Cải tiến, đổi mới cách thức làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đáp ứng yêu cầu của tình hình mới

Thứ 4, 12/01/2022 10:01 (GMT+7)

Quy chế làm việc của Chính phủ đang được tổng kết, đánh giá để sửa đổi, bổ sung. Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày một số vấn đề cơ bản của Quy chế làm việc của Chính phủ cần được sửa đổi, bổ sung theo các hướng cải tiến, đổi mới cách thức làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nhằm đáp ứng yêu cầu của tình hình mới.

Cải tiến, đổi mới cách thức làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đáp ứng yêu cầu của tình hình mới

Ảnh minh họa (Nguồn: Internet)

Ngay sau khi được kiện toàn tại kỳ họp thứ 11 Quốc hội khóa XIV, Chính phủ đã chỉ đạo[1] tổng kết, đánh giá việc thực hiện Quy chế làm việc của Chính phủ[2] để sớm xây dựng, ban hành Quy chế làm việc mới, trên cơ sở bám sát tình hình và yêu cầu thực tiễn, kế thừa những ưu điểm, khắc phục những bất cập, hạn chế, phát huy những bài học kinh nghiệm quý trong quá trình tổ chức thực hiện. Sau đây là một số vấn đề cơ bản của Quy chế làm việc của Chính phủ cần được sửa đổi, bổ sung theo các hướng cải tiến, đổi mới cách thức làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nhằm đáp ứng yêu cầu của tình hình mới.

1.Đổi mới công tác xây dựng và thực hiện chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Xây dựng, tổ chức thực hiện Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có vị trí, vai trò và ý nghĩa hết sức quan trọng đối với hiệu lực, hiệu quả công tác chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Hoạt động này cần phải được thực hiện một cách khoa học và chuyên nghiệp để các đề án, dự án được xây dựng, ban hành hoặc để Chính phủ trình các cơ quan có thẩm quyền bảo đảm kịp thời, có chất lượng, có tính khả thi, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

Về nhận thức, quan điểm chỉ đạo, việc xây dựng Chương trình công tác hàng năm không chỉ tính cho trước mắt, cho từng năm, mà còn phải có tầm nhìn chiến lược, cơ bản, lâu dài. Chương trình không đơn giản là bảng tập hợp danh mục các đề án, dự án phải xây dựng, ban hành trong một năm, năm nào biết năm đó. Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải thực sự phản ảnh không chỉ những yêu cầu quản lý điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần phải tính đến những nhu cầu mang tính chiến lược, toàn diện trong công tác quản lý điều hành xuyên suốt nhiều năm, trong một nhiệm kỳ và các nhiệm kỳ. Theo đó, cần khắc phục một cách tiếp cận không đúng là cắt khúc, biệt lập trong xây dựng và thực hiện Chương trình công tác, theo kiểu chương trình năm nào biết năm đó, quý nào biết quý đó, mà không thấy được tính chiến lược dài hạn, gắn kết, liên thông giữa các chương trình công tác hàng năm trong một nhiệm kỳ Chính phủ, thậm chí giữa các nhiệm kỳ Chính phủ.

Chính phủ là trung tâm của hệ thống chính trị, đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng; Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan của Đảng, các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước (ở trung ương và địa phương) và cả hệ thống chính trị. Do vậy, Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không chỉ liên quan đến nội bộ Chính phủ mà còn phải bảo đảm sự kết nối, phối hợp, liên thông, thống nhất với chương trình làm việc của Ban chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, chương trình công tác của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, chương trình công tác của Chủ tịch nước, chương trình công tác của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam...

Cơ sở quan trọng nhất của đổi mới cách thức làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là xác lập các chuẩn mực pháp lý đồng bộ trong việc xây dựng chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo hướng chặt chẽ, chuyên nghiệp, xác định được những ưu tiên, trọng tâm trong quản lý điều hành đất nước trong từng thời gian cụ thể, từng thời kỳ, từng giai đoạn; đồng thời, phải bảo đảm tính tổng thể, bao quát chung của hoạt động chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và mối quan hệ với các thiết chế trong bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị. Trên thực tế, việc thiếu vắng một khuôn khổ pháp lý đầy đủ, đồng bộ là một trong những nguyên nhân quan trọng của những bất cập, hạn chế hiện nay trong việc xây dựng, tổ chức thực hiện Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Ngay từ năm 1997, Văn phòng Chính phủ đã đề xuất “xây dựng và ban hành quy chế về xây dựng chương trình làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ”[3]. Rất tiếc một Quy chế như vậy cho đến nay vẫn chưa được xây dựng, ban hành.

