Hoạt động lập pháp là hoạt động đặc biệt chi phối đến đời sống xã hội và Nhà nước, góp phần quan trọng cho việc thực thi dân chủ ở nước ta. Bài viết phân tích vai trò của các chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động lập pháp của Quốc hội, các Đại biểu Quốc hội, kiến nghị các giải pháp nhằm gia tăng hơn nữa vai trò, trách nhiệm của các chuyên gia, nhà khoa học vào hoạt động lập pháp của nước nhà.
Một kỳ họp Quốc hội (Ảnh minh họa: nguồn internet)
1. Một số vấn đề chung
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII khẳng định: “Tiếp tục phát huy dân chủ XHCN, bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân… Dân chủ phải được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bảo đảm để nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình đưa ra những quyết định liên quan đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân, từ nêu sáng kiến, tham gia thảo luận, tranh luận đến giám sát quá trình thực hiện... Phát huy dân chủ phải đi liền với tăng cường pháp chế, đề cao trách nhiệm công dân...”[1]. Quan điểm này vừa thể hiện rõ tính dân chủ rộng rãi trên mọi phương diện của đời sống xã hội, vừa phát huy quyền làm chủ của Nhân dân trong hoạt động của Nhà nước ta. Điều đó có ý nghĩa đặc biệt nhằm thu hút và phát huy năng lực sáng tạo của Nhân dân trong việc tham gia vào các hoạt động của Nhà nước, trong đó có hoạt động lập pháp. Trong việc phát huy năng lực sáng tạo của Nhân dân, sự tham gia vào hoạt động lập pháp của các chuyên gia, các nhà khoa học vừa là một phương thức thực hiện dân chủ, vừa là cơ chế đúng đắn đề cao vai trò, trách nhiệm, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của Nhân dân.
Hiến pháp 2013 quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”[2]. Khoản 1 Điều 70 của Hiến pháp năm 2013 quy định một trong các nhiệm vụ của Quốc hội là: “Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật”.Điều này cho thấy, hoạt động lập pháp ở nước ta hiện nay được thực hiện xuất phát từ nhu cầu tự thân của Nhà nước và nhu cầu của xã hội.
Cùng với tiến trình phát triển nền dân chủ XHCN đòi hỏi hoạt động lập pháp ngày càng được thực hiện đa dạng với sự tham gia sâu rộng của các tầng lớp nhân dân vào hoạt động này bằng nhiều hình thức khác nhau, đặc biệt là sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học - những trí thức ưu tú với trình độ nghiên cứu cao, tâm huyết với khoa học pháp lý sẽ góp phần tạo nên những “sản phẩm” có sức sống lâu dài trong đời sống xã hội. Trong hoạt động lập pháp, việc thu hút, tập trung được tri thức, kinh nghiệm của các chuyên gia, các nhà khoa học có ý nghĩa rất quan trọng. Các chuyên gia, nhà khoa học ở các lĩnh vực là những người được đào tạo theo hướng chuyên sâu có kinh nghiệm thực hành công việc, có kỹ năng thực tiễn, lý luận chuyên sâu về một lĩnh vực cụ thể hoặc có hiểu biết vượt trội so với mặt bằng kiến thức chung[3]; là người tham gia vào những hoạt động mang tính hệ thống nhằm thu được tri thức trong một lĩnh vực nào đó, là người áp dụng các phương pháp khoa học trong nghề nghiệp của họ[4].
Trong những năm qua, hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta đã tạo cơ sở pháp lý phục vụ cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập kinh tế quốc tế theo hướng ngày càng sâu rộng, trọng tâm hướng vào việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020[5]. Nhìn chung, hoạt động lập pháp của Quốc hội cơ bản đáp ứng được yêu cầu đổi mới, xây dựng và bảo vệ đất nước, phù hợp với điều kiện hội nhập quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.
