành vi cạnh tranh không lành mạnh và đệ đơn yêu cầu WTO xem xét khi gặp một vụ kiện mà doanh nghiệp thấy bị thiệt hại.
Tuy nhiên, để nâng cao năng lực phòng vệ thương mại, nhận thức của doanh nghiệp được xem là yếu tố then chốt giúp doanh nghiệp cũng như ngành sản xuất trong nước tránh khỏi những vụ phòng vệ thương mại của các nước khác. Do vậy, các doanh nghiệp Việt Nam cần có các phương án dự phòng trong chiến lược phát triển sản xuất, xuất khẩu, đa dạng hóa sản phẩm và thị trường xuất khẩu để ứng phó với phòng vệ thương mại từ các nước. Bởi, trong quá trình điều tra các biện pháp phòng vệ thương mại, các nước nhập khẩu thường tìm hiểu rất kỹ về nguồn nguyên liệu cũng như chuỗi sản xuất của sản phẩm. Từ đó, phát triển các chuỗi giá trị, phát triển nguồn nguyên liệu trong nước để giảm thiểu các tác động tiêu cực.
Phòng vệ thương mại sẽ luôn là công cụ hữu hiệu nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các doanh nghiệp sản xuất nội địa trong bối cảnh Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế, tham gia nhiều FTA. Đặc biệt, trong bối cảnh dịch bệnh COVID-19 ảnh hưởng lớn đến hoạt động sản xuất của các doanh nghiệp, nhiều nước chuyển sang áp dụng các hình thức mới trong phòng vệ thương mại. Việc kiện toàn, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp lý phù hợp với chủ trương, chính sách của Nhà nước về phòng, chống gian lận xuất xứ, chuyển tải bất hợp pháp; hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến xuất xứ hàng hóa, nhất là hàng hóa lưu thông trong nước… và nâng cao nhận thức của các doanh nghiệp về phòng vệ thương mại là điều kiện tiên quyết giúp các hiệp hội, ngành hàng, cộng đồng doanh nghiệp tháo gỡ khó khăn, bảo đảm sự phát triển ổn định của các doanh nghiệp./.
Phạm Ngọc Huệ
Tạp chí Cộng sản
--------------------------------
(1) Ngày 4-7-2019, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 824/QĐ-TTg, phê duyệt Đề án “Tăng cường quản lý nhà nước về chống lẩn tránh biện pháp phòng vệ thương mại và gian lận xuất xứ”; ngày 1-3-2020, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 316/QĐ-TTg, phê duyệt Đề án “Xây dựng và vận hành hiệu quả hệ thống cảnh báo sớm về phòng vệ thương mại”, với mục đích ngăn ngừa và ứng phó với các vụ kiện phòng vệ thương mại của nước ngoài, hướng tới xuất khẩu bền vững; Ngày 31-12-2019, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 119/NQ-CP, “Về một số biện pháp cấp bách nhằm tăng cường quản lý nhà nước về phòng, chống gian lận xuất xứ, chuyển tải hàng hóa bất hợp pháp”