Trong sửa đổi Quy chế làm việc của Chính phủ lần này cần bổ sung, hoàn thiện đồng bộ các quy định về xây dựng, tổ chức thực hiện Chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, theo hướng sửa đổi, bổ sung các quy định mang tính nguyên tắc về các vấn đề cơ bản sau đây:

- Các tiêu chí, điều kiện của một đề án, dự án được xem xét, đưa vào Chương trình công tác hàng năm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

- Yêu cầu về tính trọng tâm, thứ tự ưu tiên của đề án, dự án trong Chương trình công tác. Xác định rõ vai trò, trách nhiệm của Văn phòng Chính phủ trong việc chủ động nghiên cứu, kiến nghị những vấn đề trọng tâm, ưu tiên trong Chương trình công tác hàng tuần, hàng tháng, hàng quý, hàng năm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

- Trách nhiệm, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành Chương trình công tác; điều chỉnh, bổ sung Chương trình. Trong đó, cần phải quy định quy trình thẩm tra, đánh giá chặt chẽ, khách quan, minh bạch của Văn phòng Chính phủ đối với từng đề án, dự án được bộ, ngành, địa phương đề nghị đưa vào Chương trình.

- Cơ chế phối hợp giữa Văn phòng Chính phủ với Văn phòng Trung ương, Văn phòng Quốc hội và Văn phòng Chủ tịch nước trong xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện Chương trình công tác cũng cần quy định đầy đủ.

- Cơ chế theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện Chương trình công tác. Trong đó, Văn phòng Chính phủ có vai trò, trách nhiệm hàng đầu trong việc theo dõi, đôn đốc, kiến tra các bộ, ngành, cơ quan chuẩn bị kịp thời, đúng tiến độ, có chất lượng các đề án, dự án trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Trên cơ sở quy định có tính nguyên tắc trên đây, cần quy định chi tiết, cụ thể và biện pháp thi hành dưới hình thức một văn bản quy phạm pháp luật. Một văn bản như vậy sẽ tạo cơ sở cho việc hình thành cơ chế đồng bộ, bảo đảm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các nguyên tắc, tiêu chí, chuẩn mực, quy trình trong xây dựng, tổ chức thi hành chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Cơ chế này bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đưa ra quan điểm, tư tưởng chỉ đạo trong việc xây dựng Chương trình công tác cả nhiệm kỳ và hàng năm, xác định những ưu tiên, trọng tâm; phân công nhiệm vụ, quyền hạn, xác lập trình tự, thủ tục chặt chẽ, gắn liền với trách nhiệm cụ thể của các bộ, ngành, địa phương trong suốt quy trình từ khâu chuẩn bị đề xuất, tập hợp đề nghị xây dựng đề án, dự án của từng bộ, ngành, xem xét, thông qua và tổ chức thực hiện Chương trình, bảo đảm tính công khai, minh bạch, tính chủ động và trách nhiệm giải trình của từng chủ thể. Trong đó coi trọng và đề cao vai trò thẩm tra, theo dõi, kiểm tra, đánh giá của Văn phòng Chính phủ đối với việc xây dựng và thực hiện chương trình công tác.

Nội dung Chương trình và việc điều chỉnh Chương trình cần thực hiện bằng quyết định của Thủ tướng Chính phủ (không ban hành văn bản hành chính của Văn phòng Chính phủ).

2. Cải tiến mạnh mẽ nội dung, cách thức tổ chức phiên họp của Chính phủ

Đối với tập thể Chính phủ, vấn đề lớn nhất là nâng cao hơn nữa chất lượng công tác hoạch định và điều hành chính sách (trong đó có phản ứng chính sách), giải quyết các vấn đề có tính chiến lược, bảo đảm tính nhạy bén, kịp thời, và khả thi của các chủ trương, chính sách được ban hành. Trong thời gian qua, công tác này thực hiện chưa được đầy đủ theo trách nhiệm và chức năng, nhất là trong việc giải quyết những vướng mắc của quá trình đổi mới; việc nghiên cứu hoạch định cơ chế, chính sách của Chính phủ còn phụ thuộc quá nhiều vào đề xuất, tham mưu và sự chuẩn bị của các bộ, ngành.

2.1. Chất lượng và hiệu quả của các phiên họp Chính phủ cần phải được cải tiến hơn để bảo đảm nhiều vấn đề quan trọng được bàn bạc, thảo luận một cách thấu đáo, thực chất và thông qua tại các phiên họp Chính phủ.

