Trong xã hội đương đại, khi nhu cầu dân chủ hóa đời sống xã hội, nhu cầu tôn trọng, đề cao, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân ngày càng tăng cao thì mục tiêu xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng và bình đẳng đã trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Để xây dựng được xã hội đáp ứng các mục tiêu trên thì vai trò và trách nhiệm đầu tiên và nặng nề nhất phải thuộc về Nhà nước.
Chủ tịch nước Nguyễn Xuân Phúc chủ trì phiên họp đầu tiên của Ban Chỉ đạo xây dựng Đề án “Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045” - Ảnh: Tư liệu
1.Yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trong bối cảnh tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền kiến tạo phát triển ở Việt Nam hiện nay
Trong xã hội đương đại, khi nhu cầu dân chủ hóa đời sống xã hội, nhu cầu tôn trọng, đề cao, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân ngày càng tăng cao thì mục tiêu xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng và bình đẳng đã trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Để xây dựng được xã hội đáp ứng các mục tiêu trên thì vai trò và trách nhiệm đầu tiên và nặng nề nhất phải thuộc về Nhà nước - tổ chức quyền lực chung của toàn xã hội và cũng là tổ chức có nhiều ưu thế nhất trong số các tổ chức của xã hội. Tuy nhiên, không phải nhà nước nào cũng đủ khả năng xây dựng được xã hội lý tưởng như trên mà sứ mệnh lịch sử chỉ có thể thuộc về Nhà nước pháp quyền[1]. Thêm vào đó, trong xã hội hiện đại, thuật ngữ “nhà nước kiến tạo phát triển” được sử dụng phổ biến ở rất nhiều lĩnh vực, với nhiều cách tiếp cận khác nhau. Trong bối cảnh Việt Nam, việc tiếp cận khái niệm về nhà nước kiến tạo phát triển cần theo hướng là “một nhà nước có cam kết trách nhiệm và có uy tín với sự phát triển, trong đó uy tín của nhà nước là từ mong đợi của công dân và các bên liên quan khác, vì nhà nước có thể thực hiện các cam kết và trách nhiệm đối với phát triển”[2]. Tiếp cận theo hướng này thì nhà nước kiến tạo phát triển là cách thức vận hành của nhà nước trong mối tương quan với thị trường, xã hội (cơ chế quản trị công) nhằm đảm bảo vai trò kiến tạo phát triển của nhà nước đối với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội; nghĩa là nhà nước chủ động, tích cực tham gia, dẫn dắt, tạo lập, khuyến khích, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bằng cam kết trách nhiệm và uy tín với sự phát triển của mình. Vì vậy, nhà nước kiến tạo phát triển thực chất là một cơ chế quản lý công mà chủ thể quản lý ngoài nhà nước ra, còn huy động tất cả các chủ thể khác có khả năng trong xã hội tham gia nhằm tạo dựng đầy đủ thể chế, môi trường phát triển, phát huy hiệu quả các nguồn lực tổng hợp, duy trì động lực phát triển để xây dựng một xã hội thịnh vượng.
Thực tiễn cho thấy, việc tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa kiến tạo phát triển là xu hướng tất yếu, khách quan, đáp ứng đòi hỏi của thời kỳ cách mạng công nghiệp 4.0 và hội nhập quốc tế. Theo đó, muốn xây dựng một Nhà nước pháp quyền kiến tạo phát triển ở Việt Nam hiện nay đòi hỏi phải có Chính phủ kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động quyết liệt trong quản lý điều hành, “nói đi đôi với làm”.
