Ảnh minh họa - TL
1. Đặt vấn đề
Những khó khăn, vướng mắc mà thị trường bất động sản (BĐS) đang gặp phải hiện nay cho dù Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành hữu quan đang rất nỗ lực giải quyết nhằm tháo gỡ những điểm nghẽn về thể chế pháp lý, khai thác, phát huy hiệu quả đất đai đưa Việt Nam trở thành nước phát triển có thu nhập cao vào năm 2045 theo tinh thần của Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII; Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao (Nghị quyết số 18-NQ/TW). Minh chứng cụ thể cho hành động này là việc Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 2024, Luật Nhà ở năm 2023, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023 có hiệu lực từ ngày 01/8/2024 (sớm hơn so với thời hạn quy định trong các Luật này[1]) với những sửa đổi, bổ sung quan trọng chính sách, pháp luật về đất đai, về nhà ở, về kinh doanh BĐS.
Để nhanh chóng triển khai, đưa các luật này đi vào cuộc sống đáp ứng sự kỳ vọng của người dân, doanh nghiệp, tháo gỡ những khó khăn pháp lý, thúc đẩy đầu tư kinh doanh BĐS thì cần xây dựng hệ thống các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành đầy đủ, thống nhất, đồng bộ. Bài viết tìm hiểu những vướng mắc của thị trường BĐS nhìn từ góc độ pháp lý và đề xuất kiến nghị, giải pháp hoàn thiện.
2. Thực trạng vướng mắc của thị trường bất động sản
Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, hiện nay, thị trường BĐS đang gặp một số vướng mắc chủ yếu sau[2]:
- Hệ thống pháp luật về thị trường BĐS chưa đồng bộ, rõ ràng và còn phức tạp, sửa đổi không kịp thời, như quy định của pháp luật về condotel (căn hộ và khách sạn), officetel (văn phòng và khách sạn); mặc dù đã được trao đổi, đóng góp ý kiến rất nhiều lần nhưng những quy định của pháp luật về các loại hình BĐS này chưa được đề cập cụ thể, đầy đủ, tường minh.
- Chính sách về phát triển thị trường BĐS chưa phù hợp, đặc biệt là tính công khai, minh bạch của thị trường rất thiếu và yếu. Nếu thông tin còn mù mờ thì thị trường không thể phát triển lành mạnh, công tác quản lý cũng gặp khó khăn.
- Công tác quy hoạch chưa được chú trọng, nhất là tại những khu đô thị mới.
- Tài chính BĐS bao gồm thuế, phí, các kênh dẫn vốn khác nhau còn bất cập (như chính sách thuế, đề xuất đánh thuế từ BĐS thứ hai được bàn cãi rất nhiều nhưng cũng chưa có phương án, lộ trình thực hiện khả thi).
- Năng lực, tư duy của các chủ thể tham gia thị trường, tính bài bản, chuyên nghiệp, dài hơi còn có vấn đề.
- Thủ tục hành chính liên quan đến đầu tư, xây dựng, đấu thầu, đặc biệt là đất đai vô cùng phức tạp, cần có giải pháp để tháo gỡ những “điểm nghẽn” này trong thời gian tới.
- Thị trường hỗ trợ cho thị trường BĐS cũng phát triển chưa tốt (như thị trường tài chính, lao động, vật liệu xây dựng).
- Thông tin dữ liệu, chuyển đổi số trong ngành BĐS còn chậm so với các ngành khác.
Tuy nhiên, dưới góc độ pháp lý, nghiên cứu cho thấy có một số vấn đề vướng mắc trong lĩnh vực BĐS như sau:
2.1. Tính thống nhất, đồng bộ giữa các luật điều chỉnh lĩnh vực bất động sản
2.1.1. Về nhà ở xã hội
Một trong những nội dung sửa đổi, bổ sung đáng chú ý của Luật Nhà ở năm 2023 là Chương VI - Chính sách nhà ở xã hội (từ Điều 71 đến Điều 111) quy định khá đầy đủ, toàn diện về chính sách nhà ở cho những đối tượng có thu nhập thấp, bao gồm phát triển nhà ở xã hội để bán, cho thuê mua, cho thuê; phát triển nhà ở lưu trú công nhân trong khu công nghiệp; phát triển nhà ở cho lực lượng vũ trang nhân dân; chính sách hỗ trợ về nhà ở cho hộ gia đình, cá nhân tự xây dựng hoặc cải tạo, sửa chữa nhà ở. Tuy nhiên, những quy định này sẽ khó mang lại hiệu quả mong muốn nếu một số nội dung không được xử lý, hướng dẫn chi tiết, cụ thể:
Một là, một trong những hình thức phát triển nhà ở xã hội được quy định tại Điều 80 Luật Nhà ở năm 2023, theo đó: “Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam là cơ quan chủ quản dự án đầu tư xây dựng nhà ở xã hội bằng nguồn tài chính công đoàn cho công nhân, người lao động thuộc đối tượng được hưởng chính sách nhà ở xã hội thuê” (khoản 4)[3]. Quy định này sẽ tạo thêm một kênh đầu tư vốn vào xây dựng các dự án nhà ở xã hội đáp ứng nhu cầu về nhà ở cho các đối tượng có thu nhập thấp nói chung và công nhân làm việc trong các khu công nghiệp; viên chức, lực lượng vũ trang thuộc “đối tượng làm công ăn lương” nói riêng.
