Thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam

Quyền lực nhà nước được xem là khả năng của Nhà nước buộc các cá nhân, tổ chức khác trong xã hội phải phục tùng Nhà nước, dựa trênnhững ưu thế mà Nhà nước có được so với các cá nhân, tổ chức khác trong xã hội. Quyền lực nhà nước bao trùm toàn bộ lãnh thổ quốc gia và có tính chất tuyệt đối (có người đã nói: Nghị viện Anh có thể làm được tất cả, trừ việc biến đàn ông thành đàn bà), nghĩa là, nó có tác động, can thiệp vào hầu hết các lĩnh vực (trừ những lĩnh vực nó thấy không cần thiết hoặc không thể tác động) ở những mức độ khác nhau.

Quyền lực nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, pháp luật. Các cơ quan nhà nước “được tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật, nhân danh nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước”[1] và “chỉ có cơ quan nhà nước mới có quyền nhân danh cả nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước”[2] hoặc “chỉ cơ quan nhà nước mới được giao quyền nhân danh nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước”[3]. Do vậy, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Quyền lực nhà nước và việc thực hiện nó luôn có sự thay đổi, phát triển không ngừng theo nhu cầu quản trị xã hội của Nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước được thành lập để thực hiện nó cũng luôn thay đổi, hoàn thiện trong mỗi giai đoạn nhất định. Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước thường diễn ra như sau:

+ Cơ quan nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của mình ban hành mệnh lệnh cho đối tượng quyền lực thông qua lời nói, chữ viết, ký hiệu, tín hiệu, cử chỉ, hành động... trong đó chứa đựng nội dung là cho phép hay không cho phép đối tượng quyền lực làm gì; buộc đối tượng phải làm gì, làm như thế nào... Mệnh lệnh đó có thể dưới dạng cụ thể, cá biệt, cũng có thể dưới dạng quy tắc chung.

+ Tổ chức thực hiện các mệnh lệnh mà chủ thể quyền lực đã được ban hành. Cơ quan nhà nước tiến hành các hoạt động cần thiết để tổ chức, yêu cầu, đòi hỏi đối tượng quyền lực thi hành mệnh lệnh mà mình đã ban hành hoặc của cơ quan nhà nước cấp trên. Nếu mệnh lệnh đã ban hành đã cụ thể, rõ ràng, thì đối tượng quyền lực nhận thức chính xác rồi bằng hành vi của mình tự thực hiện mệnh lệnh đó hoặc thực hiện có sự giúp đỡ của các chủ thể khác. Nếu mệnh lệnh đã ban hành chưa thực sự rõ ràng, thì cần phải có sự cụ thể, chi tiết hoá, giải thích rõ để đối tượng quyền lực có thể nhận thức và thực hiện đúng, chính xác.

+ Kiểm tra, theo dõi, giám sát việc thực hiện mệnh lệnh của chủ thể quyền lực và xử lý những vướng mắc, động viên khen thưởng kịp thời hoặc trừng phạt nếu đối tượng quyền lực không thực hiện hoặc có vi phạm khi thực hiện mệnh lệnh.

Vấn đề đặt ra là vì sao Hiến pháp Việt Nam năm 2013 lại chỉ nói đến việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp của Quốc hội, Chính phủ và Tòa án mà không đề cập việc thực hiện quyền lực của các cơ quan khác của bộ máy nhà nước Việt Nam như Chủ tịch nước, Viện kiểm sát… Điều này dẫn đến sự tranh luận trên một số diễn đàn về nội hàm của các “nhánh” quyền lực, chủ thể thực hiện các nhánh quyền lực nhà nước đó.

