Đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật là hoạt động rất quan trọng để bảo đảm chất lượng của các dự án luật, đặc biệt là tính khả thi của các quy định, phù hợp với mục tiêu giải quyết những vấn đề đặt ra của thực tiễn.
Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích quy định của pháp luật về nội dung, chủ thể, phương pháp, tiêu chí và điều kiện kinh phí cho công tác đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật; khảo sát, tổng hợp tình hình thực tế thông qua 37 báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong các đề nghị xây dựng luật từ năm 2017 đến nay và đưa ra một số kiến nghị.
1. Thực trạng quy định của pháp luật về đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật
Đánh giá tác động của chính sách được hiểu là phân tích những ảnh hưởng của chính sách đối với đời sống kinh tế - xã hội, cụ thể hơn là đối với các đối tượng chịu sự tác động của chính sách. Đánh giá tác động của chính sách nói chung thường được thực hiện ở cả hai giai đoạn: Trước khi chính sách được ban hành (đánh giá sự cần thiết, dự báo những ảnh hưởng tích cực/tiêu cực nếu chính sách được thực thi...); và sau khi chính sách đã được ban hành và đi vào cuộc sống (đánh giá kết quả, hiệu quả của chính sách trong thực tiễn thi hành).
Khi đề cập đến đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật là chủ yếu đề cập đến dự báo tác động của chính sách nếu được luật hóa thì sẽ ảnh hưởng như thế nào đến các đối tượng chịu sự tác động, cũng như tác động ra sao đến chủ thể (cơ quan nhà nước) chịu trách nhiệm tổ chức thi hành.
1.1. Đối với nội dung, chủ thể, phương pháp và tiêu chí đánh giá
Pháp luật hiện hành, cụ thể là Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL năm 2015) và Điều 6, 7 và Điều 8 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ (Nghị định số 34) quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định liên quan đến đánh giá tác động của chính sách, cụ thể như sau:
- Về các nội dung (lĩnh vực) cần đánh giá:
(i) Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế;
(ii) Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội;
(iii) Tác động về giới của chính sách (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới;
(iv) Tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính để thực hiện chính sách;
(v) Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.
- Về chủ thể đánh giá:
Hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật được thực hiện bởi cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật. Trường hợp đề nghị xây dựng luật do đại biểu Quốc hội lập thì đại biểu có thể đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp hỗ trợ thực hiện đánh giá tác động của chính sách.
Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
- Về phương pháp đánh giá:
Điều 7 Nghị định số 34 quy định: Tác động của chính sách được đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định lượng thì trong báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải nêu rõ lý do.
- Về tiêu chí đánh giá:
Mặc dù Nghị định số 34 đã quy định đánh giá tác động của chính sách theo 5 nội dung nêu trên, nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản nào xác định cụ thể về các tiêu chí chi tiết để đánh giá tác động của chính sách đối với kinh tế, xã hội, giới, hệ thống pháp luật.
Đối với đánh giá tác động về thủ tục hành chính, trước Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34 đã có những quy định khá cụ thể cho nội dung này. Điều 10 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính quy định việc đánh giá tác động được thực hiện theo 04 tiêu chí: sự cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và tính hiệu quả của thủ tục hành chính. Bộ trưởng Bộ Tư pháp cũng đã ban hành Thông tư số07/2014/TT-BTP ngày 24/02/2014 hướng dẫn việc đánh giá tác động của thủ tục hành chính và rà soát, đánh giá thủ tục hành chính.
1.2. Về kinh phí bảo đảm cho công tác đánh giá tác động của chính sách
Điểm c khoản 3 Điều 4 Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định: “Báo cáo đánh giá tác động của chính sách hoặc báo cáo đánh giá tác động của văn bản: Đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội: mức chi 8.000.000 đồng/báo cáo”.
2. Thực trạng thi hành các quy định của pháp luật về đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật
Mặc dù đã có một số quy định bước đầu về đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật nói chung và quy định khá cụ thể về đánh giá tác động của thủ tục hành chính, nhưng theo đánh giá chung thì kết quả triển khai trong thực tế lại chưa được như mong muốn.
Để làm rõ hơn thực tế hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật, chúng tôi đã rà soát, phân tích 37 báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong các đề nghị xây dựng luật từ đầu năm 2017 đến nay (tháng 8/2020). Kết quả cho thấy:
2.1. Về hình thức
- Tất cả 37/37 hồ sơ đề nghị xây dựng luật đều có báo cáo đánh giá tác động của chính sách.
- Có 13/37 báo cáo đánh giá tác động của chính sách thực hiện đánh giá đầy đủ 05 nội dung đánh giá về kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành chính và hệ thống pháp luật (không tính những báo cáo nêu không có tác động về giới/thủ tục hành chính).
