1. Phân định, làm rõ các vị trí, vai trò, trách nhiệm khác nhau của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ, đồng thời là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ. Phù hợp với từng vị trí, vai trò này, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã quy định các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Qua đó, có sự phân biệt và tách bạch 2 tư cách của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: tư cách là thành viên Chính phủ và tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ.
Tinh thần này của Hiến pháp cần phải được phát triển, hoàn thiện trong nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành. Theo đó, cần tiếp tục phân định, làm rõ và cụ thể hóa các vị trí, vai trò, trách nhiệm khác nhau sau đây của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ:
Một là, Hiến pháp năm 2013 quy định, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ. Theo quy định này, cần phải phân biệt và tách bạch 2 vị trí, vai trò và trách nhiệm khác nhau: (i) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu chính trị, chịu trách nhiệm về hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ; (ii) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, chịu trách nhiệm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ, cơ quan ngang bộ trong khuôn khổ hành chính theo quy định của pháp luật, nhất là việc tổ chức thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực. Đây chính là việc phân biệt và tách bạch giữa hành pháp chính trị và hành chính công vụ trong hoạt động của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Hai là, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước (QLNN) về ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Với trách nhiệm hiến định này, cần phải khẳng định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu hành chính về ngành, lĩnh vực QLNN được phân công. Việc khẳng định rõ vị trí, vai trò này sẽ là cơ sở để phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với chính quyền địa phương.
Ba là, khác với Hiến pháp năm 1992, theo quy định tại Điều 99 Hiến pháp năm 2013, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn có 2 vai trò, trách nhiệm khác nhau nữa đã được phân biệt và tách bạch rõ, đó là: (i) QLNN về ngành, lĩnh vực được phân công; (ii) tổ chức thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Việc phân định ở tầm hiến định này, về thực chất, là tách vấn đề tổ chức thi hành pháp luật ra khỏi khái niệm QLNN về ngành, lĩnh vực (quy định của các Hiến pháp trước đây không có sự phân biệt và tách bạch này, mặc nhiên coi vấn đề tổ chức thi hành pháp luật thuộc nội dung QLNN). Đây là một bước tiến quan trọng của Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, về cơ bản, các nhà soạn thảo và các nhà lập pháp khi thông qua Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa nhận thức đầy đủ, nên chưa thể hiện rõ trong Luật này.
Việc phân biệt và tách bạch các vị trí, vai trò, trách nhiệm khác nhau trên đây có ý nghĩa quan trọng trong việc quy định đầy đủ, đồng bộ các loại nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cũng như xác định cơ chế tổ chức thực hiện hiệu quả đối với từng loại nhiệm vụ, quyền hạn.
Bên cạnh đó, việc phân biệt và tách bạch các vị trí, vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ sẽ tạo tiền đề có tính nguyên tắc cho việc phân biệt, tách bạch các hoạt động cơ bản của bộ, cơ quan ngang bộ đáp ứng yêu cầu của nguyên tắc pháp quyền. Đây là vấn đề rất cơ bản và quan trọng trong đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ để bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với ngành, lĩnh vực được phân công.
Trong quá trình đổi mới mô hình tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ, một số hoạt động đã được phân biệt, tách bạch, trong đó có sự tách bạch giữa hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công với QLNN và tổ chức thực thi pháp luật; phân biệt và tách bạch giữa QLNN với việc thực hiện đại diện chủ sở hữu đối với vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, xóa bỏ chế độ bộ chủ quản đối với doanh nghiệp nhà nước...
Xu hướng phân biệt và tách bạch trên đây cần tiếp tục mở rộng đối với các hoạt động cơ bản sau đây của bộ, cơ quan ngang bộ:
- Giữa chính trị với hành chính; giữa hoạch định chính sách, xây dựng thể chế với thi hành chính sách, thể chế;
- Giữa QLNN với tổ chức thi hành pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực được phân công;
- Giữa hoạt động tham mưu, đề xuất chính sách với hoạt động hành chính sự vụ, cụ thể.