Tuy nhiên, do Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam là một tổ chức chính trị - xã hội, không phải là doanh nghiệp, chủ đầu tư có chức năng kinh doanh BĐS nên quy định trên chưa phù hợp với Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Đầu tư năm 2020 và Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023. Bởi lẽ, các luật này quy định doanh nghiệp, tổ chức kinh tế có Giấy Chứng nhận đăng ký doanh nghiệp có đăng ký ngành nghề kinh doanh BĐS mới được tham gia đầu tư, kinh doanh BĐS nói chung và nhà ở nói riêng.
Hai là, Điều 83 Luật Nhà ở năm 2023 quy định về đất để phát triển nhà ở xã hội, theo đó, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh phải bố trí đủ quỹ đất dành để phát triển nhà ở xã hội theo chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh đã được phê duyệt, bao gồm: Quỹ đất để phát triển nhà ở xã hội độc lập; quỹ đất để xây dựng nhà ở xã hội trong phạm vi dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại. Tham chiếu với Chương XIII - Chế độ sử dụng các loại đất (từ Điều 171 đến Điều 222) Luật Đất đai năm 2024, đặc biệt, Điều 195 về đất ở nông thôn, Điều 196 về đất ở đô thị, Điều 197 về đất xây dựng khu chung cư, Điều 198 về sử dụng đất để chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn không quy định cụ thể về đất để phát triển nhà ở xã hội. Sự chưa thống nhất trong quy định về đất xây dựng nhà ở xã hội giữa Luật Nhà ở năm 2023 và Luật Đất đai năm 2024 sẽ gây khó khăn cho quá trình triển khai thực hiện.
2.1.2. Quyền của người nước ngoài sở hữu nhà ở tại Việt Nam
Khoản 1 Điều 17 Luật Nhà ở năm 2023 quy định một trong những đối tượng được sở hữu nhà ở tại Việt Nam là tổ chức, cá nhân nước ngoài khi đáp ứng điều kiện quy định tại Điều 18 của Đạo luật này[4]. Điều 9 Luật Nhà ở năm 2023 quy định: “Tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện và có nhà ở hợp pháp quy định tại Điều 8 của Luật này được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu nhà ở thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận), trừ trường hợp nhà ở thuộc tài sản công”[5]. Từ quy định này có thể hiểu là tổ chức, cá nhân (bao gồm người nước ngoài) có đủ điều kiện và có nhà ở hợp pháp theo quy định tại Điều 8 Luật Nhà ở năm 2023 được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu nhà ở thông qua việc cấp Giấy chứng nhận. Tham chiếu với quy định về người sử dụng đất tại Luật Đất đai năm 2024 (Điều 4 và Mục 4 - Quyền và nghĩa vụ của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất tại Chương III - Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất) cho thấy, Luật này chưa đề cập đến quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của người nước ngoài sở hữu nhà ở tại Việt Nam.
Mặc dù, việc sử dụng đất của người nước ngoài tại Việt Nam là vấn đề nhạy cảm, phức tạp không chỉ liên quan đến kinh tế - xã hội mà còn liên quan đến chính trị, an ninh - quốc phòng, tuy nhiên, nếu Luật Đất đai năm 2024 đề cập đến quyền sử dụng đất của người nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam thì vấn đề này sẽ trọn vẹn và đầy đủ hơn.
