Thực hiện nguyên tắc pháp quyền ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp

Dự án Tư pháp thế giới (The World Justice Project - WJP)[1] đã liệt kê bốn nội dung mang tính nguyên tắc sau đây của nguyên tắc pháp quyền:

“(1) Chính phủ, các quan chức, các cơ quan đại diện, cá nhân và các tổ chức tư nhân đều phải tuân thủ pháp luật;

(2) Luật pháp rõ ràng, công khai, ổn định và đúng đắn; được áp dụng đồng đều và bảo vệ các quyền cơ bản, bao gồm cả an toàn của người và tài sản và các quyền con người đã được xác định;

(3) Quy trình pháp luật, theo đó luật được ban hành, quản lý và thi hành có thể tiếp cận được, công bằng và hiệu quả;

(4) Hoạt động tư pháp phải được thực hiện kịp thời bởi những đại diện có thẩm quyền, có đạo đức, độc lập và trung lập, có đủ nhân lực và nguồn lực cần thiết và làm việc với tinh thần phục vụ cộng đồng”[2].

Theo Dự án Tư pháp thế giới, bốn nguyên tắc phổ quát nêu trên tạo thành một định nghĩa chức năng của pháp quyền. Pháp quyền là một trạng thái chính trị và trật tự pháp lý, ở đó không có tổ chức, cá nhân nào đứng trên pháp luật; quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị được tổ chức và thực hiện dựa trên pháp luật, ràng buộc và bị kiểm soát bởi pháp luật đã được ban hành và công bố công khai, có nội dung rõ ràng, ổn định, áp dụng chung cho mọi chủ thể, phản ánh các giá trị tiến bộ được pháp luật quốc tế thừa nhận như ghi nhận các quyền cơ bản của con người, tự do, công bằng, bình đẳng; pháp luật được bảo vệ bởi cơ quan tư pháp làm việc công tâm, khách quan, độc lập với các cơ quan khác và xét xử theo thủ tục công bằng, chặt chẽ do luật định.

Với tính chất là một nguyên tắc của quản trị tốt, pháp quyền là một nguyên tắc, theo đó tất cả mọi thành viên của xã hội (bao gồm cả nhà nước) đều phải tuân theo các quy định của pháp luật. Pháp quyền được coi là nguyên tắc pháp luật, vì đó là phương châm hoặc quy tắc cho sự quyết định, ngay cả trong những trường hợp còn hoài nghi hoặc không dự liệu trước được[3].

Như vậy, với nghĩa là một nguyên tắc, nguyên tắc pháp quyền được hiểu là nguyên lý, tư tưởng chỉ đạo nhất thiết phải tuân theo với nội dung cốt lõi là quyền lực nhà nước được kiểm soát, ràng buộc với pháp luật, chỉ được và phải được thực hiện trên cơ sở và trong khuôn khổ pháp luật. Xét về mặt phạm vi, nguyên tắc pháp quyền không chỉ là một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia trên thế giới, mà còn là nguyên tắc tổ chức đời sống xã hội, với ý nghĩa xã hội đó được tổ chức và vận hành, hoạt động dựa trên cơ sở pháp luật[4].

Dự án Tư pháp thế giới (WJP) đã đưa ra Báo cáo Chỉ số pháp quyền WJP (WJP Rule of Law Index) hàng năm. Báo cáo của Dự án Tư pháp thế giới là báo cáo đáng tin cậy hàng đầu, nguyên gốc, độc lập về thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Báo cáo này khảo sát 139 quốc gia trên thế giới, với số lượng khảo sát lớn gồm 138 hộ gia đình và 4200 chuyên gia pháp lý của tất cả các quốc gia để đo lường nguyên tắc pháp quyền được thực thi ra sao ở từng nước trên toàn thế giới. Việt Nam cũng là một quốc gia được Dự án Tư pháp thế giới tiến hành khảo sát trong số 139 quốc gia.