Để nâng cao chất lượng, hiệu quả của các phiên họp Chính phủ, cần thực hiện một số biện pháp sau:

- Cần xác định số lượng hợp lý và rà soát, chuẩn bị thật kỹ lưỡng từng đề án, dự án trình mỗi phiên họp. Đối với những đề án, dự án chưa được nghiên cứu, soạn thảo đúng trình tự, thủ tục, không đầy đủ hồ sơ theo quy định, hoặc có nhiều vấn đề cơ bản chưa rõ, còn nhiều ý kiến khác nhau thì kiên quyết không đưa ra phiên họp Chính phủ để thảo luận, thông qua.

- Trên cơ sở, số lượng, tính chất quan trọng, phức tạp của các đề án, dự án của mỗi phiên họp, trình tự, thủ tục xem xét, thảo luận đối với từng đề án, dự án mà đề xuất với Thủ tướng quyết định thời gian hợp lý đối với mỗi phiên họp Chính phủ (không quá 2 ngày, trường hợp đặc biệt, không quá 3 ngày). Với thời gian như vậy, để bảo đảm chất lượng thảo luận của Chính phủ, đối với những đề án, dự án lớn, quá phức tạp, trong thảo luận còn nhiều ý kiến khác nhau thì không nhất thiết Chính phủ phải xem xét, thông qua tại một phiên họp mà có thể tại nhiều phiên họp, hoặc kết hợp với các cách thức khác (ví dụ, không đưa vấn đề này ra phiên họp tiếp theo của Chính phủ mà Chính phủ có thể ủy quyền cho Thủ tướng chỉ đạo gửi phiếu xin ý kiến các Thành viên Chính phủ để xem xét, trước khi quyết định hoặc yêu cầu cơ quan chủ trì tiếp thu ý kiến các thành viên Chính phủ tại phiên họp, hoàn thiện đề án, dự án, trình Thủ tướng xem xét, quyết định).

- Tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc trình tự, thủ tục thảo luận thông qua một đề án, dự án theo quy định, bảo đảm sự thảo luận dân chủ, thực chất của các Thành viên Chính phủ. Khắc phục tình trạng trình bày quá tóm tắt, cùng một lúc nhiều đề án, dự án, sau đó thảo luận và thông qua cả gói các đề án, dự án.

- Cần nhận thức cho đúng đắn tính chất và ý nghĩa của việc lấy ý kiến các Thành viên Chính phủ đối với các đề án trình ra phiên họp Chính phủ. Kết quả lấy ý kiến về các vấn đề của đề án, dự án chỉ có tính chất tham khảo, phục vụ chủ yếu cho việc thẩm tra của Văn phòng Chính phủ, nói cách khác, kết quả tổng hợp ý kiến các thành viên Chính phủ trong trường hợp này không có giá trị bắt buộc, không thể áp đặt kết quả này thành ý kiến của Chính phủ; cần phân biệt việc này với việc một số đề án, dự án mà Thủ tướng nhận thấy không cần thiết phải đưa tra xem xét, thông qua tại phiên họp Chính phủ, và đã quyết định gửi lấy ý kiến các Thành viên Chính phủ, nếu đa số đồng ý thông qua thì trình Thủ tướng ký ban hành.

- Ngoài các phiên họp thường kỳ, cần tổ chức nhiều hơn các phiên họp chuyên đề để tập trung thời gian và trí tuệ tập thể để thảo luận, cho ý kiến, thông qua đối với những vấn đề lớn, phức tạp hoặc đối với nhiều dự án luật, dự thảo nghị quyết, báo cáo trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tập thể Chính phủ cần tập trung, giành thời gian nhiều hơn cho công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế, pháp luật.Trong nhiều năm gần đây, công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế, pháp luật được Chính phủ quan tâm, giành nhiều thời gian, đã tổ chức một số phiên họp chuyên đề xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, so với yêu cầu của cuộc sống thì công tác này còn một số bất cập, hạn chế, tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật đôi khi còn chậm, nhất là chất lượng của văn bản có trường hợp còn thấp, chưa đáp ứng yêu cầu công tác quản lý, điều hành của Chính phủ. Các nội dung các phiên họp chuyên đề cần tập trung cho xem xét, cho ý kiến đối với các đề nghị xây dựng luật; các dự án luật, các dự thảo nghị định của Chính phủ; thảo luận, cho ý kiến về những vấn đề cơ bản, chiến lược, cũng như những vướng mắc, bất cập trong công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ như rà soát, hệ thống hóa, pháp điển, kiểm tra xử lý văn bản...