2.2. Phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất
Chương VIII Luật Đất đai năm 2024 về phát triển, quản lý và khai thác quỹ đất (từ Điều 112 đến Điều 115) là một chương có những sửa đổi, bổ sung nhằm phát triển, khai thác quỹ đất theo các nguyên tắc thị trường để bổ sung vào quỹ đất do Nhà nước quản lý đang ngày càng khan hiếm bên cạnh phương thức Nhà nước thu hồi đất theo cơ chế hành chính để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, cộng cộng; thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người, không còn khả năng tiếp tục sử dụng[6] phát sinh nhiều tranh chấp, khiếu kiện phức tạp, đông người, kéo dài trên thực tế cho thấy có một số vấn đề như:
2.2.1. Về quỹ phát triển đất
Điều 114 Luật Đất đai năm 2024 quy định về quỹ phát triển đất, cụ thể:
Một là, quỹ phát triển đất của địa phương là quỹ tài chính nhà nước, ngoài ngân sách do UBND cấp tỉnh thành lập với mục đích: Ứng vốn phục vụ các nhiệm vụ thuộc chức năng của tổ chức phát triển quỹ đất; thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số; các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.
Như vậy, cấp huyện không có quỹ phát triển đất do UBND cấp huyện không có thẩm quyền lập quỹ này. Việc thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện và các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật sẽ sử dụng kinh phí từ quỹ phát triển đất của địa phương do UBND cấp tỉnh thành lập. Nguồn vốn của quỹ phát triển đất của địa phương được hình thành ngoài ngân sách nhà nước. Nghiên cứu cho thấy, hiện nay chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về vấn đề này nên Nhà nước cần ban hành văn bản quy định chi tiết để triển khai thực hiện, trong đó cần phải:
- Quy định rõ việc sử dụng kinh phí từ quỹ phát triển đất của địa phương để thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật là những nhiệm vụ cụ thể nào để bảo đảm sử dụng đúng mục đích của quỹ này.
- Việc tạo lập nguồn vốn ngoài ngân sách để hình thành quỹ phát triển đất của địa phương được hình thành từ những phương thức cụ thể nào, trong các trường hợp cụ thể nào.
- Cần có các quy định chi tiết, cụ thể việc sử dụng vốn của quỹ phát triển đất của địa phương để thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện và các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.
Hai là, khoản 2 và khoản 3 Điều 114 quy định về quỹ phát triển đất chưa tương thích, thống nhất với nội dung khoản 1 của Điều này nên cần có văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành khoản 2 và 3 của Điều 114 để triển khai thực hiện có hiệu quả trên thực tế.
2.2.2. Về tổ chức phát triển quỹ đất
Điều 115 Luật Đất đai năm 2024 chưa xác định rõ địa vị pháp lý của tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp có thu hay doanh nghiệp công ích. Mặt khác, theo khoản 1 Điều 115 thì tổ chức phát triển quỹ đất được thành lập để tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất tại địa phương. Tuy nhiên, nguồn tài chính để bảo đảm cho tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất tại địa phương mà chỉ dựa vào việc phân bổ từ ngân sách nhà nước và ứng vốn từ quỹ phát triển đất thì vẫn “bó buộc” hoạt động của tổ chức này và hoạt động chưa theo các nguyên tắc thị trường. Bởi lẽ, vốn mà tổ chức phát triển quỹ đất được phân bổ từ ngân sách nhà nước sẽ hạn chế do ngân sách nhà nước hiện nay còn hạn chế và phải thực hiện chi thường xuyên, chi đột xuất cho nhiều nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng; trong khi đó, việc tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất đòi hỏi nguồn vốn lớn, sử dụng linh hoạt. Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định tổ chức phát triển quỹ đất có được vay vốn của các ngân hàng thương mại, các tổ chức tín dụng hay nhận góp vốn, phát hành cổ phiếu, trái phiếu để huy động vốn kinh doanh quyền sử dụng đất để tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất tại địa phương hay không…; đồng thời, trong trường hợp ứng vốn từ quỹ phát triển đất để tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất tại địa phương, sau đó, tổ chức phát triển quỹ đất phải hoàn trả vốn tạm ứng. Vậy, vấn đề đặt ra trong trường hợp tổ chức phát triển quỹ đất không hoàn trả được vốn tạm ứng từ quỹ phát triển đất thì xử lý như thế nào và có đặt ra trách nhiệm của người đứng đầu của tổ chức này trong trường hợp việc hoàn trả vốn không thực hiện được do các nguyên nhân khách quan, bất khả kháng hay không?