 Dựa trên các nguyên tắc phổ quát, WJP đã tiếp tục phát triển thành 09 chỉ số đánh giá sau đây[5] của Chỉ số pháp quyền WJP hàng năm và trong mỗi Chỉ số pháp quyền WJP lại có các tiêu chí đánh giá cụ thể.

Chỉ số 1 (Những hạn chế về quyền hạn của Chính phủ - Constraints on Governments Powers): hiệu quả của việc kiểm tra thể chế về quyền lực của Chính phủ thông qua các cơ quan: cơ quan lập pháp (Tiêu chí 1.1); cơ quan tư pháp (Tiêu chí 1.2); các cơ quan kiểm toán và đánh giá độc lập (Tiêu chí 1.3); hiệu quả của việc giám sát phi chính phủ bởi các phương tiện truyền thông và tổ chức xã hội (Tiêu chí 1.5). Cũng được xem xét là mức độ, ở đó diễn ra quá trình chuyển giao quyền lực theo luật (Tiêu chí 1.6). Ngoài các nội dung đánh giá nêu trên, trong Tiêu chí 1 cũng đánh giá sự trừng phạt đối với các quan chức chính phủ về hành vi sai trái chính thức (Tiêu chí 1.4)[6].

Chỉ số 2 (Thiếu vắng sự tham nhũng - Absence of Corruption): ba hình thức tham nhũng: hối lộ, ảnh hưởng không chính đáng do lợi ích của công chúng hoặc tư nhân, sự chiếm dụng quỹ công hoặc các nguồn lực khác được kiểm tra đối với các nhân viên chính phủ trong ngành hành pháp (Tiêu chí 2.1); cơ quan tư pháp (Tiêu chí 2.2); quân đội và cảnh sát (Tiêu chí 2.3); cơ quan lập pháp (Tiêu chí 2.4) và bao gồm một loạt các tình huống có thể xảy ra, trong đó tham nhũng - từ hối lộ nhỏ đến các loại chính của gian lận - có thể xảy ra[7].

Chỉ số 3 (Chính phủ mở - Open Government): Các luật cơ bản và thông tin về các quyền hợp pháp được công khai và đánh giá chất lượng thông tin do Chính phủ công bố (Tiêu chí 3.1). Xác định xem liệu các yêu cầu về thông tin do cơ quan chính phủ nắm giữ có được thực hiện đúng không (Tiêu chí 3.2). Đánh giá tính hiệu quả của các cơ chế tham gia của công dân, bao gồm cả việc bảo vệ tự do ý kiến và biểu đạt, hội họp, hiệp hội và quyền kiến nghị (Tiêu chí 3.3); người dân có thể đưa khiếu nại cụ thể lên Chính phủ (Tiêu chí 3.4)[8].

Chỉ số 4 (Các quyền cơ bản - Fundamental Rights) việc tuân thủ các quyền cơ bản sau: thực thi có hiệu quả pháp luật bảo đảm sự bảo vệ quyền bình đẳng (Tiêu chí 4.1); quyền sống và an toàn của cá nhân (Tiêu chí 4.2); theo đúng thủ tục của pháp luật và các quyền của bị can (Tiêu chí 4.3); tự do ngôn luận và biểu đạt (Tiêu chí 4.4); tự do tín ngưỡng và tôn giáo (Tiêu chí 4.5); quyền riêng tư (Tiêu chí 4.6); tự do hội họp và lập hội (Tiêu chí 4.7); các quyền lao động cơ bản, trong đó có quyền thương lượng tập thể, cấm lao động cưỡng bức và lao động trẻ em, loại bỏ phân biệt đối xử (Tiêu chí 4.8)[9].

Chỉ số 5 (Trật tự và an ninh - Order and Security): Tội phạm thông thường và đặc biệt, bạo lực chính trị (Tiêu chí 5.1); khủng bố, xung đột vũ trang, tình trạng bất ổn chính trị (Tiêu chí 5,2); việc người dân không sử dụng bạo lực để khắc phục những tranh chấp cá nhân (Tiêu chí 5.3 tự xử lý)[10].