Việc phân biệt, tách bạch một cách minh bạch các hoạt động cơ bản của bộ, cơ quan ngang bộ sẽ tạo cơ sở tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ theo yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Theo đó, từng bước thiết lập các cơ cấu tổ chức độc lập, chuyên trách giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về tổ chức thi hành pháp luật (không thực hiện chức năng, nhiệm vụ tham mưu, giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về QLNN)[1]; đồng thời, thúc đẩy xã hội hóa, phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương. Bộ, cơ quan ngang bộ tập trung vào thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN ở tầm vĩ mô, hoạch định chính sách, xây dựng và hoàn thiện thể chế, pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực.
2. Mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội
Mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội cần được quy định bổ sung phù hợp với yêu cầu của nguyên tắc kiểm soát quyền lực.Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là thành viên Chính phủ, đồng thời là một thiết chế quyền lực (đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, chịu trách nhiệm QLNN và tổ chức thi hành pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực được phân công). Với tư cách là thiết chế quyền lực, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu sự kiểm soát của Quốc hội và của các cơ quan của Quốc hội. Ngược lại, với vị trí độc lập tương đối và hoạt động theo quy định của pháp luật của một thiết chế hiến định, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải có quyền hạn nhất định đối với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, đó là quyền được giải trình, quyền được kiến nghị, đề xuất với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội (không đơn giản chỉ là trách nhiệm giải trình của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ). Để thực hiện quyền này, Luật Tổ chức Chính phủ cần quy định quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được tham dự và được phát biểu ý kiến và phải được lắng nghe tại các kỳ họp của Quốc hội, các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cuộc họp, hội nghị của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.
Đây phải được coi là một phần kiểm soát của quyền hành pháp đối với quyền lập pháp, phù hợp với nguyên tắc kiểm soát quyền lực theo quy định của Hiến pháp năm 2013.
3. Vị trí, vai trò của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong mối quan hệ với bộ, cơ quan ngang bộ
Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp, Chính phủ được tổ chức và hoạt động theo cơ chế hành chính tập trung, mệnh lệnh (quyền lực tập trung vào Chính phủ). Theo đó, Bộ, cơ quan ngang bộ luôn được quy định là cơ quan của Chính phủ, có chức năng giúp Chính phủ QLNN đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước.
Để phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường và đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, Hiến pháp đã xác lập thiết chế Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có tính độc lập nhất định; có vai trò, trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực và tổ chức thi hành pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Do vậy, nguyên lý về chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ nêu trên cần phải thay đổi cho phù hợp.
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là Thành viên Chính phủ và là người đứng đầu, là Thủ trưởng của Bộ, cơ quan ngang bộ. Bộ, cơ quan ngang bộ là bộ máy mà chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của nó được hình thành trên cơ sở thẩm quyền, trách nhiệm được phân công cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, trước hết là thẩm quyền, trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực. Nói cách khác, Bộ, cơ quan ngang bộ là công cụ giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm được phân công. Vì vậy, cần quy định vị trí, chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, có chức năng giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ QLNN về ngành, lĩnh vực được phân công trong phạm vi toàn quốc; tổ chức thi hành và theo dõi thi hành pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực. Quan niệm như vậy là phù hợp với tinh thần quy định của Hiến pháp hiện hành.
Cần từ bỏ quan niệm cũng như cách quy định rất phổ biến trong các luật chuyên ngành hiện nay cho rằng, bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng giúp (hoặc có trách nhiệm giúp) Chính phủ QLNN đối với một hoặc một số ngành, lĩnh vực.
4. Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đối với chính quyền địa phương
Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đối với chính quyền địa phương cần được quy định đầy đủ, cụ thể hơn, phù hợp với tinh thần đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương.
Phân cấp, phân quyền là 2 vấn đề khác nhau, cần phân biệt và phân định rõ để trên cơ sở đó mà quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng đối với chính quyền địa phương cho phù hợp.
Phân quyền trung ương – địa phương sẽ làm thay đổi cơ bản mối quan hệ chức năng giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với chính quyền địa phương. Theo đó, Bộ, cơ quan ngang bộ sẽ có quan hệ bình đẳng với chính quyền địa phương về mặt pháp lý, không được can thiệp cụ thể vào công việc đã được phân quyền cho địa phương.