3. Hoàn thiện pháp luật nhằm tháo gỡ những vướng mắc của thị trường bất động sản
3.1. Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đất đai năm 2024, Luật Nhà ở năm 2023, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023
Thứ nhất, để triển khai thực hiện khoản 4 Điều 80 Luật Nhà ở năm 2023 quy định về việc Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam là cơ quan chủ quản dự án đầu tư xây dựng nhà ở xã hội bằng nguồn tài chính công đoàn cho công nhân, người lao động thuộc đối tượng được hưởng chính sách nhà ở xã hội thuê bảo đảm sự thống nhất, tương thích với quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2020, Luật Đầu tư năm 2020, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2023; cần xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Nhà ở năm 2023 về vấn đề này. Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam tham gia đầu tư xây dựng nhà ở xã hội bằng nguồn tài chính công đoàn thông qua việc thành lập doanh nghiệp trực thuộc có chức năng đầu tư, kinh doanh BĐS và đủ điều kiện kinh doanh BĐS theo đúng quy định của pháp luật.
Thứ hai, bổ sung quy định về trách nhiệm của UBND cấp tỉnh trong việc bố trí quỹ đất xây dựng nhà ở xã hội trong các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2024 về quy hoạch sử dụng đất, về đất phát triển nhà ở xã hội bảo đảm tính khả thi và thống nhất với Điều 83 Luật Nhà ở năm 2023 quy định về đất để phát triển nhà ở xã hội.
3.2. Quy định chi tiết, cụ thể nội dung Điều 114 Luật Đất đai năm 2024
Thứ nhất, quy định rõ việc sử dụng kinh phí từ quỹ phát triển đất của địa phương để thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật là những nhiệm vụ cụ thể nào để bảo đảm sử dụng đúng mục đích của quỹ này.
Thứ hai, bổ sung quy định cụ thể về các phương thức tạo lập nguồn vốn ngoài ngân sách để hình thành quỹ phát triển đất của địa phương.
Thứ ba, bổ sung các quy định chi tiết, cụ thể việc sử dụng vốn của quỹ phát triển đất của địa phương để thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn huyện và các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.
Thứ tư, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành khoản 2 và khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2024 bảo đảm tương thích, thống nhất với nội dung khoản 1 của Điều này.
3.3. Về Điều 115 Luật Đất đai năm 2024
Thứ nhất, bổ sung quy định trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2024 về xác định rõ địa vị pháp lý của tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp có thu hay doanh nghiệp công ích.
Thứ hai, nghiên cứu, bổ sung quy định trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2024 về việc tổ chức phát triển quỹ đất được vay vốn của các ngân hàng thương mại, các tổ chức tín dụng hay nhận góp vốn, phát hành cổ phiếu, trái phiếu để huy động vốn kinh doanh quyền sử dụng đất trong việc tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất tại địa phương.
Thứ ba, bổ sung quy định trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2024 về xử lý đối với trường hợp tổ chức phát triển quỹ đất không hoàn trả được vốn tạm ứng từ quỹ phát triển đất theo hướng chuyển nhượng hoặc tổ chức đấu giá phần diện tích đất có được của tổ chức phát triển quỹ đất thông qua tạm ứng vốn từ quỹ phát triển đất để hoàn trả lại vốn tạm ứng. Đồng thời, quy định về việc xử lý trách nhiệm kỷ luật đối với người đứng đầu của tổ chức phát triển quỹ đất trong trường hợp việc hoàn trả vốn không thực hiện được (trừ trường hợp bất khả kháng)./.
PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến
Trường Đại học Luật Hà Nội
ThS. Nguyễn Thị Phương Lan
Học viện Cán bộ Thành phố Hồ Chí Minh
[1]. Xem Luật số 43/2024/QH15 ngày 29/6/2024 của Quốc hội, Luật Nhà ở số 27/2023/QH15, Luật Kinh doanh bất động sản số 29/2023/QH15 và Luật Các tổ chức tín dụng số 32/2024/QH15.
[2]. An Vy (2022), Thị trường bất động sản Việt Nam đang đối diện những khó khăn nào? nguồn: https://reatimes.vn/.
[3]. Quy định này phù hợp với Điều 1 Luật Công đoàn năm 2012. Mặt khác, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam có nguồn tài chính công đoàn nên có năng lực tài chính để đầu tư phát triển nhà ở xã hội.
[4]. Điểm c khoản 1 Điều 8 Luật Nhà ở năm 2023.
[5]. Khoản 1 Điều 9 Luật Nhà ở năm 2023.
[6]. Điều 78, Điều 79, Điều 81, Điều 82 Luật Đất đai năm 2024.