Cùng với đó, thuật ngữ “hệ thống pháp luật” của quốc gia hiện nay cũng cần tiếp cận từ góc độ hiện đại, có thể bao gồm bốn bộ phận hay bốn trụ cột cấu thành hệ thống pháp luật của quốc gia là: (i) Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật; (ii) Các thiết chế bảo đảm cho việc thực thi pháp luật; (iii) Việc tổ chức thi hành pháp luật; (iv) Nguồn nhân lực và việc đào tạo nguồn nhân lực làm công tác pháp luật và nghề luật[3]. Với cách tiếp cận trên, bốn yếu tố cấu thành hệ thống pháp luật của quốc gia có mối quan hệ nội tại, biện chứng và logic với nhau, không thể tách rời nhau. Nếu thiếu đi một khâu, một mắt xích trong hệ thống thì hệ thống đó sẽ không còn là một chỉnh thể, mà yếu tố bản chất, trước hết của một hệ thống đó là tính chỉnh thể, là sự cùng tồn tại của các yếu tố có mối quan hệ nội tại, gắn bó mật thiết với nhau.
Như vậy, trong bối cảnh tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa kiến tạo phát triển, liêm chính và hành động ở Việt Nam hiện nay, thuật ngữ “hệ thống pháp luật” nên được tiếp cận theo quan điểm hiện đại nói trên và việc hoàn thiện hệ thống pháp luật (theo nghĩa tương đối) cần xác định là hoàn thiện cả bốn trụ cột nêu trên. Sự phát triển của bốn trụ cột ấy vừa phải đạt đến một trình độ nhất định, phù hợp và đáp ứng các yêu cầu điều chỉnh bằng pháp luật đối với đời sống kinh tế - xã hội, đồng thời, cũng vừa cần phải có sự phát triển hài hòa, tương xứng của cả bốn thành tố cấu tạo hệ thống pháp luật.
2. Thực trạng mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay
Xét từ góc độ lý thuyết về một hệ thống pháp luật hoàn thiện theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền kiến tạo phát triển, liêm chính và hành động, đó phải là một hệ thống pháp luật bảo đảm sự phát triển toàn diện, cân đối, hài hòa cả từ bốn yếu tố cấu thành là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống thiết chế thực thi pháp luật, thực tiễn tổ chức thi hành pháp luật và nguồn nhân lực pháp luật. Tại Việt Nam, ngày 24/5/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Nghị quyết số 48-NQ/TW). Đây là văn kiện đầu tiên của Đảng chuyên sâu về công tác pháp luật, với mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; đổi mới căn bản công tác xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.
Việc đánh giá mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay cần có sự kết hợp cả từ phương diện lý thuyết của một hệ thống pháp luật hoàn thiện và cả từ góc độ thực tiễn, khi mà Việt Nam đã kết thúc quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo tinh thần của Nghị quyết số 48-NQ/TW và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW). Theo đó, có thể đưa ra một số đánh giá cơ bản sau:
Một là, về hệ thống nguồn pháp luật, đặc biệt là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
- Hệ thống pháp luật của nước ta không ngừng hoàn thiện và phát triển cơ bản cân đối trên mọi lĩnh vực. Trước năm 2005, hệ thống pháp luật chủ yếu được chú trọng xây dựng trong lĩnh vực kinh tế, nhưng đến nay, hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội đều có văn bản quy phạm pháp luật ở tầm luật điều chỉnh, cơ bản thể chế hóa đầy đủ, đúng đắn đường lối, chủ trương của Đảng, không chỉ góp phần đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, mà còn bảo đảm xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, tôn trọng, bảo vệ quyền con người, chủ động hội nhập quốc tế của đất nước. - Chất lượng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có nhiều chuyển biến tích cực, cơ bản đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ. Các văn bản quy phạm pháp luật đều được đánh giá về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ trước khi ban hành. Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật từng bước được nâng lên. Công tác xây dựng pháp luật đã được đổi mới. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có thay đổi bảo đảm tính thống nhất cho cả Trung ương và địa phương, từng bước nâng cao tính công khai, minh bạch trong xây dựng chính sách, pháp luật; vai trò tham gia của xã hội vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật của Nhà nước được quy định cụ thể; pháp luật về hợp nhất, pháp điển văn bản quy phạm pháp luật góp phần bảo đảm cho hệ thống văn bản pháp luật đơn giản, rõ ràng, dễ tra cứu, tiếp cận, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật. Theo thống kê, trong giai đoạn từ năm 2016 - 2020, Chính phủ đã trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành 112 văn bản (71 luật, 2 pháp lệnh, 22 nghị quyết của Quốc hội, 17 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội), giảm 08 văn bản so với giai đoạn 2011 - 2015. Đồng thời, Chính phủ ban hành 745 nghị định, tăng 24 nghị định so với giai đoạn 2011 - 2015 (721 văn bản), Thủ tướng Chính phủ ban hành 232 quyết định, giảm 129 quyết định so với giai đoạn 2011 - 2015 (361 văn bản). Các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành 2.422 thông tư, 110 thông tư liên tịch, giảm 201 văn bản so với giai đoạn 2011 - 2015 (2.733 văn bản). Ở địa phương ban hành tổng số 92.799 văn bản gồm: 16.341 văn bản cấp tỉnh, tăng 2.552 văn bản so với giai đoạn 2011 - 2015 (13.789 văn bản), 12.427 văn bản cấp huyện, giảm 18.320 văn bản so với giai đoạn 2011 - 2015 (30.747 văn bản), 64.031 văn bản cấp xã giảm 131.083 văn bản so với giai đoạn 2011 - 2015 (195.114 văn bản)[4].
Kết quả nêu trên trong công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn 2016 - 2020 cho thấy, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giảm so với giai đoạn 2011 - 2015, điều đó thể hiện việc chuyển dần theo hướng tinh giản hơn trong hoàn thiện và nâng cao chất lượng các luật, pháp lệnh, nghị định đáp ứng nhu cầu của đời sống kinh tế - xã hội. Riêng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tăng so với giai đoạn trước, cho thấy trách nhiệm, vai trò của các “tư lệnh ngành” được đề cao theo sự phân cấp trong quản lý chỉ đạo, điều hành đối với ngành, lĩnh vực. Văn bản của chính quyền địa phương giảm, đặc biệt cấp huyện, cấp xã đã giảm rõ rệt, các cấp này đã tập trung mạnh vào việc triển khai tổ chức thi hành pháp luật.
- Bên cạnh việc coi trọng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, Việt Nam vẫn tiếp tục thừa nhận nguồn tập quán pháp và tạo điều kiện cho loại nguồn này phát triển để bổ trợ cho những khiếm khuyết của văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, kể từ năm 2014, Việt Nam đã chính thức thừa nhận án lệ là loại nguồn cơ bản của nước ta. Đây là những thành công đáng kể trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế.
Bên cạnh những kết quả đạt được, có thể nhận thấy hệ thống nguồn, đặc biệt là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nước ta vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, có thể kể đến như:
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự đồng bộ, tính thống nhất chưa cao, còn cồng kềnh với nhiều hình thức, do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, một số nội dung còn chồng chéo, mâu thuẫn. Chẳng hạn: Mâu thuẫn giữa Luật Điện lực, Luật Đầu tư với Luật Xây dựng; mâu thuẫn giữa Luật Dầu khí với Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp trong lĩnh vực điện lực, lĩnh vực dầu khí; mâu thuẫn giữa Luật Di sản văn hóa với Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường; mâu thuẫn giữa Bộ luật Lao động với Luật Doanh nghiệp[5]…
- Tính dự báo, khả thi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, chi phí tuân thủ pháp luật còn cao. Nhiều dự án luật có vòng đời ngắn, có thể kể đến: Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Đầu tư công năm 2019; Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015; Luật Vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ được Quốc hội khóa XIV thông qua năm 2017, tuy nhiên đến nay, Chính phủ đã trình Quốc hội khóa XIV xem xét thông qua đối với dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ (trong 03 năm từ năm 2017 đến năm 2019)...