Đối với vấn đề đã được luật phân quyền cho chính quyền địa phương thì mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với chính quyền địa phương là hướng dẫn, phối hợp, hợp tác, giám sát việc tuân thủ quy định của pháp luật; đồng thời có trách nhiệm điều phối hoạt động giữa các chính quyền địa phương cấp tỉnh, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong QLNN đối với ngành, lĩnh vực được phân công, thúc đẩy hợp tác, liên kết vùng giữa các địa phương.
Trong khi đó, trong việc thực hiện các vấn đề phân cấp, chính quyền địa phương chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trong vấn đề phân cấp, cũng phải phân biệt rõ 2 nội dung: (1) nội dung công việc cụ thể có tính chất tổ chức thực hiện thì được phân chia cho từng cấp chính quyền (trung ương, tỉnh, huyện, xã), mỗi cấp thực hiện một phần nhất định và tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện; (2) nội dung có tính chất chính sách xuyên suốt. Khi ở địa phương để xảy ra một bất cập, hạn chế về một vấn đề hoặc một việc nào đó đã phân cấp cho chính quyền địa phương thì cần xác định rõ 2 loại trách nhiệm: (1) trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc tổ chức thực hiện cụ thể; (2) trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ liên quan đến chủ trương, chính sách về vấn đề đó (hướng dẫn, chỉ đạo, thanh tra, kiểm tra...).
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu hành chính về ngành, lĩnh vực được phân công, có trách nhiệm duy trì và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, liên tục trong quản lý hành chính nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công trong phạm vi toàn quốc. Vị trí, vai trò, trách nhiệm có tính nguyên tắc này phải được tôn trọng và bảo đảm trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đối với các vấn đề được phân cấp, phân quyền. Đó là thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc hướng dẫn, giám sát tuân thủ pháp luật, thanh tra, kiểm tra, điều phối hoạt động của các chính quyền địa phương để bảo đảm tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tuân thủ các nguyên tắc trong QLNN về ngành, lĩnh vực, và cao hơn nữa là bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế, tính thống nhất, thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương trong một nhà nước đơn nhất.
Ngoài ra, phù hợp với quy định tại khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013[2], cần nghiên cứu, bổ sung quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được phép ủy quyền cho Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn với các điều kiện bảo đảm thực hiện.
5. Cần khôi phục lại chế định Bộ trưởng phụ trách một số công tác của Chính phủ
Trong bối cảnh quốc tế được đánh giá là diễn biến nhanh, phức tạp, khó lường, đặc biệt là tác động nhanh, sâu rộng của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư; nền kinh tế trong nước đang đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức, tiềm ẩn nhiều rủi ro; thiên tai, biến đổi khí hậu, dịch bệnh có những tác động khó lường. Bối cảnh này sẽ xuất hiện những vấn đề mới, phức tạp, nhạy cảm, không thể dự báo, đòi hỏi Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo thường xuyên hoặc phải trực tiếp điều phối hoạt động giữa một số bộ, ngành thì mới giải quyết được kịp thời, hiệu quả. Điều này đòi hỏi trong thành phần Chính phủ phải có Bộ trưởng không bộ phụ trách một công tác của Chính phủ.
Lịch sử Chính phủ từ khi thành lập nước (tháng 9 năm 1945) trong một số giai đoạn trước đây, trong thành phần Chính phủ đã có chức danh này.
Chức danh Bộ trưởng này ngoài việc được giao một số nhiệm vụ, quyền hạn QLNN đối với một số công tác cụ thể, thì họ có vai trò, trách nhiệm rất quan trọng trong việc trực tiếp tham mưu, tư vấn cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về những chủ trương, chính sách, biện pháp có liên quan. Với vai trò đó, họ thực sự như là những cố vấn, những trợ lý của Thủ tướng trong công tác chỉ đạo, điều hành hàng ngày.
Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 cần cân nhắc bổ sung chế định Bộ trưởng phụ trách một số công tác của Chính phủ.
6. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ
- Thiết lập cơ sở pháp lý vững chắc bảo đảm ổn định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Chính phủ, của bộ, cơ quan ngang bộ. Khắc phục sự phân tán, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ và thẩm quyền quy định những vấn đề này để ổn định tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ.