Trong các văn bản pháp lý thì luôn quy định: Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng trong một số văn kiện khác thì lại viết quyền lực nhà nước của Nhân dân vậy, nên hiểu như thế nào? Nếu xét ở phương diện chủ thể trực tiếp mang quyền và so sánh với các tổ chức khác thì quyền lực nhà nước là của Nhà nước, quyền lực nhân dân là của Nhân dân. Nhưng xét theo xuất phát điểm thì quyền lực nhà nước bắt nguồn từ quyền lực Nhân dân. Nhân dân ủy quyền (giao quyền) lực của mình cho Nhà nước, do vậy, có thể nói quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và cũng có thể nói quyền lực nhà nước của Nhân dân. Điều này cũng thể hiện tinh thần Nhà nước của Nhân dân để thay thế cho quan điểm Nhân dân của Nhà nước, còn Nhà nước thì của Vua (dòng họ nào đó). Chính vì vậy, nói tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân hay nói tất cả quyền lực nhà nước của Nhân dân đều được cả.

Như đã đề cập ở trên, quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân nên Nhân dân có thể trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước (hình thức dân chủ trực tiếp), nhưng cũng có thể cử người đại diện cho mình thực hiện quyền lực nhà nước (hình thức dân chủ đại diện). Do số lượng người dân quá đông và để nhanh, gọn, đỡ tốn kém nên hình thức dân chủ trực tiếp trong thực hiện quyền lực nhà nước chỉ thực hiện được đối với những vấn đề quan trọng hoặc ở những quy mô cho phép. Vì vậy, quyền lực nhà nước chủ yếu và thường xuyên được thực hiện bằng hình thức dân chủ đại diện, tức thông qua những cơ quan đại diện và các cơ quan khác của Nhà nước.

 Trong các Hiến pháp của Việt Nam đều tuyên bố tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng mỗi hiến pháp lại có quy định khác nhau về việc thực hiện quyền lực nhà nước. Chẳng hạn, Điều 4 Hiến pháp năm 1959 quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Trong Hiến pháp này chỉ nói tới “Nhân dân sử dụng quyền lực của mình”, có thể hiểu đây là quyền lực nhân dân chứ không chỉ rõ quyền lực nhà nước. Đến Điều 6 Hiến pháp năm 1980 thì đã có sự xác định rõ là “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước”, do vậy, “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Điều 6 Hiến pháp năm 1992 nói rõ hơn về các cơ quan thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước là: “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Với những quy định trên của các hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 cho thấy Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan do Nhân dân trực tiếp bầu ra và từ những cơ quan này mới lập ra những cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Việc quy định như vậy là rất coi trọng các cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước (cơ sở chính trị của hệ thống cơ quan nhà nước), nhưng chưa thực sự đầy đủ về các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước và trách nhiệm của tát cả các cơ quan nhà nước trước Nhân dân. Bởi, “thứ nhất, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua tất cả các cơ quan nhà nước chứ không chỉ thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân; thứ hai, ngoài hình thức sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước thì nhân dân còn có thể trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước thông qua việc phúc quyết (trưng cầu ý dân). Nếu nhân dân chỉ sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước (hình thức dân chủ đại diện) thì hình thức dân chủ trực tiếp bị ảnh hưởng, chủ quyền nhân dân bị hạn chế; thứ ba, tất cả các cơ quan nhà nước đều đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân và đều phải chịu trách nhiệm trước nhân dân và vì lợi ích của nhân dân chứ không chỉ có Quốc hội và Hội đồng nhân dân”[4]. Điều này đã được khắc phục và thể hiện chính xác hơn trong Điều 6 Hiến pháp năm 2013 là: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.

4. Có bao nhiêu “nhánh” quyền lực nhà nước ở Việt Nam?

Trong các giai đoạn trước đây không ai đặt vấn đề là quyền lực nhà nước có bao nhiêu “nhánh„ quyền, chỉ đến khi Học thuyết Tam quyền phân lập ra đời thì người ta mới chia quyền lực nhà nước thành ba “nhánh„ quyền là quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp. Điều này thể hiện rất rõ trong tác phẩm Tinh thần pháp luật của Montesquieu (1748) và trong Hiến pháp Hoa Kỳ, trong các bài viết của các nhà khoa học và trong Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam.