- Đối với phiên họp riêng (họp kín) của Chính phủ, cần tuân thủ nguyên tắc không có khách mời, trừ thành phần phải mời trong một số trường hợp theo quy định[4], không cho phóng viên báo chí vào phòng họp trong thời gian Chính phủ thảo luận; kiểm soát chặt chẽ việc truyền trực tuyến ra ngoài các phòng họp của Văn phòng Chính phủ; chỉ một số rất hạn chế các công chức Văn phòng Chính phủ được vào phòng họp Chính phủ để phục vụ; vào phòng dự phiên họp Chính phủ không được mang điện thoại và các thiết bị điện tử ghi âm, ghi hình. Kết quả phiên họp sẽ được Người phát ngôn Chính phủ họp báo để thông báo cho công luận. Đây là thông lệ phổ biến trên thế giới để bảo đảm Tập thể Chính phủ thảo luận thật sự dân chủ, các thành viên Chính phủ phát huy tối đa tự do tư tưởng, trao đổi thẳng thắn để Chính phủ đi đến quyết định có chất lượng những vấn đề mang tính chính sách, trong đó có không ít chính sách lớn, phức tạp, nhạy cảm.

2.2. Một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung các quy định của Quy chế làm việc về phiên họp Chính phủ

Để nâng cao chất lượng và hiệu quả của các phiên họp Chính phủ, tác giả kiến nghị sửa đổi quy định của Quy chế làm việc của Chính phủ về phiên họp của Chính phủ (từ Điều 24 đến Điều 31) với các nội dung sau đây: (1) Theo quy định của khoản 1 Điều 44 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2014 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Tổ chức Chính phủ), Chính phủ có 3 loại phiên họp: (i) Phiên họp thường kỳ hàng tháng; (ii) Phiên họp chuyên đề; (iii) Phiên họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất. Quy chế làm việc cần bổ sung quy định cụ thể về điều kiện, nội dung của từng loại phiên họp nêu trên, đặc biệt cần quy định theo hướng thúc đẩy việc có nhiều hơn, thường xuyên hơn phiên họp chuyên đề. (2) Để bảo đảm phù hợp với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ về thẩm quyền quyết định hoặc yêu cầu tổ chức phiên họp Chính phủ, Quy chế làm việc của Chính phủ cần bổ sung quy định cụ thể về trường hợp Chủ tịch nước yêu cầu và trường hợp một phần ba thành viên Chính phủ yêu cầu. Đồng thời, cũng cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan liên quan; trình tự, thủ tục chuẩn bị nội dung và quy trình tiến hành các phiên họp Chính phủ trong các trường hợp này. (3) Bãi bỏ nội dung: “Đối với những vấn đề rõ ràng, không có ý kiến khác nhau giữa các bộ, cơ quan, thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ trình bày báo cáo tổng hợp nội dung các vấn đề trình Chính phủ xem xét, biểu quyết thông qua”[5] trong Quy chế hiện hành. Bởi lẽ, nội dung quy định này không phù hợp với nguyên tắc hoạt động của Chính phủ; theo đó, mọi vấn đề đã đưa ra phiên họp Chính phủ là phải được thảo luận và phải tuân thủ trình tự, thủ tục bảo đảm dân chủ. Mặt khác, Chính phủ có nhiều phương thức hoạt động, ngoài phiên họp, vấn đề nêu ra còn có thể gửi xin ý kiến thành viên Chính phủ biểu quyết thông qua hoặc Chính phủ ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.

3. Bổ sung, hoàn thiện các quy định về ủy quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

3.1. Uỷ quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là thành phần quan trọng của các mối quan hệ quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Trong các mối quan hệ quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, uỷ quyền được thực hiện ngày càng trở nên phổ biến, dưới những hình thức khác nhau, như những cách thức thực hiện quyền lực khác nhau, đa dạng và linh hoạt. Cùng với phân cấp, phần quyền, đổi mới và đẩy mạnh uỷ quyền hợp lý đang trở thành một nhân tố quan trọng trong đổi mới, bảo đảm tính linh hoạt, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Cần phải nhận thức đúng và thống nhất về khái niệm, bản chất của ủy quyền trong quản lý. Ủy quyền ở đây được hiểu là giải quyết công việc của mình thông qua người khác, là “giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật đã giao cho mình”[6]. Khái niệm ủy nhiệm cũng có nội hàm tương tự: “giao cho người khác làm thay một nhiệm vụ thuộc trách nhiệm hoặc quyền của mình”[7]. Trong quản lý nhà nước, khác với phân cấp, phân quyền, khi một nhiệm vụ, quyền hạn được thực hiện bằng ủy quyền thì người ủy quyền không mất đi nhiệm vụ, quyền hạn này (đã được pháp luật quy định) và do vậy, họ vẫn phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn này; ngược lại, người được ủy quyền có trách nhiệm phải tuân thủ các điều kiện do người ủy quyền yêu cầu và phải chịu sự kiểm tra, giám sát của người ủy quyền. Liên quan đến ủy quyền, cần khắc phục thực tế là việc sử dụng thuật ngữ không chính xác. Chẳng hạn, khoản 4 Điều 3 Quy chế làm việc hiện hành của Chính phủ quy định “Chính phủ phân công Thủ tướng Chính phủ thay mặt Chính phủ xem xét, quyết định những vấn đề đột xuất, cấp bách cần phải xử lý gấp thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc những vấn đề đã được Chính phủ thống nhất về nguyên tắc. Thủ tướng Chính phủ báo cáo tại phiên họp Chính phủ gần nhất về những vấn đề đã quyết định”. Trong quy định này, việc sử dụng “phân công” là không chính xác trên 2 khía cạnh: thứ nhất, Chính phủ không thể phân công nhiệm vụ cho Thủ tướng. Bởi lẽ, Thủ tướng là một thiết chế hiến định độc lập tương đối với thiết chế Chính phủ, Thủ tướng không phải là cấp dưới của Chính phủ; thứ hai, nội dung và tinh thần của quy định này thực chất là ủy quyền, không phải là phân công, vì nhiệm vụ được phân công sẽ được người được phân công thực hiện theo thẩm quyền quy định và tự chịu trách nhiệm, không có việc phải báo cáo lại người phân công như quy định.