Chỉ số 6 (Thực thi pháp luật - Regulatory Enforcement): Các quy định của Chính phủ được thực thi có hiệu quả (Tiêu chí 6.1), và được áp dụng; thi hành mà không bị ảnh hưởng bởi hành vi không chính đáng hoặc lợi ích cá nhân của công chức, viên chức (Tiêu chí 6.2). Thêm vào đó, quy phạm pháp luật đòi hỏi thủ tục hành chính được tiến hành kịp thời, không có sự chậm trễ bất hợp lý (Tiêu chí 6.3), rằng quy trình trong thủ tục hành chính được tôn trọng (Tiêu chí 6.4) và tài sản cá nhân không bị tước đoạt nếu không có đền bù thỏa đáng (Tiêu chí 6.5)[11].

Chỉ số 7 (Tư pháp dân sự - Civil Justice): hệ thống đó có thể tiếp cận được với chi phí phải chăng (Tiêu chí 7.1), không bị kỳ thị (Tiêu chí 7.2), không tham nhũng (Tiêu chí 7.3), và không bị tác động không thích hợp bởi công chức (Tiêu chí 7.4). Việc cung cấp tư pháp dân sự có hiệu quả cũng đòi hỏi thủ tục tố tụng của tòa án được thực hiện một cách kịp thời và không bị trì hoãn bất hợp lý (Tiêu chí 7.5); bên cạnh đó, thừa nhận giá trị của cơ chế giải quyết tranh chấp thay thế (Tiêu chí 7.6). Tiêu chí này cũng đo khả năng tiếp cận, sự không thiên vị và hiệu quả của hệ thống hòa giải và trọng tài (Tiêu chí 7.7)[12].

Chỉ số 8 (Tư pháp hình sự - Criminal Justice): Các hệ thống tư pháp hình sự có hiệu quả có thể điều tra và xét xử tội phạm thành công và kịp thời (Tiêu chí 8.1 và 8.2), thông qua một hệ thống vô tư và không phân biệt (Tiêu chí 8.4), không có tham nhũng và không chịu ảnh hưởng không chính đáng của Chính phủ (Tiêu chí 8.5 và Tiêu chí 8.6), đồng thời đảm bảo quyền lợi của cả nạn nhân và bị can được bảo vệ hiệu quả (Tiêu chí 8.7). Tư pháp hình sự có hiệu quả cũng đòi hỏi hệ thống cải huấn nhằm giảm bớt hành vi phạm tội (Tiêu chí 8.3). Theo đó, đánh giá việc đưa ra tư pháp hình sự nên xem xét toàn bộ hệ thống, bao gồm cảnh sát, luật sư, công tố viên, thẩm phán, và các nhân viên trại giam[13].

Chỉ số 9 (Tư pháp phi chính thức - Informal Justice): Tiêu chí tư pháp phi chính thức bao gồm ba khái niệm: liệu các hệ thống giải quyết tranh chấp này có hiệu quả và kịp thời (Tiêu chí 9.1), cho dù họ đang vô tư và tự do ảnh hưởng không thích hợp (Tiêu chí 9.2), và mức độ nào tổng hợp hệ thống tôn trọng và bảo vệ các quyền cơ bản (Tiêu chí 9.3)[14].

Dưới đây là kết quả thực hiện nguyên tắc pháp quyền ở Việt Nam của World Justice Project gần nhất vào năm 2021 thực hiện đối với 8/9 chỉ số, thiếu chỉ số Tư pháp phi chính thức (Informal Justice - Chỉ số 9)[15].

Kết quả thực hiện các chỉ số của nguyên tắc pháp quyền theo đánh giá của Dự án Tư pháp thế giới mặc dù không phải là cách thức đánh giá duy nhất phản ánh chính xác, đầy đủ, toàn diện nhất về thực hiện nguyên tắc pháp quyền ở Việt Nam, nhưng kết quả này phần nào cũng đã phản ánh được thực trạng thực hiện nguyên tắc pháp quyền ở Việt Nam hiện nay. Kết quả theo các chỉ số cụ thể như sau:

Theo kết quả khảo sát này, tổng điểm của Việt Nam là 0,49/1 điểm, đứng thứ 88/139 nước được khảo sát, tăng 4 bậc so với đợt khảo sát năm 2020. Trong khu vực, Việt Nam đứng thứ 11/15.Chỉ số về trật tự và an toàn được đánh giá cao nhất ở mức 0,77/1 điểm.