- Không nên ban hành nghị định quy định chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nhiệm vụ QLNN của bộ, cơ quan ngang bộ. Những quy định của loại nghị định này về khung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn QLNN và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ có thể luật hóa khi sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. Tương tự như vậy đối với cơ quan thuộc Chính phủ, Luật cũng cần quy định cụ thể, không ủy quyền lại cho Chính phủ. Hơn nữa, quy định về cơ quan thuộc Chính phủ cần theo tinh thần đổi mới tổ chức và hoạt động của loại cơ quan này theo hướng trở thành các cơ quan thực thi, có vị trí độc lập, hoạt động theo pháp luật phù hợp thông lệ quốc tế.
- Trong Luật Tổ chức Chính phủ tới đây cần tập trung và quy định rõ thẩm quyền của Chính phủ trong phân công, điều chỉnh, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn QLNN của bộ, cơ quan ngang bộ. Để bảo đảm quyền chủ động của Chính phủ trong điều chỉnh cơ cấu tổ chức theo nguyên tắc tinh gọn, hợp lý, không luật hóa cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ.
- Nghiên cứu, rà soát các quy định của Nghị định về Quy chế làm việc của Chính phủ để từng bước luật hóa đầy đủ, đồng bộ về phương thức, cách thức, lề lối làm việc và mối quan hệ công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong Luật Tổ chức Chính phủ.
7. Hình thành chức danh Tổng thư ký hay Quốc vụ khanh bộ, cơ quan ngang bộ[3]
Chức danh này được thiết lập trên cơ sở phân biệt và tách bạch 2 vị trí, vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ: (1) Người đứng đầu chính trị; (2) Người đứng đầu hành chính. Theo đó, Tổng thư ký hay Quốc Vụ khanh bộ, cơ quan ngang bộ sẽ là người được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ủy quyền thực hiện vai trò, trách nhiệm người đứng đầu hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, thay mặt Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ điều hành, xử lý các công việc hành chính hàng ngày của bộ, cơ quan ngang bộ.
Trong quan hệ với bộ, cơ quan ngang bộ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ vừa là người đứng đầu chính trị, vừa là người đứng đầu hành chính. Cụ thể quy định của Hiến pháp năm 2013, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ theo Luật Tổ chức Chính phủ vừa là người trình Chính phủ các chủ trương, cơ chế, chính sách, đồng thời vừa là người tổ chức điều hành các hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ để thực hiện khi Chính phủ thông qua, tức là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ vừa là người tham mưu cho Chính phủ các chủ trương, chính sách quản lý vĩ mô hoặc quyết định những vấn đề chính sách, chiến lược quản lý thuộc thẩm quyền, vừa là người chỉ đạo, điều hành các hoạt động hành chính cụ thể. Điều này là không hợp lý. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không thể làm tốt đồng thời hai khối công việc lớn và phức tạp này. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là chính khách cần được ưu tiên cho việc lãnh đạo, chỉ đạo, quyết định các vấn đề về chính sách, chiến lược, lập kế hoạch, chương trình, xây dựng pháp luật liên quan đến QLNN và tổ chức thi hành pháp luật thuộc phạm vi ngành, lĩnh vực được phân công; đồng thời, tham gia đầy đủ và có hiệu quả vào các hoạt động của Tập thể Chính phủ, các công việc chung của Chính phủ. Công việc điều hành trực tiếp các hoạt động hành chính hàng ngày cần giao cho Tổng thư ký hoặc Quốc vụ khanh đảm nhiệm theo uỷ quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
8. Bổ sung, quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về tổ chức thi hành pháp luật
Trong lần sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ tới đây, cần làm rõ và quy định cụ thể thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc “tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” và “thực hiện chế độ báo cáo công tác trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý”.
Theo quy địnhh của Hiến pháp năm 2013, cả 3 thiết chế Chính phủ, Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đều có thẩm quyền tổ chức thi hành pháp luật. Vấn đề đặt ra là cần được quy định rõ, minh bạch cả về nội dung, cách thức thực hiện, mối quan hệ giữa các thiết chế này trong việc thực hiện thẩm quyền quan trọng này.