Trong khi đó, khoản 5 Điều 3 Quy chế làm việc của Chính phủ quy định về Chính phủ ủy quyền cho chính quyền địa phương[8], nhưng về thực chất, việc sử dụng “ủy quyền” trong quy định này là không chính xác, không minh bạch. Bởi lẽ, về nguyên tắc, theo quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ, giữa Chính phủ và các cấp chính quyền không có mối quan hệ ủy quyền, thay vào đó là mối quan hệ phân cấp, phân quyền. Hơn nữa, khái niệm chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Thực hiện ủy quyền cho chính quyền địa phương rộng như vậy và không có giới hạn cụ thể về người được ủy quyền, thì Chính phủ sẽ không kiểm soát được việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền.

Tuy nhiên, trong một số trường hợp nhất định, Chính phủ có ủy quyền cụ thể cho một hoặc một số Hội đồng nhân dân hoặc UBND cấp tỉnh thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định của Chính phủ để xử lý, giải quyết một số công việc cụ thể, cùng cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát chặt chẽ. Bởi lẽ, Chính phủ phải chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền (không thể có việc chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được Chính phủ ủy quyền).

3.2. Bổ sung, hoàn thiện quy định về ủy quyền của Chính phủ

Ủy quyền của Chính phủ cho Thủ tướng Chính phủ là một cách thức giải quyết công việc của Chính phủ. Vì vậy, khoản 2 Điều 3 Quy chế làm việc của Chính phủ, cần được bổ sung cách thức giải quyết thông qua ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, Chính phủ sẽ có 3 cách thức làm việc (cách thức giải quyết công việc): (i) Thảo luận và quyết nghị tại phiên họp Chính phủ; (ii) Gửi phiếu lấy ý kiến các thành viên Chính phủ; (iii) Ủy quyền cho Thủ tướng Chính phủ, ủy quyền cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Quy chế làm việc của Chính phủ cần quy định rõ về phạm vi ủy quyền; trình tự, thủ tục ủy quyền; trách nhiệm trong thực hiện ủy quyền; cơ chế kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả thực hiện ủy quyền.

3.3. Tăng cường ủy quyền của Thủ tướng cho Phó Thủ tướng; đề cao trách nhiệm của Phó Thủ tướng trong giải quyết các công việc do Thủ tướng phân công

Khoản 3 Điều 95 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về nhiệm vụ được phân công. Khi Thủ tướng Chính phủ vắng mặt thì một Phó Thủ tướng Chính phủ được Thủ tướng Chính phủ uỷ nhiệm thay mặt Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của Chính phủ”. Quy định của Hiến pháp đã xác định rõ nguyên tắc của mối quan hệ giữa Thủ tướng với Phó Thủ tướng, đó là nguyên tắc uỷ quyền, trong đó người uỷ quyền là Thủ tướng, người được uỷ quyền là Phó Thủ tướng. Phó Thủ tướng không có nhiệm vụ, quyền hạn riêng; nhiệm vụ, quyền hạn của Phó Thủ tướng được hình thành trên cơ sở uỷ quyền (ngôn ngữ của Hiến pháp diễn đạt là phân công) của Thủ tướng. Do vậy, Phó Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được uỷ quyền, song về nguyên tắc, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm cuối cùng về việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được uỷ quyền cho Phó Thủ tướng thực hiện. Nói cách khác, quyền hạn của Phó Thủ tướng là quyền hạn của Thủ tướng được Thủ tướng ủy quyền cho Phó Thủ tướng thực hiện. Phó Thủ tướng xử lý công việc là thay mặt Thủ tướng và chịu trách nhiệm trước Thủ tướng. Cần khắc phục một thực tế là một việc phải trình cả Phó Thủ tướng và Thủ tướng để xem xét, quyết định (biến Phó Thủ tướng thành một khâu trung gian). Cần phải thực hiện triệt để nguyên tắc, việc nào đã được Thủ tướng phân công Phó Thủ tướng xử lý thì Phó Thủ tướng thay mặt Thủ tướng Chính phủ có toàn quyền quyết định và chịu trách nhiệm trực tiếp, toàn diện về mọi mặt trước pháp luật và trước Thủ tướng. Thủ tướng không xử lý hoặc tham gia xử lý những nhiệm vụ, lĩnh vực công tác, công việc đã phân công cho Phó Thủ tướng.