Kết quả đến nay:
- Có 16/37 luật đã được Quốc hội thông qua; trong đó có 02 luật mở rộng phạm vi so với khi lập đề nghị xây dựng luật (từ sửa đổi, bổ sung một số điều sang sửa đổi toàn diện luật).
- Có 06/37 luật đã được Quốc hội cho ý kiến lần 1; trong đó có 01 luật được yêu cầu mở rộng phạm vi so với khi lập đề nghị xây dựng luật (từ sửa đổi, bổ sung một số điều sang sửa đổi toàn diện luật).
- Có 9/37 luật đã được Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2021; 02 dự án khác đang được Chính phủ đề nghị Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội năm 2021.
- Có 03/37 luật phải đưa ra khỏi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội để tiếp tục nghiên cứu.
- Có 01/37 đề nghị xây dựng luật chưa được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội.
2.2. Về chất lượng đánh giá
Theo nhận định chung của tác giả, hầu hết báo cáo đánh giá tác động của chính sách còn sơ sài, chất lượng thấp. Qua rà soát các báo cáo, tác giả có một số nhận xét cụ thể như sau:
- Thứ nhất, việc xác định “chính sách” còn lúng túng (số lượng chính sách, tên gọi chính sách; xác định vấn đề, mục tiêu chính sách…).
- Thứ hai, về các nội dung đánh giá: Còn khó khăn, lúng túng khi đánh giá tác động từng nội dung cụ thể, nhất là tác động về giới và tác động về thủ tục hành chính. Qua khảo sát cho thấy, nhiều báo cáo đánh giá tác động các luật nêu là “Không có tác động về giới” (17/37 báo cáo), thậm chí không đề cập đến tác động về giới (06/37 báo cáo); khá nhiều báo cáo cũng nêu "không có tác động về thủ tục hành chính” hoặc không đề cập đến nội dung này (10/37 báo cáo). Bên cạnh đó, có báo cáo không nêu cụ thể từng nội dung đánh giá hoặc gộp chung nội dung kinh tế với nội dung xã hội.
- Thứ ba, về phương pháp đánh giá: Các báo cáo chủ yếu hoặc chỉ thực hiện đánh giá định tính (22/37 báo cáo); chỉ có 07/37 báo cáo sử dụng khá nhiều số liệu khi đánh giá; còn lại 08/37 báo cáo có sử dụng số liệu khi đánh giá tác động về kinh tế/thủ tục hành chính.
Thực tế cho thấy, trong khi các dự án luật về vực lĩnh xã hội (do Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Bộ Y tế chủ trì xây dựng) sử dụng khá nhiều số liệu khi đánh giá, thì các dự án luật về lĩnh vực kinh tế (do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì xây dựng) lại có rất ít số liệu, kể cả khi đánh giá tác động về nội dung kinh tế, mà lẽ ra đây là điều bắt buộc, không thể thiếu.
- Thứ tư, Điều 7 Nghị định 34 quy định phương pháp đánh giá tác động của chính sách yêu cầu: “Tác động của chính sách được đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định lượng thì trong báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải nêu rõ lý do”. Tuy nhiên, trên thực tế, chưa thấy báo cáo nào nêu lý do khi không đánh giá tác động của chính sách bằng phương pháp định lượng.
- Thứ năm, từ kết quả phân tích 37 báo cáo đánh giá tác động (BC ĐGTĐ) của chính sách nêu trên, có thể đưa ra nhận xét: Khi thẩm định đề nghị/dự án luật, thẩm tra dự án luật và xem xét, thông qua các dự án luật, cơ quan thẩm định, cơ quan thẩm tra và đại biểu Quốc hội chưa thực sự coi trọng xem xét báo cáo đánh giá tác động của chính sách (nhiều dự án có báo cáo đánh giá tác động của chính sách sơ sài nhưng vẫn được thông qua, thậm chí thông qua với tỷ lệ cao). Hoặc, cũng có thể hiểu là báo cáo đánh giá tác động của chính sách có chất lượng tốt hay không cũng không có giá trị gì nhiều (vì luật vẫn được thông qua) và báo cáo này chỉ mang tính hình thức, “cho đủ hồ sơ”.
3. Một số kiến nghị
Để nâng cao hiệu quả hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật thời gian tới, chúng tôi có một số kiến nghị sau:
Thứ nhất, sửa đổi Nghị định số 34 theo hướng sau:
Một là, sửa đổi nội dung (phương diện) đánh giá. Đây là một trong những quy định quan trọng nhất về đánh giá tác động của chính sách, nhưng quy định hiện nay về 05 nội dung đánh giá (kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành chính và hệ thống pháp luật), một mặt, còn quá rộng (chung chung); mặt khác, còn có sự trùng lặp trong nội hàm của các nội dung cần đánh giá (như giữa đánh giá về thủ tục hành chính với đánh giá về nội dung kinh tế; đánh giá nội dung về giới với đánh giá về xã hội, kinh tế).
