Tích tụ đất đai được xem là tiền đề phát triển kinh tế hộ gia đình trong quá độ chuyển từ sản xuất nhỏ, tự cung tự cấp lên sản xuất hàng hóa quy mô lớn. Quá trình này vận động theo cơ chế thị trường thông qua các hình thức giao dịch dân sự (chuyển nhượng thừa kế, tặng, cho QSDĐ). Một bộ phận hộ gia đình nông dân có có kinh nghiệm sản xuất, sử dụng đất hiệu quả, có thu nhập, có nguồn vốn để nhận QSDĐ (tích tụ ruộng đất); Còn lại đa số hộ gia đình nông dân thiếu vốn, thiếu nhân lực nên muốn sử dụng đất hiệu quả, họ phải chọn hình thức cho thuê hoặc góp vốn bằng QSDĐ. Dù sao đây cũng là yếu tố tạo điều kiện cho việc tích tụ ruộng đất (đối với một số người có khả năng đầu tư) để phát triển sản xuất ở quy mô lớn hơn, đầu tư ứng dụng công nghệ để nâng cao hiệu quả sản xuất.
Chủ trương chung về tích tụ đất đai
Tích tụ, tập trung đất trong nông nghiệp là một trong những chủ trương, đường lối được Đảng và Nhà nước quan tâm trong thời gian qua nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp trên cơ sở phù hợp về quy mô và điều kiện của từng vùng. Luật đất đai 2103 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng đã dành nhiều quy định liên quan để điều chỉnh vấn đề tích tụ và tập trung đất nông nghiệp. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai còn nhiều vướng mắc, bất cập cần phải có những sửa đổi, bổ sung phù hợp nhằm phát triển nền nông nghiệp sản xuất lớn hướng tới sự phát triển kinh tế - xã hội.
Trong các Nghị quyết liên quan vấn đề tích tụ đất đai đã được ban hành, Đảng và Nhà nước đều khẳng định: Khuyến khích tích tụ, tập trung ruộng đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp thông qua mở rộng quy mô sản xuất phù hợp, áp dụng tiến bộ khoa học công nghệ và hình thành khu vực chuyên canh theo hướng sản xuất nông nghiệp hiện đại, chuyên môn hóa gắn với thị trường.
Gần đây nhất, Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”. Trên cơ sở đó, Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 sửa sẽ thể chế hóa các quan điểm, mục tiêu, chủ trương, giải pháp của Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương, giải quyết các vấn đề đặt ra từ thực tiễn và xu thế phát triển với nhiều điểm đổi mới, trong đó nổi bật là vấn đề về tích tụ, tập trung đất nông nghiệp. Trong đó sẽ bổ sung khái niệm về “tập trung đất nông nghiệp” và “tích tụ đất nông nghiệp”; bổ sung về nguyên tắc, các phương thức tập trung đất nông nghiệp, trách nhiệm của người sử dụng đất cũng như của Nhà nước trong việc khuyến khích, mở rộng hoạt động tập trung, tích tụ đất nông nghiệp; quy định về điều kiện khi xác định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất.
Cơ sở pháp lý của vấn đề này là: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; Nhà nước giao đất cho hộ gia đình, cá nhân và tổ chức dưới các hình thức, sản xuất nông nghiệp không thu tiền, ổn định lâu dài. Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cấp giấy chứng nhận. Quyền sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ và người sử dụng đất được phép chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật trong thời hạn và phạm vi sử dụng đất được giao, cho thuê ; từ đó đã hình thành thị trường QSDĐ sơ cấp (Nhà nước giao đất, cho thuê đất); nguồn cung về đất nông nghiệp hiện nay chủ yếu là thị trường QSDĐ thứ cấp (người sử dụng đất chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật).
Nhận diện những bất cập trong việc thực hiện tích tụ đất đai
Một trong những hạn chế mang tính tổng thể là sự bất cập giữa phân bố nguồn lực đất đai, lao động với mục tiêu phát triển nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn tập trung. Qua thống kê (2022) cho thấy, tỷ trọng lao động trong nông nghiệp chỉ còn chiếm khoảng 27,6% tổng số lao động, tương ứng khoảng 14,1 triệu người. Sản xuất nông nghiệp chủ yếu quy mô nhỏ, phân tán, với bình quân chỉ là 1,2577ha/hộ nông nghiệp và 4,54ha/trang trại. Trong khi các tổ chức kinh tế trong nước và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có nhu cầu, khả năng đầu tư sản xuất nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hóa quy mô lớn, tập trung, hiện đại thì lại thiếu đất sản xuất – Hiện các tổ chức kinh tế trong nước (hợp tác xã, doanh nghiệp) mới chiếm 5,70% diện tích đất SXNN; các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chỉ chiếm 0,05% diện tích đất SXNN... Thực tế đó cho thấy sản xuất nông nghiệp của nước ta hiện nay thực sự là nhỏ lẻ, phân tán, chưa có sản xuất quy mô lớn nên năng suất, hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp còn thấp...