Trước hết phải nói là trong các bản Hiến pháp Việt Nam trước đây chỉ nêu quyền lập pháp tại Điều 44 Hiến pháp năm 1959 và xác định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp; đến Hiến pháp năm 1980 tại Điều 82, Hiến pháp năm 1992 tại Điều 83 mới quy định thêm: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” và cũng không đề cập đến quyền hành pháp và quyền tư pháp. Chỉ đến Hiến pháp năm 2013 thì ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp mới được đề cập cụ thể, rõ ràng. Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Và không chỉ dừng lại ở việc xác định ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn phân công rõ: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”(Điều 69), “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”(Điều 94), “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”(Điều 102). Sự phân công nói trên đã làm nảy sinh câu hỏi là: Các cơ quan khác còn lại của Nhà nước Việt Nam như Chủ tịch nước, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước… được phân công thực hiện quyền lực gì trong quyền lực nhà nước đã không được quy định rõ trong Hiến pháp.

Một số người cho rằng, nếu quyền lực nhà nước ở Việt Nam chỉ có ba quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp,thì các cơ quan còn lại cũng tham gia thực hiện ba quyền lực nêu trên.Họ lý giải rằng, Quốc hội, Chính phủ, Tòa án thực hiện bộ phận chủ yếu, quan trọng nhất và cuối cùng của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp nên được Hiến pháp quy định rõ ràng, còn các cơ quan khác chỉ tham gia hỗ trợ việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ở mức độ ít hơn, không quan trọng tùy theo sự phân công về nhiệm vụ, quyền hạn của chúng nên Hiến pháp không quy định rõ. Vì các cơ quan này chỉ thực hiện bộ phận quyền không nhiều, không quan trọng, không chủ yếu và không mang tính chất quyết định nên chúng không được gọi là cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp hay cơ quan tư pháp.

 Quan điểm trên bị một số người phản đối, họ cho rằng, quyền lập pháp chỉ có Quốc hội thực hiện, quyền hành pháp chỉ có Chính phủ thực hiện, quyền tư pháp chỉ có Tòa án thực hiện, các cơ quan khác không tham gia thực hiện các quyền nêu trên. Tuy vậy, họ cũng không lý giải là các cơ quan khác thực hiện quyền lực gì của Nhà nước.

Về điều này, Hiến pháp Hoa Kỳ có cách quy định hơi khác một chút là: Ở Hoa kỳ, quyền lập pháp trao cho Nghị viện (Điều 1), quyền hành pháp trao cho Tổng thống (Điều 2), quyền tư pháp trao cho Tòa án (Điều 3) còn những cơ quan nào được phân công thực hiện các quyền đó thì không ghi rõ. Quy định trên cho phép hiểu là quyền hành pháp trao cho Tổng thống, nhưng không có nghĩa là chỉ một mình Tổng thống thực hiện quyền hành pháp, tương tự như vậy đối với các quyền khác.

Phải khẳng định rằng, tất cả các cơ quan nhà nước thì đều được tổ chức ra để thực hiện quyền lực nhà nước, không thể nói các cơ quan như Chủ tịch nước, Viện kiểm sát, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân… không thực hiện quyền lực gì của nhà nước. Và thực tiễn thì tất cả các cơ quan nhà nước ở Việt Nam đều ban hành quyết định có tính pháp lý, đều có thể đòi hỏi các tổ chức, cá nhân có liên quan thi hành các quyết định đó và kiểm tra, giám sát việc thi hành chúng. Do vậy, chỉ có thể nói rằng, ngoài ba quyền lập pháp, hành pháp, tư phápđược giao cho Quốc hội, Chính phủ, Tòa án thực hiện thì trong quyền lực nhà nước ở Việt Nam còn có những quyền lực khác nữa được giao cho các cơ quan khác thực hiện. Có thể nói ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp là quan trọng và chủ yếu nhất của quyền lực nhà nước mà ở bất kỳ nhà nước nào cũng phải nói tới liên quan đến ba mảng công việc quan trọng của nhà nước là ban hành pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật và xét xử giải quyết tranh chấp, xử lý vi phạm. Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án thực hiện quyền tư pháp, thì các cơ quan không phải Quốc hội, Chính phủ, Tòa án sẽ thực hiện các quyền lực khác. Chẳng hạn, Chủ tịch nước thực hiện quyền của Nguyên thủ quốc gia; Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền công tố và quyền kiểm sát hoạt động tư pháp; Hội đồng nhân dân thực hiện quyền quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân thực hiện quyền tổ chức việc thi hành Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.