- Công tác tổng kết thực tiễn, nghiên cứu lý luận về pháp luật chưa theo kịp yêu cầu của thực tiễn và nhiệm vụ quản lý nhà nước. Việc nghiên cứu, đề xuất chính sách chưa có khảo sát, đánh giá kỹ lưỡng, chưa thực sự đáp ứng yêu cầu về tính chiến lược và tầm nhìn dài hạn. Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, việc xem xét các điều kiện, nguồn lực thực hiện vẫn còn chung chung, không rõ ràng…
- Tư duy về việc sử dụng các loại nguồn khác mà đặc biệt là án lệ ở nước ta nhìn chung còn lạc hậu, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển của Nhà nước pháp quyền trong xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế …
Hai là, về công tác tổ chức thi hành pháp luật và các thiết chế tổ chức thi hành pháp luật Nghiên cứu nội hàm của thuật ngữ “tổ chức thi hành pháp luật” thường được hiểu bao gồm 03 yếu tố cơ bản là: (i) Xác định rõ các công việc cần thực hiện (liên quan đến nhận thức pháp luật như tuyên truyền, phổ biến pháp luật; liên quan đến tăng cường năng lực của cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ; xây dựng và hoàn thiện thể chế - văn bản hướng dẫn; phân công, trách nhiệm hướng dẫn tổ chức thực hiện pháp luật trong nội bộ các cơ sở; kinh phí thực hiện; sự phân công, phối hợp trách nhiệm của các bộ phận liên quan); (ii) Xác định rõ trách nhiệm của cơ quan có liên quan khi thực hiện công việc đó; (iii) Trách nhiệm báo cáo, phản ánh kết quả và những khó khăn, vướng mắc gặp phải khi thực hiện các công việc được giao[6]. Từ quan niệm đó, công tác tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam thời gian qua đã đạt được một số kết quả sau: Công tác tổ chức thi hành pháp luật đã được Đảng, Nhà nước coi trọng kể từ năm 2016 khi quyết định: “Thực hiện bước chuyển hướng chỉ đạo chiến lược từ việc đặt trọng tâm vào xây dựng và hoàn thiện pháp luật sang hoàn thiện và tổ chức thực thi pháp luật, bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, tính liên thông, gắn kết mật thiết giữa công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật”[7].
Cho đến hiện nay, công tác tổ chức thi hành pháp luật ít nhiều đã đạt được những thành tựu đáng kể như:
- Từng bước hoàn thiện thể chế công tác tổ chức thi hành pháp luật, ví dụ như, việc ban hành Quyết định số 242/QĐ-TTg ngày 26/02/2018 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án “Đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật” giai đoạn 2018 - 2020 đề ra nhiệm vụ “nghiên cứu, xây dựng đề xuất chính sách phục vụ việc lập hồ sơ trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật về tổ chức thi hành pháp luật”. Đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhằm góp phần hoàn thiện thể chế về tổ chức thi hành và theo dõi thi hành pháp luật.
- Việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật cơ bản đảm bảo sự nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả. Tình trạng “nợ đọng” văn bản được giảm đáng kể. Điều đó giúp cho các văn bản luật nhanh chóng đi vào đời sống, phát huy vai trò, giá trị điều chỉnh các quan hệ xã hội. - Công tác giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật bước đầu có chuyển biến tích cực; công tác phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật, trợ giúp pháp lý được triển khai đồng bộ hơn với nhiều hình thức phong phú đã góp phần nâng cao nhận thức, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật trong cán bộ, đảng viên và nhân dân. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đáng ghi nhận nêu trên, công tác tổ chức thi hành pháp luật còn nhiều bất cập, hạn chế: - Chưa có thể chế pháp lý đầy đủ cho công tác tổ chức thi hành pháp luật, cụ thể là chưa có luật về tổ chức thi hành pháp luật. Thực tế mới chỉ dừng lại ở việc ban hành nghị định, thông tư về theo dõi tình hình thi hành pháp luật…
- Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành còn khá phổ biến. Chẳng hạn: Theo Cổng thông tin Chính phủ, tại phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 8, Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ cho biết đã làm việc với 10 bộ, cơ quan nhằm đôn đốc, kiểm tra tình hình xây dựng, trình ban hành văn bản quy định chi tiết và 11 bộ, cơ quan về tình hình xây dựng Chính phủ điện tử và cải cách thủ tục hành chính. Tại thời điểm kiểm tra, các bộ, cơ quan còn nợ đọng 26 văn bản quy định chi tiết Luật, pháp lệnh đã có hiệu lực. Ngoài ra, có 49 văn bản hướng dẫn luật, pháp lệnh, nghị quyết có hiệu lực từ 01/01/2021. Đáng quan tâm là việc một nghị định có nhiều thông tư hướng dẫn dễ dẫn đến tình trạng chồng chéo, làm phát sinh thêm thủ tục hành chính, quy định không cần thiết, tạo ra rào cản cho hoạt động sản xuất kinh doanh của người dân và doanh nghiệp. Điều này còn làm tăng thêm số lượng văn bản quy phạm pháp luật, gây phức tạp hóa cho việc tra cứu và thực thi pháp luật của người dân, làm cản trở sự thông thoáng của hệ thống pháp luật và gia tăng chi phí, thời gian của người dân và xã hội, cần được khắc phục và chấn chỉnh[8].