Cho đến nay, Dự án Tư pháp thế giới đã tiến hành 6 đợt khảo sát liên quan đến thực hiện nguyên tắc pháp quyền ở Việt Nam. Cụ thể về kết quả khảo sát các chỉ số pháp quyền từ năm 2015 đến năm 2021 (Vietnam Overall Rule of Law Score Over Time) như sau:

STT	Năm	Kết quả trung bình các chỉ số
1	2015	0.50
2	2016	0.51
3	2017-18	0.50
4	2019	0.49
5	2020	0.49
6	2021	0.49

Chỉ số được đánh giá cao nhất ở tất cả các năm (từ 2015 đến nay) là chỉ số trật tự và an toàn (Order and Security). Ví dụ, trong năm 2021, tương ứng với các tiêu chí như: tiêu chí xung đột dân sự được kiểm soát một cách hiệu quả (đạt 1 điểm, đứng thứ 29/139 quốc gia được khảo sát), tiêu chí tội phạm được kiểm soát hiệu quả (đạt 0,89 điểm, đứng thứ 30/139 quốc gia được khảo sát), tiêu chí: việc người dân không sử dụng bạo lực để khắc phục những tranh chấp cá nhân (đạt 0,42 điểm, đứng thứ 86/139 quốc gia được khảo sát)[16].

Một số chỉ số chưa được đánh giá cao như chỉ số thực thi các quyền cơ bản (đứng thứ 104/139 quốc gia), chỉ số thực thi pháp luật (đứng thứ 103/139 quốc gia), chỉ số hạn chế quyền lực nhà nước (99/139 quốc gia)[17].

Có một số chỉ số có sự suy giảm không nhiều so với những đợt khảo sát trước như chỉ số kiểm soát tham nhũng (giảm 0,01 điểm), chỉ số thực thi pháp luật (giảm 0,01 điểm). Mặc dù có một số chỉ số giảm điểm, nhưng xét về tổng thể trong 139 nước khảo sát thì Việt Nam vẫn tăng 4 bậc so với năm trước dựa trên điểm tổng của các nước được khảo sát theo thứ bậc[18].

Trong mỗi một chỉ số, sự đánh giá của Dự án Tư pháp thế giới cũng dựa trên những đánh giá rất cụ thể (xem mục 1 đã phân tích). Chẳng hạn tiêu chí về các quyền cơ bản, các vấn đề được đưa ra khảo sát như: Không phân biệt đối xử (No discrimination), quyền sống và an toàn (Right to life and security), thủ tục thực hiện quyền (Due process of law), mức độ tự do biểu đạt (Freedom of expression), tự do tôn giáo (Freedom of religion), quyền riêng tư (Right to privacy), quyền tự do lập hội (Freedom of association), quyền lao động (Labor rights)[19]. Nhìn vào kết quả này, chúng ta có thể đánh giá sự thay đổi, sự tiến bộ hoặc chưa được cải thiện qua từng lần khảo sát của các năm.

Từ kết quả này có thể thấy những bất cập, hạn chế trong thực thi nguyên tắc pháp quyền ở Việt Nam tồn tại ở nhiều mặt, đặc biệt là các chỉ số như: hạn chế quyền lực nhà nước, kiểm soát tham nhũng, chính phủ mở, các quyền cơ bản, thực thi pháp luật, tư pháp dân sự và tư pháp hình sự.