Nghị định cần chia các nội dung đánh giá thành 02 phương diện: “Kinh tế” và “Xã hội”. Mỗi phương diện cần được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể hơn, như: tác động về mặt kinh tế đối với mỗi giới, tác động về mặt kinh tế đối với thủ tục hành chính, tác động về mặt kinh tế đối với việc tổ chức thi hành pháp luật, tác động về môi trường đầu tư và kinh doanh…; tác động về mặt xã hội đối với mỗi giới, tác động về mặt xã hội đối với thủ tục hành chính, tác động về mặt xã hội đối với việc tổ chức thi hành pháp luật, tác động về việc làm; tác động về môi trường; tác động về tính ổn định của hệ thống pháp luật…
Hai là, sửa đổi quy trình thực hiện đánh giá: Nghị định cần quy định rõ quy trình (các bước đánh giá tác động chính sách). Hiện nay, chưa có quy định ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan trong việc tuân thủ quy trình đánh giá tác động đã dẫn đến thực tế là quy trình đánh giá tác động khá khép kín, thiếu sự tham vấn (một trong những nguyên tắc quan trọng của đánh giá tác động là cần có sự tham vấn sớm ngay từ giai đoạn xác định vấn đề, xác định mục tiêu cho đến khi xác định các phương án cũng như lựa chọn giải pháp tối ưu)[1]. Hơn nữa, việc bổ sung quy định liên quan đến quy trình đánh giá tác động của chính sách không có nghĩa là gia tăng gánh nặng cho hoạt động lập pháp, mà đây chỉ là những yêu cầu tối thiểu cần thực hiện để có được hệ thống chính sách, pháp luật chất lượng cao[2].
Thứ hai, xây dựng các tiêu chí cụ thể, theo từng lĩnh vực để phục vụ cho việc đánh giá tác động của chính sách. Chẳng hạn, Bộ Tài chính ban hành các tiêu chí đánh giá tác động về chi phí tuân thủ, về ngân sách nhà nước; Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành các tiêu chí đánh giá tác động về môi trường đầu tư kinh doanh; Bộ Tư pháp ban hành các tiêu chí đánh giá tác động về tính ổn định của hệ thống pháp luật; Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành các tiêu chí đánh giá tác động của chính sách đối với môi trường; Bộ Nội vụ ban hành các tiêu chí đánh giá tác động của chính sách đối với nhân lực triển khai thực hiện[3]…
Thứ ba, tăng cường sử dụng phương pháp định lượng trong đánh giá tác động của chính sách. Thực hiện nghiêm quy định “phải nêu rõ lý do” trong báo cáo nếu không thể áp dụng phương pháp định lượng khi đánh giá.
Thứ tư, trong quá trình thẩm định đề nghị/dự án luật, thẩm tra dự án luật và xem xét, thông qua các dự án luật, cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp), cơ quan thẩm tra (Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội)và đại biểu Quốc hội cần chú trọng xem xét kỹ báo cáo đánh giá tác động của chính sách. Trường hợp báo cáo chưa đầy đủ, chưa bảo đảm chất lượng thì kiên quyết yêu cầu cơ quan/cá nhân soạn thảo thực hiện đánh giá lại tác động của chính sách.
Thứ năm, sửa đổi Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong đó có nội dung về mức chi cho việc xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách. Như đã nêu ở trên, quy định hiện nay về mức chi cho 01 báo cáo đánh giá tác động đang là quá thấp so với yêu cầu, đòi hỏi của công tác đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng pháp luật nói chung, nhất là trong xây dựng luật (cần phải thực hiện nhiều điều tra, khảo sát, tổng hợp thông tin, đánh giá thực trạng và các phương án, lấy ý kiến chuyên gia… để bảo đảm được chất lượng báo cáo đánh giá tác động của chính sách).
[1] Nguyễn Thị Hạnh, “Thực trạng hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong quá trình lập đề nghị xây dựng luật và giải pháp hoàn thiện”, Chuyên đề thuộc Đề tài khoa học cấp Bộ của Bộ Tư pháp “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật”, 2020.
[2] Nguyễn Anh Phương, Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp Số 2+3 (306+307)- Tháng 1+2/2016.
[3] Lê Tuấn Phong, Đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 11 (411), tháng 6/2020.
THS. LÊ TUẤN PHONG
Văn phòng Bộ Tư pháp