Vấn đề đặt ra, có nhiệm vụ, quyền hạn nào của Thủ tướng mà Thủ tướng không được phép ủy quyền? Theo quy định nêu trên của Hiến pháp và quy định của Luật tổ chức Chính phủ, không có nhiệm vụ, quyền hạn nào của Thủ tướng bị cấm không được phép ủy quyền cho Phó Thủ tướng. Tuy nhiên, với quy định của Hiến pháp “Khi Thủ tướng Chính phủ vắng mặt thì một Phó Thủ tướng Chính phủ được Thủ tướng Chính phủ uỷ nhiệm thay mặt Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của Chính phủ”, có thể hiểu rằng, quyền lãnh đạo Chính phủ gắn liền với chức danh Thủ tướng, là cốt lõi của thẩm quyền Thủ tướng nên chỉ khi vắng mặt, Thủ tướng mới ủy quyền cho một Phó Thủ tướng thay mặt mình thực hiện để bảo đảm tính liên tục của nền hành chính. Điều này cho thấy có một nguyên tắc, khi không vắng mặt thì Thủ tướng không được ủy quyền việc lãnh đạo Chính phủ cho Phó Thủ tướng. Nhiệm vụ, quyền hạn lãnh đạo công tác của Chính phủ và lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật được quy định tại khoản 1 Điều 98 Hiến pháp năm 2013. Hai loại nhiệm vụ, quyền hạn này cùng với nhiệm vụ, quyền hạn Thủ tướng về phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí đã được cụ thể hóa thành 6 nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể tại khoản 1 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ. Với cách thể hiện của điều luật, khó có thể xác định chính xác các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Thủ tướng về lãnh đạo công tác của Chính phủ. Mặc dù vậy, sử dụng nguyên tắc nêu trên, có thể nhận biết được một số quyền hạn lâu nay được mặc định là Thủ tướng không được phép ủy quyền cho Phó Thủ tướng Chính phủ như quyền của Thủ tướng thay mặt Chính phủ ký ban hành các nghị định của Chính phủ, các nghị quyết của Chính phủ.

3.4. Quy định chế độ trách nhiệm đầy đủ, cụ thể, minh bạch trong uỷ quyền

Cơ chế chịu trách nhiệm trong uỷ quyền là một vấn đề phức tạp, bởi uỷ quyền liên quan đến chuyển giao quyền hạn, là sự phân bố lại quyền lực theo hướng phi tập trung - là những mối quan hệ rất phức tạp với nhiều loại chủ thể khác nhau. Do vậy, việc xác định cụ thể, rõ ràng chế độ trách nhiệm của các chủ thể được uỷ quyền đòi hỏi phải được xác định rõ ràng, minh bạch. Đó chính là động lực quan trọng bảo đảm cho việc huy động và phát huy, quản lý được các nguồn lực trong quản lý một cách có hiệu lực, hiệu quả. Không có chế độ trách nhiệm cụ thể thì mục tiêu của uỷ quyền sẽ không đạt được như mong muốn. Trách nhiệm chính là công cụ kiểm soát đối với uỷ quyền. Hoàn thiện các công cụ hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra, giám sát của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với các chủ thể trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được uỷ quyền là yêu cầu quan trọng để bảo đảm chế độ trách nhiệm đối với cả người ủy quyền và người được ủy quyền.

Một trong những nguyên tắc quan trọng trong uỷ quyền là đối tượng được uỷ quyền phải có đủ năng lực và các điều kiện để thực hiện được sự uỷ quyền; đồng thời bảo đảm uỷ quyền không được dẫn đến lạm quyền hoặc không thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền. Mặt khác, thông qua công cụ theo dõi, kiểm tra, giám sát được thực hiện thường xuyên, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có thể kiểm soát được quyền lực được ủy quyền, phòng ngừa sự lạm quyền của người được ủy quyền.