Bên cạnh đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định. Trong hệ thống pháp luật, vẫn còn có những văn bản pháp luật quy định chung chung, mang tính nguyên tắc, buộc phải có văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết mới thi hành được; hay có những văn bản có nhiều nội dung không phù hợp với thực tế. Đồng thời, chất lượng soạn thảo văn bản pháp luật đang còn có những vấn đề phải đánh giá lại. Thực tế vừa qua cho thấy, đã có những quy định trong một số văn bản luật đã được Quốc hội thông qua nhưng lại phải sửa đổi, bổ sung ngay (như đối với trường hợp Bộ luật Hình sự năm 2015, Điều 69 Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) năm 2014...). Do đó, để hệ thống pháp luật thực sự phát huy được đầy đủ tác dụng trong cuộc sống, điều chỉnh có hiệu quả các lĩnh vực của đời sống xã hội, thúc đẩy sự phát triển chung của đất nước thì cần có nhiều giải pháp khắc phục các tồn tại, yếu kém.
Bên cạnh đó, hiện nay chúng ta có rất ít các quy định của pháp luật về vai trò, trách nhiệm tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào hoạt động lập pháp của Quốc hội. Tuy Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 27/2012/QH13 năm 2012 về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, trong đó có những quy định làm rõ hơn vai trò của chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động lập của Quốc hội: “Cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan trình dự án luật, dự thảo nghị quyết chủ động, tích cực phối hợp ngay từ khi bắt đầu và trong suốt quá trình xây dựng dự án; tổ chức các hoạt động với cơ quan trình dự án để trao đổi thông tin, thảo luận các vấn đề còn có ý kiến khác nhau; chủ động triển khai các hoạt động nghiên cứu, khảo sát, tham vấn chuyên gia về dự án luật, dự thảo nghị quyết, bảo đảm tính khách quan, toàn diện, khoa học và tính phản biện độc lập của báo cáo thẩm tra”[6], nhưng vẫn còn thiếu vắng các quy định pháp luật về cơ chế huy động, sử dụng, phát huy được trí tuệ của cử tri, các chuyên gia, các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn có chuyên môn liên quan đến nội dung các dự án luật trình Quốc hội.
Thực tế cho thấy, muốn thực hiện tốt hơn nữa công tác lập pháp, thì việc thu hút, sử dụng nguồn lực tri thức, kinh nghiệm từ bên ngoài Quốc hội là một giải pháp tất yếu. Cùng với các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia, nhà khoa học là những người có đủ tri thức, năng lực, kinh nghiệm trong việc tham mưu, tư vấn tốt cho Quốc hội trong việc xem xét, quyết định các vấn đề chính sách, pháp luật.
Hiện nay, trong việc thực hiện chức năng lập pháp, cơ quan có nhiệm vụ chính trong tư vấn, tham mưu, phản biện, thẩm tra cho Quốc hội ở các lĩnh vực chuyên môn cụ thể là Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Các thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban thường được quan niệm là những chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực chuyên môn của Hội đồng, Ủy ban, song số lượng chuyên gia am hiểu sâu này là hữu hạn (chỉ có khoảng trên dưới 30 thành viên ở từng cơ quan) nên chắc chắn, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban luôn cần thêm các chuyên gia có đầy đủ tri thức, kinh nghiệm về các vấn đề chuyên môn thuộc lĩnh vực hoạt động của mình. Quốc hội nước ta lại chỉ có khoảng 500 đại biểu, trong đó có nhiều đại biểu hoạt động không chuyên trách, nên càng cần sự tư vấn, tham mưu, phản biện... của các nhà khoa học bên ngoài Quốc hội. Việc tìm kiếm các ý tưởng, các phản biện, đánh giá, ý kiến đề xuất các phương án lập pháp... từ các nhà khoa học, chuyên gia sẽ giúp cho các bộ phận tham mưu, giúp việc cho Quốc hội nói riêng, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội nói chung lựa chọn được những phương án, giải pháp tối ưu, thích hợp nhất trong hoạt động lập pháp.