Việc cho rằng, chỉ có Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án thực hiện quyền tư pháp sẽ gặp phải câu hỏi là nội hàm của các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp gồm những gì; nói khác đi, những hoạt động nào được các cơ quan nhà nước tiến hành là để thực hiện quyền lập pháp, hoạt động nào để thực hiện quyền hành pháp và hoạt động nào để thực hiện quyền tư pháp.  

 Một số người cho rằng, quyền lập pháp là làm luật và sửa đổi luật; quyền hành pháp là tổ chức thi hành luật; quyền tư pháp pháp là giải quyết (xét xử) tranh chấp, xử lý vi phạm. Trong tác phẩm Tinh thần pháp luật, Montesquieu cho rằng, quyền lập pháp là quyền: “làm ra luật, sửa đổi hay hủy bỏ luật đã ban hành”, quyền hành pháp là quyền: “quyết định việc hòa hay chiến, gửi đại sứ đi các nước, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lược...”, còn quyền tư pháp là quyền: “trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp giữa các cá nhân”[5]. Hiến pháp Việt Nam năm 2013 thì quy định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”, thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 70 của Hiến pháp; “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”với những nhiệm vụ quyền hạn được quy định tại Điều 96 của Hiến pháp; “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”với những nhiệm vụ quyền hạn được quy định tại khoản 3 Điều 102 của Hiến pháp. Câu hỏi đặt ra là hoạt động soạn thảo, thẩm định các dự án luật do Chính phủ tiến hành có nằm trong hoạt động thực hiện quyền lập pháp không? hoạt động điều tra do các cơ quan điều tra tiến hành, hoạt động giải thích luật, pháp lệnh do Ủy ban thường vụ Quốc hội tiến hành có nằm trong hoat động thực hiện quyền tư pháp không? Các hoạt động tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật ngay trong nội bộ của Quốc hội, của Tòa án, của Ủy ban nhân dân… có nằm trong hoạt động thực hiện quyền hành pháp không? Điều này cũng còn những tranh luận khác nhau.

Với cách tiếp cận ngoài quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp thì có có rất nhiều quyền khác trong quyền lực nhà nước; do vây, có thể nói rằng, mỗi cơ quan nhà nước có thể cùng lúc được phân công thực hiện nhiều quyền lực khác nhau tùy theo mỗi quốc gia và mỗi giai đoạn khác nhau. Chẳng hạn, ngoài quyền lập pháp, Quốc hội còn thực hiện những quyền lực gì. Nếu theo quy định của Hiến pháp năm 1946 thì Quốc hội (Nghị viện nhân dân) đã được coi là “cơ quan có quyền cao nhất” và có quyền ban hành luật (Điều 23, 31), Hiến pháp năm 1959 thì xác định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp (Điều 44), Hiến pháp năm 1980 và 1992 thì xác định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp (Điều 82 và 83), Hiến pháp năm 2013 thì xác định Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Như vậy, ngoài quyền lập pháp, Quốc hội còn thực hiện quyền lập hiến (lẽ ra quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân, do nhân dân thực hiện), quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Ủy ban thường vụ Quốc hội, một cơ quan của Quốc hội thực hiện quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Giải thích của UBTVQH Việt Nam là giải thích theo cách thức lập pháp, khác với giải thích để xét xử của cơ quan tư pháp (tòa án) ở các nước khác như Hoa Kỳ, Đức, v.v… Tuy nhiên, theo một số người thì đây là một phần của quyền tư pháp. Theo Từ điển Black’s Law Dictionary, quyền tư pháp được xác định là thẩm quyền được trao cho Tòa án và các thẩm phán xem xét và quyết định các vụ việc và đưa ra phán quyết có giá trị bắt buộc thi hành đối với các vụ việc ấy; quyền giải thích và áp dụng pháp luật khi có tranh cãi phát sinh từ việc một điều gì đó có phù hợp hay không phù hợp với pháp luật điều chỉnh việc ấy[6]. Bởi Hiến pháp, luật, pháp lệnh chỉ được giải thích khi có cách hiểu khác nhau trong việc thi hành, nghĩa là có tranh chấp trong nhận thức và thi hành. Như vậy, Quốc hội được xác định thực hiện quyền lập pháp và nhiều quyền khác nữa. Tương tự như vậy, Chính phủ ngoài việc thực hiện quyền hành pháp còn thực hiện các quyền khác như quyền lập quy (ban hành các văn bản dưới luật), quyền quản lý các mặt của đời sống xã hội, quyền đàm phán và ký kết điều ước quốc tế… Tòa án ngoài việc thực hiện quyền tư pháp còn thực hiện quyền quyết định các vấn đề liên quan đến quyền con người, quyền công dân…