Trong uỷ quyền, đồng thời với việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn, thì không thể không xác định cụ thể, đầy đủ trách nhiệm của chủ thể được uỷ quyền trong quá trình thực hiện uỷ quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền. Đó có thể là trách nhiệm phải định kỳ báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về kết quả thực hiện, thực hiện công khai, minh bạch, là tổng kết, đánh giá... Thông qua đó để chính chủ thể được ủy quyền tự kiểm soát quyền lực, đồng thời các chủ thể khác có liên quan có thể kiểm soát quyền lực đối với người được ủy quyền.

Bộ máy làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là Văn phòng Chính phủ cần được tiếp tục đổi mới, tăng cường năng lực để có thể giúp Chính phủ, Thủ tướng trong hướng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ,quyền hạn của Chính phủ, Thủ tướng được ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và các chủ thể khác.

4. Xác định đúng đắn mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

4.1. Đề cao vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc độc lập quyết định giải quyết các vấn đề thuộc lĩnh vực, ngành mình được phân công phụ trách. Bảo đảm tư cách độc lập, chủ động, tự chịu trách nhiệm toàn diện của Bộ trưởng khi xử lý các vấn đề thuộc thẩm quyển. Thủ tướng có quyền nhắc nhở, phê bình, thậm chí tạm đình chỉ chức vụ hoặc đề nghị cách chức đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nếu họ thiếu trách nhiệm, không hoàn thành nhiệm vụ hoặc vi phạm pháp luật.

Để phát huy đầy đủ vai trò, trách nhiệm của cả Thủ tướng và của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong quản lý điều hành thì cần phải kiên quyết chấm dứt tình trạng các Bộ trưởng dồn các công việc thuộc thẩm quyền của mình lên cho Thủ tướng giải quyết; đồng thời, cũng cần khắc phục tình trạng có những việc thuộc thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết của các Bộ, ngành nhưng Thủ tướng trực tiếp chỉ đạo giải quyết. Yêu cầu này phải trở thành một quan điểm chỉ đạo khi sửa đổi, bổ sung Quy chế làm việc của Chính phủ. Theo hướng này, không nên kế thừa nội dung quy định tại điểm e khoản 2 Điều 5 Quy chế làm việc của Chính phủ; đồng thời có thể khôi phục lại quy định : “Thủ tướng Chính phủ không xử lý các công việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” tại Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 23/2003/NĐ-CP của Chính phủ.

4.2. Thủ tướng Chính phủ đóng vai trò rất quan trọng trong việc lãnh đạo, điều hành các hoạt động chung của Chính phủ, là nhân tố điều hoà các mục tiêu chung và thúc đẩy toàn bộ hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật.

Trong mối quan hệ với Bộ trưởng, Thủ tướng tập trung vào việc chỉ đạo, điều phối công việc giữa các Bộ, giải quyết các vấn đề vượt quá thẩm quyền của Bộ trưởng và trực tiếp chỉ đạo xử lý đối với một số công việc lớn, đột xuất, các sự cố nghiêm trọng như thiên tai, dịch bệnh lớn... vượt khỏi tầm giải quyết của một Bộ, ngành, cần thiết phải sử dụng quyền lực của Thủ tướng để tập trung, phối hợp các nguồn lực từ nhiều Bộ, ngành, địa phương mới có thể giải quyết một cách có hiệu quả trong một thời gian nhất định.

Với vai trò và thẩm quyền như vậy, Thủ tướng, Phó Thủ tướng cần làm đầy đủ trách nhiệm trong việc xử lý kịp thời, đúng đắn những việc mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình xin ý kiến chỉ đạo thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng. Có khó khăn, vướng mắc, không rõ trong chỉ đạo, điều hành thì cấp dưới mới trình xin ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng, nhưng nếu Thủ tướng có ý kiến chỉ đạo không rõ hoặc chỉ đạo “thực hiện theo quy định của pháp luật” hoặc lại giao các bộ, ngành liên quan nghiên cứu, trả lời thì càng làm cho cấp dưới lúng túng, khó khăn. Có trường hợp để hàng mấy tháng, thậm chí gần một năm mới họp hoặc họp đi, họp lại để cho ý kiến xử lý dẫn đến những thiệt hại vật chất rất lớn cho Nhà nước và doanh nghiệp, hoặc Phó Thủ tướng không thể giải quyết, tiếp tục đẩy lên Thủ tướng, Thủ tướng phải họp Thường trực Chính phủ nghe lại để xem xét, giải quyết...