Nếu không huy động được nguồn lực tri thức của xã hội thì sẽ khó bảo đảm đầy đủ được tính khách quan, toàn diện cũng như cả về chiều sâu nội dung của các chính sách mà Hội đồng, Ủy ban tham mưu, tư vấn và sau đó là Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thảo luận, xem xét quyết định. Mặt khác, với vị trí là một cơ quan nằm trong một thiết chế đại diện cao nhất của nhân dân, yêu cầu đặt ra là Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cũng như đại biểu Quốc hội phải có những cách thức nhằm nắm bắt, hội tụ và phản ánh một cách tối đa nhất các nguồn lực tri thức chung của xã hội vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ chuyên môn của mình. Hơn nữa, sự tham gia của các nhà khoa học, chuyên gia vào hoạt động lập pháp cũng là một kênh phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân vào công tác lập pháp. Tiếp thu kiến thức, kiến nghị của các nhà khoa học, chuyên gia cũng là lắng nghe, tiếp thu và coi trọng tiếng nói của người dân, những người sẽ được hưởng lợi từ chính sách, pháp luật, đồng thời là đối tượng chịu sự ảnh hưởng của những chính sách, pháp luật, mà Quốc hội thông qua và ban hành.
Trong hoạt động tham vấn, lấy ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân, cũng cần lưu ý rằng, hoạt động này có thể đi quá xa ngay cả khi nó được thực hiện vì mục đích phát huy vai trò, trí tuệ của các tầng lớp, đối tượng cụ thể. Sự vận hành của các hoạt động này nếu thiếu khoa học, thiếu cách thức phù hợp và một sự định hướng đúng đắn, hoặc thiên về tìm kiếm lợi ích cục bộ, thì có thể sẽ tạo ra những hệ quả không mong muốn. Do vậy, việc thu hút các nhà khoa học, các chuyên gia vào hoạt động lập pháp phải được quy định cụ thể, có chế độ và có cả chế tài.
2. Một số kiến nghị để tiếp tục phát huy vai trò, trách nhiệm của các chuyên gia, nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân trong hoạt động lập pháp
Để tiếp tục phát huy vai trò, trách nhiệm của các chuyên gia, nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân trong hoạt động lập pháp, chúng ta cần chú ý đến một số nội dung sau:
Thứ nhất, cần sớm xây dựng, hoàn thiện cơ chế mang tính khả thi trong việc huy động, sử dụng, phát huy được trí tuệ của cử tri, các chuyên gia, các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn có chuyên môn liên quan đến nội dung các dự án luật trình Quốc hội. Chẳng hạn, ở quy trình lập pháp gắn với vai trò, trách nhiệm của Quốc hội nói chung, các ý kiến tham gia đóng góp, nhận xét, phản hồi của các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học, các cá nhân hữu quan... cần được tổng hợp thành văn bản và được gửi đến từng thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trước phiên họp toàn thể của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban bàn thảo về nội dung văn bản luật, pháp lệnh đã xin ý kiến nhân dân, ý kiến chuyên gia, nhà khoa học. Việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, ý kiến chuyên gia, nhà khoa học cần trở thành một công đoạn chính thức tại phiên họp toàn thể của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Đối với những vấn đề chính còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có trách nhiệm trong quy trình lập pháp, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban có thể lấy ý kiến của cử tri, các chuyên gia, nhà khoa học... có am hiểu sâu sắc về lĩnh vực chuyên môn đó để có thêm thông tin tham khảo, bổ sung trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định.
Thứ hai, nhằm thu hút sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, gia tăng việc cung cấp thông tin, tri thức phục vụ hoạt động của Quốc hội nói chung, trong đó có hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, các cơ quan của Quốc hội có thể tăng cường việc mời đại diện một số cơ sở nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có uy tín, có năng lực tham dự các phiên họp thẩm tra, chỉnh lý dự thảo văn bản, giám sát, kiến nghị... Chủ động đề nghị, đặt hàng các cơ quan, tổ chức, cơ sở nghiên cứu, đào tạo trong nước xây dựng các báo cáo nghiên cứu, đánh giá, thẩm định, phản biện... về các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, dự thảo báo cáo giám sát, kiến nghị... làm tư liệu tham khảo cho các cơ quan của Quốc hội trong công tác thẩm tra, hoàn thiện dự án, dự thảo văn bản.