Quyền lực nhà nước như trên đã nêu gồm nhiều quyền và cần được phân công cho các cơ quan khác nhau thực hiện nhằm nâng cao năng suất lao động trong hoạt động nhà nước, đồng thời cũng để tránh sự ôm đồm bao biện hoặc chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước. Phân công thực hiện quyền lực nhà nước cũng hạn chế được sự độc đoán, chuyên quyền, sự lạm dụng quyền lực trong bộ máy nhà nước, bởi nguy cơ mang tính phổ biến của những người, những cơ quan cầm quyền là dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền. Khi Hiến pháp, pháp luật đã có sự phân công hợp lý thông qua việc quy định chặt chẽ về nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước thì các cơ quan sẽ dễ dàng thực hiện thẩm quyền của mình, không còn cơ hội để lạm quyền, bởi nếu lạm quyền là họ đã vi phạm Hiến pháp, pháp luật đã làm ảnh hưởng tới thẩm quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác. Phân công hợp lý công việc giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước còn tạo ra sự chủ động, linh hoạt, năng động của mỗi cơ quan nhà nước cũng như cả bộ máy nhà nước. Mỗi cơ quan luôn chủ động, tự giác thực hiện phần công việc được giao đó vừa là bổn phận, trách nhiệm vừa là niềm tự hào về vai trò của mỗi cơ quan.

Sự phân công thực hiện quyền lực luôn diễn ra theo nhiều chiều khác nhau: Theo chiều ngang là giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, theo chiều dọc là giữa cùng một loại cơ quan ở các cấp khác nhau.

Trước hết phải khẳng định là phân công việc thực hiện quyền lực nhà nước chỉ mang tính chất tương đối không thể rạch ròi các công việc liên quan đến các quyền, kể cả quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Chẳng hạn, Hiến pháp Hoa Kỳ giao quyền lập pháp cho Nghị viện, quyền hành pháp cho Tổng thống, quyền tư pháp cho Tòa án, nhưng lại giao quyền đàn hặc (luận tội Tổng thống) cho Nghị viện tiến hành, giao cho Tòa án ban hành án lệ (tạo ra pháp luật). Hiến pháp Việt Nam giao quyền tư pháp cho Tòa án thực hiện, nhưng lại giao quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện. Việc ban hành các văn bản dưới luật ở Việt Nam được giao cho rất nhiều các cơ quan khác nhau thực hiện như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao, Viện Trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; việc ban hành án lệ do Tòa án tiến hành; trọng tài nhà nước cũng tham gia phán quyết các tranh chấp; Hiến pháp đã giao cho Chính phủ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (Điều 96) lại còn giao cho nhiều cơ quan khác thực hiện hoạt động này. Chẳng hạn, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tổ chức thi hành và theo dõi thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc (Điều 99); Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương (Điều 112); Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương (Điều 114).