Nguyên nhân của những yếu kém, hạn chế là do hệ thống pháp luật của Việt Nam còn thiếu đồng bộ, còn nhiều bất cập, trong khi đó ý thức tuân thủ pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước và của người dân chưa tốt. Ngoài ra, chúng ta cũng chưa có quy định cụ thể về nguyên tắc, thủ tục, cơ chế bảo vệ quyền con người một cách hiệu quả. Chế độ bầu cử, việc thực thi dân chủ còn có những chỗ chưa hợp lý. Tư pháp chưa thực sự độc lập. Cơ chế thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật còn nhiều bất cập.

Thứ nhất, tiếp tục củng cố, nâng cao ý thức pháp luật của các cán bộ, công chức, viên chức nhà nước và người dân. Cán bộ, công chức, viên chức nhà nước phải là tấm gương tôn trọng, chấp hành, thực hiện và tuân thủ nguyên tắc pháp quyền. Với yêu cầu đó, cần thường xuyên bồi dưỡng, nâng cao trình độ, ý thức chính trị và ý thức pháp luật, năng lực, kỹ năng thực hiện các nguyên tắc pháp quyền cho cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm. Hiện tượng tham nhũng, theo khảo sát của Dự án Tư pháp thế giới, thì trong lực lượng cảnh sát và quân sự, trong nhánh hành chính, nhánh lập pháp và tư pháp vẫn còn ở mức cao[20].  

Ngoài ra, để xây dựng ý thức pháp quyền, cần tuyên truyền, phổ biến, giáo dục ý thức pháp quyền cho người dân, doanh nghiệp và các chủ thể khác; giáo dục, nâng cao ý thức tôn trọng, chấp hành và tuân thủ pháp luật và trách nhiệm của công dân, tổ chức. Muốn vậy cần tiếp tục hoàn thiện các tiêu chuẩn của chính phủ mở (Open Government) như Dự án Tư pháp thế giới đưa ra. Trong đó, các yêu cầu như quyền được thông tin (Right to information), sự tham gia tích cực của người dân (Civic participation).

Thứ hai, trong bảo đảm, bảo vệ quyền con người, cần thiết lập cơ chế bảo hiến và hoàn thiện cơ chế tài phán hành chính, tăng cường sự độc lập tư pháp. Khi tòa án độc lập và được trao đầy đủ thẩm quyền, Tòa án sẽ phát huy sức mạnh là thành trì quan trọng nhất để bảo vệ quyền con người. Việt Nam chưa có cơ quan bảo hiến chuyên trách. Hay nói cách khác, Việt Nam đang thiếu cơ chế hữu hiệu để thực hiện nguyên tắc pháp quyền và thông qua đó bảo vệ Hiến pháp và bảo vệ quyền cơ bản của công dân.

Việt Nam cần mở rộng thẩm quyền cho Toà án hành chính và đồng thời tăng cường cơ chế hoạt động cho hệ thống Toà án hành chính. Toà hành chính cũng phải là nơi hình thành lên án lệ, là nơi bảo vệ nhân dân trước mọi hành vi xâm phạm của các cơ quan nhà nước.

Trong chỉ số về giới hạn quyền, một trong những yêu cầu được chấm điểm thấp nhất đó là quyền tư pháp (judiciary) đạt 0,36 điểm[21]. Chính vì vậy, thời gian tới, cần quan tâm đến việc trao quyền để nhánh tư pháp độc lập và thực sự là “thành trì cuối cùng” trong việc bảo vệ quyền con người, bảo vệ công lý.

Thứ ba, cần tăng cường đối thoại pháp luật xuyên quốc gia và chuyển hóa pháp luật để pháp luật Việt Nam có sự tương thích hơn nữa với các chuẩn mực pháp luật quốc tế. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, muốn cho pháp luật gần hơn với chuẩn mực pháp luật quốc tế, tương thích với các chuẩn mực quốc tế thì cần phải có sự đối thoại pháp lý xuyên quốc gia và chuyển hóa pháp luật. Cần soi chiếu vào những chuẩn mực mà quốc tế đặt ra. Chẳng hạn như thông qua những kết quả đánh giá của Dự án Tư pháp thế giới như đã phân tích ở trên ta mới thấy được những điểm nào Việt Nam làm tốt, những yêu cầu nào làm chưa tốt và cần tiếp tục khắc phục, hoàn thiện.