9. Bổ sung quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong các mối quan hệ phối hợp, tham vấn, phản biện xã hội với Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, với các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp ở trung ương, với các tổ chức phi chính phủ, với các doanh nghiệp và nhà đầu tư, với cá nhân, tổ chức
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là một thiết chế hành chính hiến định. Mối quan hệ giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ vớiUỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, với các cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, với các tổ chức phi chính phủ, với các doanh nghiệp và nhà đầu tư, với cá nhân, tổ chức chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách quản lý thuộc phạm vi quản lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là vấn đề quan trọng thuộc nội dung mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội – một trong những mối quan hệ lớn mà Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng đã có chủ trương “tiếp tục nắm vững và xử lý tốt”.
Để phát huy giá trị của các mối quan hệ này cho hoạt động quản lý điều hành và tuân thủ các nguyên tắc của một nền hành chính phục vụ trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam, thì việc sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ tới đây cần có các quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trên các phương diện sau đây:
Một là, trong việc phối hợp, tham vấn, phản biện xã hội với Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, với các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp ở trung ương, các tổ chức phi chính phủ, các doanh nghiệp và nhà đầu tư có liên quan về xây dựng, ban hành chính sách, thể chế pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực quản lý được phân công.
Hai là, tham vấn với các cá nhân, tổ chức chịu sự tác động trực tiếp của các chủ trương, cơ chế, chính sách, thể chế pháp luật (đã ban hành hoặc dự kiến ban hành) thuộc phạm vi chịu trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Quy định cụ thể các vấn đề trên đây cũng là để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về việc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm “thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý”[4] .
10. Tiếp tục hoàn thiện về kỹ thuật lập pháp
(1) Xuất phát từ yêu cầu có tính nguyên tắc về việc cần phải phân biệt và tách bạch các loại hoạt động cơ bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, trong kết cấu của Chương quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ của Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi) có thể thiết kế thành các mục để phân định và quy định cụ thể các loại nhiệm vụ, quyền hạn cần có sự phân biệt, tách bạch.
(2) Việc sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ tới đây cần quy định đầy đủ, cụ thể hơn các vấn đề về tổ chức và hoạt động của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Đồng thời, cần làm rõ mối quan hệ giữa nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với chức năng, thẩm quyền của bộ, cơ quan ngang bộ; khắc phục sự không gắn kết, tách rời giữa Chương IV (nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ) và Chương V (bộ, cơ quan ngang bộ).
Việc Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành quy định chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ: “QLNN về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”[5] là chưa phản ánh đầy đủ vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Theo đó, bộ, cơ quan ngang bộ không chỉ có chức năng QLNN về ngành, lĩnh vực, mà còn có chức năng quan trọng là tổ chức thi hành và theo dõi thi hành pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực được phân công.
Quy định về chức năng của bộ, cơ quan ngang bộ trên đây cũng chưa phù hợp với chủ trương, quan điểm của Đảng về tổ chức bộ quản lý đa ngành, lĩnh vực. Theo đó, đã là bộ quản lý đa ngành, lĩnh vực thì không thể quy định, bộ có chức năng QLNN đối với một ngành, lĩnh vực. Về vai trò, trách nhiệm QLNN của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp năm 2013 cũng quy định chung mang tính bao quát: “QLNN về ngành, lĩnh vực được phân công”.
Luật Tổ chức Chính phủ cần quy định cụ thể hơn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Điều này sẽ bảo đảm quy định của Luật được áp dụng trực tiếp, thi hành được ngay (sau khi Luật có hiệu lực), khắc phục tình trạng Chính phủ phải xây dựng, ban hành nghị định quy định chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ, cũng như nghị định quy định chung về cơ quan thuộc Chính phủ.
Những vấn đề khác như về Bộ trưởng phụ trách một số công tác của Chính phủ... cũng cần được quy định cụ thể, không ủy quyền lại cho Chính phủ quy định chi tiết như Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành.
(3) Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trong lần sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 tới đây, cần nghiên cứu bổ sung quy định về mối quan hệ giữa Luật Tổ chức Chính phủ và các luật chuyên ngành trong việc quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ.