Thực tế cho thấy quá trình tích tụ, tập trung đất đai diễn ra còn chậm, một số chính sách, pháp luật đất đai chưa thúc đẩy tích tụ đất đai; cụ thể: Đối với hộ gia đình, cá nhân: Quy định hạn mức nhận chuyển quyền đối với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản của hộ gia đình, cá nhân tại Điều 130 Luật đất đai chưa khuyến khích tích tụ để phát triển những trang trại sản xuất hàng hóa quy mô lớn, cá nhân nhận chuyển quyền vượt hạn mức là hành vi pháp luật nghiêm cấm và phần diện tích đất vượt hạn mức bị từ chối nhận thế chấp khi vay vốn ngân hàng. Đối với doanh nghiệp, mặc dù không có quy định hạn mức giao và nhận chuyển nhượng nhưng quyền tiếp cận đất nông nghiệp của doanh nghiệp còn gặp khó khăn do quy định tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng phòng hộ của hộ gia đình, cá nhân trừ trường hợp được chuyển mục đích theo quy hoạch, kế hoạch được phê duyệt. Luật đất đai hạn chế các trường hợp Nhà nước thu hồi để thực hiện dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, trong khi đó mặc dù có cơ chế tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng nhưng nhiều trường hợp do chưa có sự đồng thuận cao của người sử dụng đất nên không thể tích tụ, tập trung đất đai. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài còn bị hạn chế về các hình thưc tiếp cận đất nông nghiệp so với doanh nghiệp trong nước.
Sở dĩ có tình trạng chung đó, nghĩa là những hạn chế, bất cập trong thực hiện tích tụ đất đai, là do điểm xuất phát của kinh tế nước ta là sản xuất nông nghiệp thuần nông tự cung tự cấp; nông dân chiếm đa số trong tổng dân số cả nước, nông nghiệp là mặt trận hàng đầu trong thời kỳ đầu xây dựng chủ nghĩa xã hội; nguồn gốc đất nông nghiệp của hộ gia đình được Nhà nước giao đất sản xuất ổn định lâu dài không thu tiền. Chính sách giao đất cho hộ gia đình cá nhân là động lực thúc đẩy sản xuất nông nghiệp ở nước ta trong 30 năm qua đã góp phần đưa Việt Nam trở thành nước cung cấp nông sản hàng đầu trên thế giới... Việc thực hiện giao đất nông nghiệp bình quân theo nhân khẩu nông thôn mang tính cố định dẫn đến tình trạng phân tán, manh mún vẫn là phổ biến. Mặt khác, mặc dù tình hình thực tế của nông nghiệp, nông thôn trong những năm qua đã có nhiều thay đổi theo hướng phát triển tích cực (từ kết quả xây dựng NTM), nhưng đa phần các hộ nông thôn vẫn giữ đất sản xuất nông nghiệp dù không trực tiếp sản xuất, do việc chuyển đổi nghề chưa bền vững, người dân chưa an tâm, vẫn giữ đất đề phòng lúc khó khăn. Trong khi đó, thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp chậm phát triển, chưa đáp ứng nhu cầu cung cấp đất nông nghiệp cho các chủ thể sử dụng đất nông nghiệp... Vì vậy, sự chuyển đổi theo hướng tích tụ ruộng đất còn nhiều khó khăn, trở ngại.
Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng, muốn phát triển bền vững thì chính nông dân là những chủ thể sản xuất nông nghiệp và thu nhập từ nông nghiệp cần giúp họ làm giàu, mới giữ họ ở lại với nông thôn. Cần xem đây là nhu cầu ưu tiên của tập trung, tích tụ ruộng đất và chưa vội tích tụ ruộng đất ở những nơi đa số nông dân còn sống dựa vào nông nghiệp.
Trong thực tế, công nghiệp, thương mại dịch vụ phát triển nhanh đã thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu lao động nông thôn. Điều này một mặt, làm thiếu hụt lao động trẻ có thể tiếp thu kiến thức, kỹ năng ứng dụng khoa học công nghệ; nông thôn chỉ còn những người già ở lại với nghề nông theo kinh nghiệm, vốn chẳng thu nhập được là bao với quy mô sản xuất nhỏ, có nơi đã để đất hoang hóa. Trong khi đó, những tổ chức, cá nhân muốn mở rộng quy mô để phát triển kinh tế nông nghiệp, ứng dụng khoa học công nghệ, liên kết chuỗi giá trị thì không có diện tích đất đủ lớn…
Các quy định của dự thảo Luật đất đai liên quan đến tích tụ, tập trung đất đai .