Như vậy, phân công thực hiện quyền lực nhà nước không chỉ dừng lại giữa các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, Tòa án mà còn cả sự phân công thực hiện quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước các cấp, phân công giữa mỗi loại cơ quan nhà nước khi cùng thực hiện một quyền lực. Chẳng hạn, sự phân công thực hiện quyền giám sát giữa Quốc hội với Hội đồng nhân dân các cấp: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội (Điều 70), còn Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương (Điều 113); việc việc theo dõi thi hành pháp luật giữa các bộ, cơ quan ngang bộ với chính quyền địa phương; sự phân công giữa Toà án nhân dân tối cao với các toà án khác về thẩm quyền xét xử, giải quyết các sự việc.

Xét theo chiều dọc thì quyền lực nhà nước nói chung, từng nhánh quyền lực nhà nước nói riêng luôn được tổ chức theo kiểu “hình chóp”, nghĩa là ở tầng cao của hình chóp thì mật độ quyền lực đậm đặc, cường độ quyền lực rất lớn, còn ở các tầng thấp hơn quyền lực sẽ giảm dần, nghĩa là, thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) của các cơ quan nhà nước càng lên cao thì càng quan trọng và hiệu lực càng cao hơn.

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất gồm nhiều cơ quan cùng thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất đòi hỏi tất cả các cơ quan nhà nước phải có sự phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước là để bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu chung của cả bộ máy nhà nước. Ở phạm vi hạn chế hơn là sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước để thực hiện một quyền lực nào đó. Chẳng hạn, để giải quyết một vụ án hình sự cần phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan điều tra, cơ quan giám định, viện kiểm sát… với cơ quan toà án, mỗi cơ quan sẽ thực hiện một công đoạn, một chức năng nhất định trong quá trình giải quyết sự việc giúp cho cơ quan tòa án thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình.

Phối hợp là sự hỗ trợ lẫn nhau để cùng thực hiện quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan nhà nước một cách tốt hơn, hiệu quả hơn. Các cơ quan nhà nước cùng tham gia thực hiện, giải quyết một vấn đề nếu có sự phối hợp với nhau sẽ dễ dàng thực hiện được nhiệm vụ của mỗi cơ quan cũng như nhiệm vụ chung của cả bộ máy nhà nước. Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước có tác dụng chế ước, kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước để tránh nguy cơ lạm dụng quyền lực, đồng thời sự phối hợp còn có tác dụng hạn chế hoặc tránh được sự xung đột quyền lực. Do vậy, cần quy định cho cơ quan nhà nước này có thể đảm nhận mang tính trợ giúp một phần công việc thuộc thẩm quyền của cơ quan chức năng khác khi có cơ sở cho rằng cơ quan trợ giúp có điều kiện thực hiện công việc đó tốt hơn so với cơ quan cần sự trợ giúp.

Khi sự phối hợp không tốt có thể dẫn đến mỗi cơ quan chỉ biết thực hiện xong phần việc của mình mà không có sự phối hợp hoặc theo dõi xem phần công việc của các cơ quan khác liên quan đến sự việc được thực hiện đến đâu hoặc thực hiện như thế nào, có thống nhất, phù hợp với phần công việc đã được cơ quan mình thực hiện hay không làm cho mục tiêu cuối cùng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước không đạt được. Như vậy, phân công giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước phải làm sao để cơ quan được phân công thực hiện một công việc nào đó vừa có sự độc lập tương đối, bảo đảm tính chuyên nghiệp đối với công việc được giao vừa giữ được mối liên hệ, sự ràng buộc, kiểm soát từ phía các cơ quan khác trong một cơ chế thống nhất của bộ máy nhà nước.

Tóm lại, Hiến pháp, pháp luật cần quy định nhiệm vụ, quyền hạn cho mỗi cơ quan nhà nước sao cho khoa học, phù hợp nhất về chức năng và cơ cấu tổ chức của mình theo tinh thần cơ quan nào thực hiện công việc nào tốt nhất thì được phân công thực hiện để quyền lực nhà nước luôn được thực hiện có hiệu lực, hiệu quả cao nhất, để Nhà nước Việt Nam luôn hoàn thành sứ mạng lịch sử của mình trước Đảng và Nhân dân./. 

GS.TS Nguyễn Minh Đoan - Đại học Luật Hà Nội

---