Trước mắt, cần khắc phục một thực trạng khá phổ biến hiện nay là nhiều luật chuyên ngành quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Quy định như vậy không bảo đảm thống nhất với quy định của Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành (đã giao Chính phủ quy định vấn đề này).
Tóm lại, do một số nguyên nhân (khách quan và chủ quan) mà Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã bộc lộ không ít hạn chế, bất cập trong nội dung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trong đó, hạn chế, bất cập bao trùm là các hoạt động cơ bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cũng như của bộ, cơ quan ngang bộchưa được phân biệt và tách bạchở mức độ cần thiết, phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền hiện đại, chưa trở thành yêu cầu có tính nguyên tắc mà tinh thần của nó cần được thể hiện trong các quy định cụ thể về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, chế độ làm việc và mối quan hệ công tác.
Trong khi tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của nguyên tắc tập trung dân chủ đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ, nhưng Luật Tổ chức Chính phủ hiện hành chưa ghi nhận và đề cao nguyên tắc thủ trưởng trong chế độ làm việc của Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Luật vẫn kế thừa, tiếp tục duy trì nguyên tắc kết hợp trách nhiệm tập thể với trách nhiệm cá nhân[6], điều này dẫn đến tình trạng không phân định rõ ràng về thẩm quyền, trách nhiệm trong xử lý công việc giữa các thiết chế Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Chính vì vậy, sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ tới đây, cần khẳng định mạnh mẽ nguyên tắc thủ trưởng được áp dụng cho Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phù hợp với vị trí, vai trò của mỗi thiết chế. Với cách tiếp cận như vậy, đã đến lúc cần phải cân nhắc, bỏ nguyên tắc “kết hợp giữa quyền hạn, trách nhiệm của Tập thể Chính phủ với quyền hạn, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và cá nhân từng thành viên Chính phủ” trong chế độ làm việc của Chính phủ./.
NGUYỄN PHƯỚC THỌ
Nguyên Hàm Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ
------------------------------------
[1] Trên thực tế, việc quy định của pháp luật về chức năng của các tổng cục trực thuộc một số Bộ hiện nay chưa tuân thủ nguyên tắc phân biệt và tách bạch giữa quản lý nhà nước và tổ chức thi hành pháp luật, thậm chí còn đề cao vai trò, trách nhiệm quản lý nhà nước. Trong khi đó, về bản chất và hoạt động cơ bản và chủ yếu của các tổng cục là tổ chức thi hành pháp luật về ngành, lĩnh vực. Có thể nêu quy định về vị trí, chức năng của một số Tổng cục sau đây:
- Tổng cục Thuế là tổ chức trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về các khoản thu nội địa trong phạm vi cả nước, bao gồm: thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của ngân sách nhà nước; tổ chức quản lý thuế theo quy định của pháp luật.
- Tổng cục Thống kê là cơ quan trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư quản lý nhà nước về thống kê, điều phối hoạt động thống kê, tổ chức các hoạt động thống kê và cung cấp thông tin thống kê kinh tế - xã hội cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân theo quy định của pháp luật.
- Tổng cục Thi hành án dân sự là cơ quan trực thuộc Bộ Tư pháp, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về công tác thi hành án dân sự và thi hành án hành chính trong phạm vi cả nước; thực hiện quản lý chuyên ngành về thi hành án dân sự và thi hành án hành chính theo quy định của pháp luật.
- Tổng cục Đường bộ Việt Nam là tổ chức trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về giao thông vận tải đường bộ trong phạm vi cả nước; tổ chức thực hiện các dịch vụ công về giao thông vận tải đường bộ theo quy định của pháp luật.
[2] “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.
[3] Thay cho chức danh Thứ trưởng thường trực, vừa không chính thức, vừa không rõ ràng về chức năng, quyền hạn và trách nhiệm.
[4] Khoản 2 Điều 99 Hiến pháp năm 2013.
[5] Khoản 1 Điều 39 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.
[6] “Chế độ làm việc của Chính phủ và từng thành viên Chính phủ được thực hiện kết hợp giữa quyền hạn, trách nhiệm của tập thể Chính phủ với quyền hạn, trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ và cá nhân từng thành viên Chính phủ” (đoạn 1 Điều 43 Luật tổ chức Chính phủ năm 2015)