Thứ ba, cần có những chính sách đãi ngộ riêng, hợp lý nhằm tạo điều kiện cần thiết để phát huy tối đa vai trò của các chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động lập pháp của Quốc hội. Trên thực tế, các quy định về tài chính hiện nay nhìn chung chưa đáp ứng yêu cầu cần thiết trong lĩnh vực này. Cần tiếp cận theo hướng bảo đảm thực chất hơn nữa về kinh phí cho Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ thu hút, phát huy vai trò, trách nhiệm, trí tuệ của các chuyên gia, các nhà khoa học trong việc tham gia góp ý, viết báo cáo phản biện, đánh giá, tìm kiếm các giải pháp... đối với các dự án mà các cơ quan này đang bàn thảo, góp phần thiết thực vào việc phục vụ hoạt động của Quốc hội.
Thứ tư, đối với các dự thảo văn bản đang trong quá trình chỉnh lý, hoàn thiện để trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét thông qua, cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì cần tổ chức các hoạt động đánh giá tác động đối với những nội dung chính sách mới được bổ sung trong dự thảo văn bản mà chưa được đánh giá tác động theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Sở dĩ điều này là cần thiết, vì trong các nhiệm kỳ Quốc hội gần đây, có không ít dự án văn bản pháp luật do các chủ thể ngoài Quốc hội trình, nhưng sang đến công đoạn Quốc hội chuẩn bị xem xét, thông qua thì dự án đã có những điều chỉnh đáng kể so với phương án đã được đề xuất trong dự thảo ban đầu của cơ quan trình dự án nêu ra. Các chuyên gia, nhà khoa học, cán bộ hoạt động thực tiễn từ các cơ quan, tổ chức, cơ sở nghiên cứu, đào tạo có uy tín, năng lực có thể được huy động vào quá trình này.
Thứ năm, đối với dự thảo văn bản, nhất là đối với những dự thảo VBQPPL có nội dung khó, phức tạp, trước khi trình Quốc hội xem xét, thông qua, cần xem xét việc có cơ chế phù hợp để các chuyên gia, nhà khoa học, cán bộ hoạt động thực tiễn liên quan... có điều kiện để đóng góp ý kiến, hoặc mời một số cá nhân các chuyên gia, nhà khoa học có tâm huyết, có tri thức, năng lực để rà soát, kiểm tra lại về mặt chất lượng cũng như kỹ thuật văn bản, nhằm góp phần ngăn ngừa, hạn chế những sai sót trong các dự thảo VBQPPL trình Quốc hội xem xét, thông qua. Bên cạnh đó, cùng với vai trò, trách nhiệm của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội được giao nhiệm vụ chủ trì thẩm tra, chỉnh lý dự án, có thể xem xét có cơ chế lấy ý kiến chính thức của các cơ quan, đơn vị làm công tác nghiên cứu khoa học (như Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Viện Nghiên cứu Lập pháp, Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Khoa học Pháp lý và một số cơ sở đào tạo lớn, có uy tín trong nước...) nhằm tạo lập thêm một cơ chế bổ sung để phòng ngừa, phát hiện và giảm thiểu những “hạt sạn” trong dự thảo VBQPPL trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua.
ThS. NGUYỄN THỊ HOÀN - Trường Đại học Nội vụ Hà Nội
________________________________________
[1] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 12. [2] Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013. [3] Bách khoa toàn thư mở Wikipedia, Điều gì làm nên một chuyên gia, https://vi.wikipedia.org/wiki/Chuy%C3%AAn_gia (truy cập ngày 25/11/2017). [4] Oxford English Dictionary, 2nd ed. 1989. [5] Lê Minh Thông, Đổi mới, nâng cao chất lượng lập pháp của Quốc hội. http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Xay-dung-nha-nuoc-phap-quyen/2014/25793/Doi-moi-nang-cao-chat-luong-cong-tac-lap-phap-cua-Quoc.aspx (truy cập ngày 15/12/2017). [6] Quốc hội, Nghị quyết số 27/2012/QH13 về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Từ khóa: hoạt động lập pháp; khoa học lập pháp; trình tự lập pháp; vai trò các chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động lập pháp