- Công tác rà soát, hệ thống hóa và pháp điển hóa chưa được triển khai hiệu quả; đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Cụ thể, đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác xây dựng pháp luật tại các bộ, ngành và địa phương còn thiếu ổn định; những người làm ở các đơn vị khác thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh chủ yếu các chuyên ngành khác, ngành luật chỉ chiếm 27% tổng số cán bộ, công chức tham gia xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở các bộ, cơ quan ngang bộ và 15% ở các cơ quan chuyên môn thuộc của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh[9].
- Cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật chưa đồng bộ, có lúc còn phân tán, có nơi còn cục bộ. Cơ chế để nhân dân tích cực tham gia vào các hoạt động xây dựng pháp luật và giám sát thi hành pháp luật chưa được phát huy. Ba là, vấn đề nguồn nhân lực pháp luật và đào tạo nguồn nhân lực phục vụ công tác pháp luật và nghề luật
- Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật được đào tạo chính quy, bài bản, nhiệt tình, trách nhiệm trong công việc ngày càng nhiều hơn. Có thể kể đến: Số cán bộ, công chức làm công tác xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ là 5.138 người được đào tạo chính quy với 1.929 người có trình độ đại học và 3.030 người có trình độ sau đại học (trong đó có 475 người làm việc tại Bộ Tư pháp; 472 người làm việc tại Vụ Pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; 4.191 người làm việc tại các đơn vị chuyên môn thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ). Trong khi đó, ở địa phương, số cán bộ, công chức làm công tác xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là 11.324 người (102 người có trình độ trung cấp, cao đẳng; 7.553 người có trình độ đại học; 3.504 người có trình độ sau đại học); và tại Sở Tư pháp là 962 người (01 người có trình độ cao đẳng; 805 người có trình độ đại học; 179 người có trình độ sau đại học).