   Thứ tư, cần chú trọng đến việc giám sát trong quá trình thực hiện pháp luật. Bên cạnh việc xây dựng pháp luật, việc thực hiện pháp luật, đặc biệt là giám sát trong quá trình thực hiện pháp luật cần được coi trọng, vì đó là vấn đề phức tạp, đa dạng, liên quan đền nhiều chủ thể, đến nhiều hoạt động khác nhau trong việc đưa pháp luật vào cuộc sống.

Thực hiện pháp luật là một chỉ số rất quan trọng mà Dự án Tư pháp thế giới đưa ra. Thực hiện pháp luật không chỉ liên quan đến các hình thức thực hiện các quy định pháp luật như thế nào, mà còn bao gồm cả đặc điểm các lĩnh vực hoạt động xã hội, những yếu tố tác động và những điều kiện nào đảm bảo cho những quy định pháp luật đó được thực hiện, những thủ tục pháp lý được chấp hành v.v.. Trong thực hiện pháp luật, một trong những yêu cầu mà Dự án Tư pháp thế giới đưa ra khuyến nghị đối với Việt Nam là cần phải chú ý đến hiệu quả của việc thực hiện pháp luật (Effective regulatory enforcement); không được trì hoãn việc áp dụng pháp luật không có lý do (No unreasonable delay); tôn trọng thủ tục pháp lý (Respect for due process); bồi thường khi có vi phạm trong quá trình áp dụng pháp luật (No expropriation without adequate compensation)[22].

   Thứ năm, tiếp tục thực hiện việc hạn chế quyền lực nhà nước, dân chủ hoá và cải cách chế độ bầu cử. Hạn chế quyền lực nhà nước là một chỉ số hàng đầu trong thực hiện nguyên tắc pháp quyền. Dân chủ và quyền làm chủ của nhân dân là những yếu tố có quan hệ chặt chẽ với nguyên tắc pháp quyền. Chỉ có dân chủ mới tạo ra áp lực buộc Nhà nước phải thực thi pháp luật một cách công bằng, vô tư, khách quan. Cùng với đó, cần cải cách chế độ bầu cử để lựa chọn được những người đại diện xứng đáng, có năng lực chuyên môn, đạo đức và trách nhiệm sẽ góp phần tạo ra “đầu vào” tốt cho việc thực hiện nguyên tắc pháp quyền.

Thứ sáu, hoàn thiện các điều kiện bảo đảm để thực hiện nguyên tắc pháp quyền, như chính trị, pháp luật, kinh tế, văn hóa, xã hội, cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm tra. Pháp quyền không chỉ đòi hỏi tính hợp pháp mà cả tính hợp lý. Thực hiện pháp luật tốt ở đây liên quan đến rất nhiều giai đoạn. Để thực hiện tốt pháp luật thì phải có đủ các điều kiện bảo đảm như ý thức pháp luật, tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm và bảo vệ hiệu lực của pháp luật. Trong thực thi pháp luật, tiêu chuẩn thực thi pháp luật một cách hiệu quả (Effective regulatory enforcement) rất được Dự án Tư pháp thế giới quan tâm. Hoặc trong hoạt động xét xử cả hình sự và dân sự thì vấn đề thi hành những phán quyết có hiệu lực đó ra sao (Effective enforcement), có tham nhũng, có phân biệt đối xử trong quá trình xét xử hay không (No corruption, No discrimination) cũng được quan tâm.

Tóm lại, mặc dù kết quả đánh giá dựa trên các chỉ số pháp quyền WJP (WJP Rule of Law Index) mà Dự án Tư pháp thế giới (WJP) đưa ra chỉ mang tính chất tham khảo. Tuy nhiên, những số liệu này cũng giúp chúng ta nhận diện một cách toàn diện, khách quan những chỉ số nào đã thực hiện tốt để tiếp tục phát huy và những chỉ số nào thực hiện chưa tốt cần khắc phục./.

---