4.3. Cụ thể hóa quy định có tính nguyên tắc của Luật Tổ chức Chính phủ về một số nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng liên quan đến vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ như: vấn đề quan trọng liên ngành, xử lý những vấn đề thiên tại, dịch bệnh, thảm họa vượt quá thẩm quyền xử lý của người đứng đầu bộ, ngành, chính quyền địa phương....

Đồng thời, quy định rõ trình tự, thủ tục, trách nhiệm, thời gian Thủ tướng cần phải giải quyết. Cùng với đó là quy định về yêu cầu cụ thể trong việc xem xét, quyết định của Thủ tướng, Phó Thủ tướng trực tiếp xử lý, theo hướng ý kiến chỉ đạo xử lý phải bảo đảm kịp thời, cụ thể, rõ ràng, minh bạch, dứt điểm, giải quyết bằng được vấn đề, việc nào xong việc đó, không giao lại cho Bộ, ngành nghiên cứu, báo cáo lại, vòng đi, vòng lại, kéo dài thời gian xử lý. Đây phải là một cách thức làm việc mới của Thủ tướng. Và chính Thủ tướng cũng đã yêu cầu đối với Văn phòng Chính phủ là “khi làm việc với các bộ, ngành phải thể hiện sự chia sẻ, tháo gỡ khó khăn với tinh thần 3 không: không nói không, không nói khó, không nói có mà không làm”[9]. Để đáp ứng mục tiêu, yêu cầu của cách thức làm việc này, Văn phòng Chính phủ có vai trò, trách nhiệm rất quan trọng trong việc điều phối, hỗ trợ giúp Thủ tướng, Phó Thủ tướng không chỉ về hồ sơ, tài liệu có liên quan, mà quan trọng hơn là làm việc trực tiếp, cụ thể, kịp thời, liên tục với các bộ, ngành, địa phương, cơ quan, tổ chức liên quan để có đầy đủ cơ sở, đầy đủ thông tin trong việc tham mưu, đề xuất các phương án xử lý vấn đề vướng mắc.

5. Thay lời kết luận

Để thay đổi cách thức làm việc của Chính phủ thì việc sửa đổi, bổ sung Quy chế làm việc của Chính phủ là việc đầu tiên cần thiết phải làm. Tuy nhiên, Văn phòng Chính phủ là một nhân tố quan trọng trong cơ chế làm việc của tập thể Chính phủ, Thủ tướng, nên để bảo đảm đồng bộ và hiệu quả thì không chỉ sửa đổi, bổ sung Quy chế làm việc, mà cần sửa đổi, bổ sung cả chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Văn phòng Chính phủ.

Nhiều vấn đề về chức năng, thẩm quyền và cách thức làm việc của Văn phòng Chính phủ cần được sửa đổi, bổ sung để thích ứng và bảo đảm đồng bộ với cách thức làm việc mới của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đương nhiên, cách thức làm việc của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ còn bị chi phối, ràng buộc bởi nhiều quy định của các đạo luật hiện hành chưa sửa đổi, bổ sung được ngay. Do vậy, sửa đổi, bổ sung Quy chế làm việc của Chính phủ lần này cũng phải tính đến bước đi phù hợp để bảo đảm tính khả thi và tính hợp pháp, đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành.

Nguyễn Phước Thọ - Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ.

----------------------------

[1] Nghị quyết số 45/NQ-CP ngày 16/4/2021 về Phiên họp triển khai công việc của Chính phủ sau khi được kiện toàn tại Kỳ họp thứ 11 Quốc hội khóa XIV. [2] Được ban hành kèm theo Nghị định số 136/2016/NĐ-CP ngày 01/10/2016 của Chính phủ. [3] Báo cáo kiểm điểm chỉ đạo, điều hành năm 1996 và Chương trình công tác của Chính phủ năm 1997 (Báo cáo số 01/HCP ngày 02/01/1997 của Văn phòng Chính phủ). [4] Điều 47 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. [5] Khoản 4 Điều 29 Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 136/2016/NĐ-CP ngày 01/10/2016 của Chính phủ. [6] Từ điển Bách khoa toàn thư Việt Nam, Nxb. Từ điển Bách khoa, Hà Nội – 2005, Tập 4, tr.764. [7] Từ điển bách khoa Việt Nam, Tập 4, tr.763. [8] “Chính phủ phân cấp, ủy quyền cho chính quyền địa phương quyết định hoặc thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực trên địa bàn quản lý phù hợp với quy định của pháp luật và điều kiện, khả năng của chính quyền địa phương”. [9] Phát biểu chỉ đạo của Thủ tướng Phạm Minh Chính tại buổi gặp mặt cán bộ, công chức, viên chức, người lao động Văn phòng Chính phủ ngày 16/4/2021.