- Công tác tạo nguồn, phát triển chất lượng và sử dụng đội ngũ luật sư hội nhập quốc tế bước đầu được thực hiện và có kết quả. Chất lượng đội ngũ luật sư đã từng bước được nâng cao và đáp ứng tốt hơn yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế; đã hình thành đội ngũ luật sư, chuyên gia pháp luật chuyên sâu trong lĩnh vực thương mại quốc tế, chủ yếu tập trung ở hai thành phố là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Một số luật sư trẻ được đào tạo ở nước ngoài, phổ biến là ở các nước như Anh, Hoa Kỳ, Úc, Pháp, Nhật Bản, Hàn Quốc. Tính đến thời điểm này, cả nước có khoảng hơn 100 luật sư Việt Nam đã theo học các khóa đào tạo nghề luật sư ở nước ngoài và khoảng gần 20 luật sư Việt Nam được công nhận là luật sư của nước khác (Hoa Kỳ, Úc, Pháp…). Dịch vụ pháp lý do luật sư cung cấp khá đa dạng, phong phú. Chất lượng tham gia tố tụng của luật sư cũng có tiến bộ rõ rệt; nhiều ý kiến tranh luận của luật sư đã được hội đồng xét xử ghi nhận. Theo số liệu thống kê thì từ thời điểm tháng 7/2011 đến hết tháng 5/2020, đội ngũ luật sư cả nước đã tăng từ 6.250 luật sư lên hơn 14.000 luật sư (tăng trung bình khoảng 800 luật sư/năm[10]... Tuy nhiên, cũng cần thấy là so với các nước phát triển thì tỷ lệ luật sư và nhu cầu sử dụng luật sư của người dân Việt Nam hiện nay còn ở mức độ thấp. - Vấn đề đào tạo nguồn nhân lực pháp luật ở Việt Nam hiện nay ngày càng được chú trọng. Trong phạm vi cả nước, tính đến tháng 3/2021 có khoảng 95 cơ sở đào tạo luật, trong đó có những cơ sở đào tạo uy tín được Đảng, Nhà nước xác định mục tiêu xây dựng thành cơ sở đào tạo luật trọng điểm cả nước như Đại học Luật Hà Nội và Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh; xây dựng Học viện Tư pháp thành trung tâm lớn đào tạo các chức danh tư pháp[11]… Bên cạnh những thành tựu về nguồn nhân lực pháp luật và đào tạo nguồn nhân lực pháp luật ở Việt Nam nêu trên, vẫn còn những hạn chế, tồn tại nhất định như: Nguồn nhân lực đặc biệt trong công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật của nước ta còn “mỏng”; số cán bộ được đào tạo bàn bản các hoạt động nghiệp vụ vể xây dựng, tổ chức thực hiện, bảo vệ pháp luật nhìn chung còn thiếu; vấn đề đào tạo nguồn nhân lực pháp luật còn chưa thực sự được chú trọng, đặc biệt là phẩm chất chính trị và năng lực thực tiễn; thậm chí ý thức của người dân về vấn đề sử dụng pháp luật còn hạn chế… Tất cả những hạn chế đó đều gây những khó khăn, cản trở nhất định cho quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng lối sống theo pháp luật, tinh thần thượng tôn pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
3. Các định hướng cơ bản để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền kiến tạo phát triển, liêm chính và hành động ở Việt Nam trong thời gian tới
Hệ thống pháp luật Việt Nam kể từ thời điểm đổi mới đất nước năm 1986 đến nay đã phát triển không ngừng và liên tục được hoàn thiện. Với mục tiêu xây dựng một Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện đại, một nước Việt Nam hùng cường, dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh, hệ thống pháp luật cho tương lai cần phải được xây dựng thành một hệ thống pháp luật có đặc trưng chủ đạo là hội nhập và kiến tạo phát triển.
Để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật mang những đặc trưng to lớn nêu trên, cần phải:
Một là, cần cụ hóa tư tưởng về việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong điều kiện tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa kiến tạo phát triển, liêm chính và hành động bằng nghị quyết của Bộ Chính trị hoặc của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII Việc ban hành “Chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn 2025 - 2035, tầm nhìn đến 2045” có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế, pháp luật trong công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền giai đoạn mới. Muốn xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền, trong đó đặc trưng cơ bản là Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và kiến tạo phát triển bằng pháp luật, bảo đảm quyền con người, quyền công dân thì phải lấy pháp luật làm trung tâm; nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện thể chế phải luôn luôn được đặt lên hàng đầu. Trong bối cảnh thế giới có rất nhiều biến động, đặc biệt là tác động vô cùng to lớn của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư mà tại thời điểm hiện nay chúng ta chưa thể lường hết được thì khó có thể trong một vài năm có thể xây dựng được một Chiến lược có tầm nhìn dài hạn như nêu trên. Do vậy, Ban Chỉ đạo tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW và Nghị quyết 49-NQ/TW nên cân nhắc trình Bộ Chính trị ban hành Kết luận về việc tiếp tục thực hiện có bổ sung các quan điểm, định hướng về hoàn thiện hệ thống pháp luật và cải cách tư pháp của Nghị quyết 48-NQ/TW và Nghị quyết 49-NQ/TW cho giai đoạn 2021 - 2025; đồng thời, cần nghiên cứu, xây dựng “Chiến lược hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam giai đoạn 2025 - 2035, tầm nhìn 2045”… trình Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa XIII ban hành. Mặt khác, nội hàm của Chiến lược này cần bao gồm cả nội dung tổ chức thi hành pháp luật và cả cải cách tư pháp[12]. Nghị quyết mới ban hành có thể xây dựng trên cơ sở kế thừa cấu trúc của Nghị quyết 48-NQ/TW, Nghị quyết 49-NQ/TW nhưng phát triển trên tinh thần khắc phục những điểm hạn chế của hai nghị quyết nêu trên, tiếp tục thực hiện các vấn đề mà hai nghị quyết trên đã nêu nhưng chưa triển khai hoặc triển khai chưa hiệu quả và triệt để. Chẳng hạn, vấn đề về tổ chức thi hành pháp luật đã nêu trong Nghị quyết 48-NQ/TW về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhưng thực tiễn tổ chức thực hiện Nghị quyết 48-NQ/TW cho thấy, mảng tổ chức thi hành pháp luật còn bị coi nhẹ, chưa có những giải pháp thực sự đột phá trong tổ chức thực thi, hiệu quả còn rất thấp. Chiến lược về vấn đề này cho giai đoạn tới cần đưa ra những giải pháp và công cụ thực tế hơn, đem lại hiệu quả rõ ràng hơn trong tổ chức thi hành pháp luật.
Hai là, cần đổi mới tư duy trong quá trình xây dựng pháp luật theo hướng hệ thống pháp luật kiến tạo phát triển Nhà nước kiến tạo phát triển là Nhà nước pháp quyền, quản trị đất nước bằng pháp luật, bảo đảm các quyền con người và quyền công dân, ít can thiệp hành chính vào đời sống xã hội. Nói cách khác, muốn xây dựng một nhà nước kiến tạo phát triển thì việc trước nhất và cơ bản nhất mà Nhà nước cần làm là phải xây dựng được một hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, đáp ứng yêu cầu phát triển của hiện tại cũng như phải phù hợp với xu thế phát triển của tương lai. Hệ thống pháp luật đó cần phải được xây dựng và hoàn thiện bằng một tư duy mới đó là làm luật vì mục tiêu tạo dựng cho phát triển chứ không phải là để quản lý, giám sát theo nghĩa cai trị. Nói đúng hơn, làm luật không phải chỉ để quản lý, để bảo đảm an toàn xã hội một cách thuần túy và cứng nhắc mà phải hướng đến việc tạo dựng một môi trường, một hành lang pháp lý an toàn, thuận lợi cho sự phát triển của xã hội. Với chủ trương xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển như nêu trên thì mục tiêu kiến tạo phát triển của pháp luật cũng phải được nhận thức là mục tiêu chủ yếu. Từ đó, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy pháp luật theo quan điểm: Pháp luật không chỉ thiết lập sự an toàn cho quản lý mà điều quan trọng hơn là kiến tạo một môi trường, một hành lang thuận lợi, dẫn dắt và thúc đẩy phát triển. Mục tiêu cuối cùng của quản lý nhà nước phải là phục vụ nhân dân và kiến tạo phát triển, không phải chỉ đơn thuần là sự an toàn cứng nhắc của xã hội.