Một trong những kỳ vọng cho vấn đề này là Dự thảo Luật Đất đai đang được triển khai sẽ có nhiều quy định mới nhằm thúc đẩy phát triển việc tích tụ đất đai. Theo các chuyên gia, những quy định mới dự định đưa vào có thể bao gồm những nội dung sau:
1) Đã kế thừa và bổ sung một số thuật ngữ như: góp vốn bằng quyền sử dụng đất, góp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, tập trung đất nông nghiệp, tích tụ đất nông nghiệp, dồn điền, đổi thửa đất nông nghiệp, vùng phụ cận, vùng giá trị đất, giá của thửa đất chuẩn (tại các khoản 9,10,12,13,19,31, các khoản từ khoản 36 đến khoản 41 Điều 3; Bổ sung 01 mục mới Quy định về quyền và nghĩa vụ của Công dân đối với đất đai, bao gồm: quyền tiếp cận đất đai, quyền tiếp cận thông tin đất đai, quyền tham gia, giám sát việc quản lý, sử dụng đất và các nghĩa vụ của Công dân đối với đất đai (tại Mục 3 Chương I. Quy định chung của Dự thảo Luật).
2) Bổ sung, hoàn thiện các quy định về việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất trong các khu vực quy hoạch (tại khoản 5, khoản 6 Điều 51 Chương IV. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất).
3) Sửa đổi làm rõ căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (tại Điều 54); Bổ sung đối tượng được giao đất không thu tiền là người sử dụng đất để quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất là rừng tự nhiên (tại khoản 3 Điều 56); Hoàn thiện các quy định về cho thuê đất tại Điều 58, Chương V. Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất của dự thảo Luật.
4) Sửa đổi, bổ sung nguyên tắc theo hướng đa dạng các hình thức bồi thường về đất đối với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi để phù hợp với nhu cầu người sử dụng đất và điều kiện cụ thể của từng địa phương như. Quy định việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất (tại khoản 2,4,5 Điều 79, Chương VII. Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất: dự thảo Luật).
5) Dự thảo bổ sung quy định về ngân hàng đất nông nghiệp để thực hiện chức năng tạo lập quỹ đất nông nghiệp thông qua việc thuê quyền sử dụng đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận ký gửi quyền sử dụng đất nông nghiệp; cho nhà đầu tư có nhu cầu thuê, thuê lại đất để sản xuất nông nghiệp (tại Điều 106 Chương VIII). Phát triển quỹ đất.
6) Xác lập giá trị pháp lý đối với trường hợp đăng ký đất đai, thông tin được ghi nhận vào sổ địa chính, cơ sở dữ liệu đất đai phù hợp với hệ thống đăng ký chứng quyền hiện nay các nước tiên tiến đang áp dụng tại khoản 1 Điều 136, Chương IX Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất của dự thảo Luật.
7) Hoàn thiện quy định về nguyên tắc định giá đất phù hợp với nguyên tắc thị trường; Bỏ quy định khung giá đất của Chính phủ, sửa đổi quy định về bảng giá đất (tại khoản 2 điểm c,d khoản 3, khoản 4 Điều 130 và giá đất cụ thể, Hội đồng thẩm định giá đất tại khoản 1, điểm e khoản 2 và khoản 3 Điều 131 Chương X. Tài chính đất đai, giá đất của dự thảo Luật).
8) Một số quy định mới về thời hạn sử dụng đất và hạn mục sử dụng đất nông nghiệp (Chương XII. Chế độ sử dụng các loại đất của dự thảo Luật)…
9) Một số quy định mới về quyền của người sử dụng đất (quy định tại Chương XIII. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. của dự thảo Luật Đất đai).
Từ thực tế nêu trên cho thấy, không chỉ Luật Đất đai cần sửa đổi, mà các bộ, ngành, địa phương cũng cần có những chính sách hợp lý, thông thoáng để khuyến khích người dân tham gia vào quá trình tích tụ và tập trung ruộng đất, hướng đến sản xuất quy mô lớn, đầu tư ứng dụng khoa học công nghệ mới vào quá trình sản xuất.
Điều không kém phần quan trọng là cần phải có những quy định chặt chẽ, chế tài rõ ràng, cụ thể, hợp lý để không xảy ra tình trạng tích tụ ruộng đất nông nghiệp xong lại để đất hoang phí, hoặc sử dụng không hiệu quả, không đúng mục đích./.
TS Nguyễn Sung