Ba là, đổi mới quy trình xây dựng pháp luật đáp ứng yêu cầu của xây dựng Nhà nước pháp quyền kiến tạo phát triển Nhà nước pháp quyền kiến tạo phát triển, liêm chính thì cũng cần có một hệ thống pháp luật được ban hành theo hướng bảo đảm tính khách quan, hiệu quả; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho mọi người dân trong xã hội. Muốn làm được điều đó, thiết nghĩ quy trình xây dựng luật cần phải có sự đổi mới theo hướng linh hoạt hơn, đáp ứng nhu cầu của xã hội nhiều hơn. Chẳng hạn, Điều 73 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định rõ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội; trường hợp dự án luật lớn, nhiều điều, khoản có tính chất phức tạp thì Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại ba kỳ họp. Tuy nhiên, trên thực tế thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngay từ khi ban hành nghị quyết về triển khai nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm đều xác định trước là hầu hết các dự án luật đều được trình Quốc hội cho ý kiến và thông qua tại hai kỳ họp. Cũng từ đó sinh ra quy trình cắt khúc thành hai giai đoạn trong quá trình soạn thảo và trình dự án luật. Và như vậy, nhiều nhà khoa học cho rằng “… một dự án luật có thể được xem xét, thông qua ngay trong một kỳ họp của Quốc hội hay hai kỳ, thậm chí ba kỳ là quyền của Quốc hội, không nên được xắp đặt ngay từ khi lập chương trình như hiện nay. Tất cả là ở chất lượng dự án luật và yêu cầu của thực tiễn, và hãy để điều đó cho Quốc hội xem xét, quyết định”[13].
Bốn là, một số giải pháp cụ thể liên quan đến việc hoàn thiện từng yếu tố cấu thành hệ thống pháp luật tiếp cận từ góc độ hiện đại, gắn với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền kiến tạo phát triển, liêm chính và hành động - Nâng cao hiệu quả sử dụng hệ thống nguồn pháp luật ở Việt Nam hiện nay đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền kiểu mới - kiến tạo phát triển. Theo đó, cần có sự đa dạng hóa, mở rộng các loại nguồn pháp luật hiện nay. Không chỉ dừng ở việc coi trọng, thừa nhận, sử dụng rộng rãi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mà cần nghiên cứu việc áp dụng nguồn án lệ vào thực tiễn Việt Nam; nghiên cứu thừa nhận và sử dụng các nguồn khác như lẽ phải, sự công bằng, hoặc các tập quán quốc tế… trong một số trường hợp cần thiết. - Tiếp tục có những giải pháp cụ thể bảo đảm việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có sự hoàn thiện về chất lượng, kỹ thuật lập pháp, tính ổn định, đồng bộ, khả thi… đáp ứng nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội trong giai đoạn mới, chẳng hạn, tăng cường công tác rà soát, hệ thống hóa mà đặc biệt là pháp điển hóa nhằm mục đích “làm sạch”, loại bỏ những “hạt sạn” trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tạo điều kiện thuận tiện nhất cho quá trình áp dụng pháp luật của chủ thể có thẩm quyền cũng như hoạt động thực hiện pháp luật của mọi người dân trong xã hội. - Hoàn thiện hệ thống thể chế, thiết chế về tổ chức thi hành pháp luật ở Việt Nam hiện nay bằng việc ban hành luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác điều chỉnh phù hợp. Chú trọng công tác tổ chức thi hành pháp luật và mối quan hệ giữa tổ chức thi hành pháp luật với xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa án, bảo đảm tính độc lập của Tòa án trong quá trình thực thi pháp luật. - Tiếp tục có những giải pháp bảo đảm công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật đạt hiệu quả cao trong mọi vùng, miền của đất nước. Thực hiện việc đánh giá ý thức pháp luật và có những biện pháp phù hợp để nâng cao ý thức pháp luật trong mọi tầng lớp dân cư trong xã hội. - Coi trọng công tác đào tạo nguồn nhân lực pháp luật, gắn đào tạo luật với việc đáp ứng các nhu cầu của xã hội và của quốc tế… cần có sự kiểm soát chất lượng đào tạo của hệ thống các trường, cơ sở đào tạo luật hiện nay bảo đảm chất lượng, phẩm chất chính trị, đạo đức nghề nghiệp của các cán bộ pháp luật trong tương lai.
TS. Phí Thị Thanh Tuyền - Trường Đại học Luật Hà Nội
