Đại dịch Covid-19 gây cú sốc đa chiều cho nhiều đất nước, nhất là những nước đang phát triển. Trên cơ sở nghiên cứu chính sách giải cứu kinh tế mà trọng tâm là chính sách tài khóa hậu Covid-19 ở các quốc gia trên thế giới, bài viết gợi ý về chính sách hậu Covid-19 cho Việt Nam. Quan điểm nổi bật được đề cập tới, đó là phải thực thi chính sách tài khóa kịp thời, đủ lớn và mang tính trung hạn, tác động hiệu quả đến tiêu dùng tư nhân và đầu tư tư nhân nhằm vực dậy nền kinh tế…
Phản ứng chính sách trước những tác động của dịch Covid-19
Ngày 9/4/2020, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 42/NQ-CP về các biện pháp hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch Covid-19 (gọi tắt là gói an sinh xã hội 61.580 tỷ đồng). Gói an sinh xã hội hướng đến hỗ trợ khoảng 20 triệu người thuộc 7 đối tượng sau: (1) Người lao động làm việc theo chế độ hợp đồng lao động phải thỏa thuận tạm hoãn thực hiện hợp đồng lao động, nghỉ việc không hưởng lương từ 1 tháng trở lên được hỗ trợ 1,8 triệu đồng/người/tháng, không quá 3 tháng; (2) Người sử dụng lao động có khó khăn về tài chính và đã trả trước tối thiểu 50% lương ngừng việc cho người lao động trong khoảng thời gian từ tháng 4 - 6 thì được vay không có tài sản bảo đảm tối đa 50% tiền lương tối thiểu vùng thực tế, nhưng không quá 3 tháng với lãi suất 0% với thời hạn vay tối đa 12 tháng tại Ngân hàng Chính sách Xã hội để trả phần lương còn lại và giải ngân trực tiếp hàng tháng đến người bị ngừng việc; (3) Người lao động bị chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc nhưng không đủ điều kiện hưởng trợ cấp thất nghiệp; người lao động không có giao kết hợp đồng lao động bị mất việc làm được hỗ trợ 1 triệu đồng/người/tháng không quá 3 tháng; (4) Hộ kinh doanh cá thể có doanh thu khai thuế dưới 100 triệu đồng/năm tạm ngừng kinh doanh từ ngày 1/4/2020 được hỗ trợ 1 triệu đồng/hộ/tháng không quá 3 tháng; (5) Hộ nghèo và cận nghèo, hỗ trợ 1 triệu đồng/hộ/tháng; chi trả một lần mức hỗ trợ của 3 tháng; (6) Người có công với cách mạng, đang hưởng trợ cấp xã hội hàng tháng, hỗ trợ 500.000 đồng/người/tháng; chi trả một lần của ba tháng; (7) Đối tượng bảo trợ xã hội đang hưởng trợ cấp xã hội hàng tháng, hỗ trợ 500.000 đồng/người/tháng; chi trả một lần của 3 tháng.
Bên cạnh đó là gói tín dụng giảm lãi và cho vay mới giá trị xấp xỉ 300.000 tỷ đồng, gói hỗ trợ gia hạn thuế và tiền thuê đất 180.000 tỷ đồng, gói hỗ trợ phí và lệ phí tối thiểu 40.000 tỷ đồng, gói giảm giá điện 11.000 tỷ đồng và gói hỗ trợ cước internet, viễn thông 15.000 tỷ đồng. Thêm nữa là các dự án đầu tư công và hợp tác công-tư với tổng trị giá lên đến 700.000 tỷ đồng sẵn sàng kích hoạt để “bơm” tiền vào nền kinh tế, tạo cầu tiêu dùng và đầu tư.
Như vậy, không kể gói an sinh xã hội, chỉ tính 2 gói thuộc chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa thì giá trị sổ sách có khả năng tham gia kích cầu tiêu dùng và đầu tư từ nửa cuối năm 2020 có thể lên đến 1.180.000 tỷ đồng, xấp xỉ 90% tổng số thu thuế và phí năm 2019 (1.334.485 tỷ đồng, ước thực hiện lần 1 ngày 26/12/2019) và gần 19,6% GDP năm 2019. Nếu xét về tỷ lệ phần trăm so GDP thì tổng giá trị các gói tham gia vực dậy kinh tế ở Việt Nam là không nhỏ. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là làm cách nào để những giá trị dự toán trên trở thành tiền thực và đạt được những mục tiêu chính sách?
Đánh giá những tác động
Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế đều nhận định khủng hoảng Covid-19 là trầm trọng kể từ sau Đại Khủng hoảng 1929-1933. Covid-19 gây cú sốc đa chiều về y tế cộng đồng, việc làm, hoạt động kinh doanh trong nước; giao thương quốc tế bị đóng băng, tài chính công… Cho nên, chính sách giải cứu tại Việt Nam cần mang tính trung hạn và toàn diện.
Đối tượng bị tổn thưởng nhiều nhất sau dịch bệnh chính là cá nhân kinh doanh, hộ gia đình kinh doanh, doanh nghiệp nhỏ và vừa và người lao động. Tình trạng tương tổn thương của các đối tượng này là không đủ dự trữ tài chính và tiếp cận các nguồn tài trợ để khởi động bộ máy, vì vậy, chính sách hỗ trợ của Nhà nước cần hướng vào những đối tượng này.
Chuyên gia cao cấp của Ngân hàng Thế giới cảnh báo các quốc gia đang phát triển rằng, cuộc suy thoái ở đất nước này sẽ trầm trọng hơn hiện nay nếu tiêu dùng và đầu tư không phục hồi nhanh do nền kinh tế bất động từ quý I/2020 đến quý II/2020. GDP sẽ còn tăng trưởng thấp không phải chỉ trong năm 2020 mà có thể đến nửa đầu năm 2021 cho đến thời điểm có vắc-xin Covid-19, do vậy, các chính sách hỗ trợ cần tập trung vào 2 liều sau: Liều khẩn cấp (ngắn hạn) để vực dậy nền kinh tế và liều trung hạn để “tẩm bổ” nền kinh tế. Độ mở thương mại và tăng trưởng GDP có tương quan dương, nên khi các quốc gia khác vẫn còn bị Covid-19 hoành hành và thay đổi khó lường, thì tăng trưởng kinh tế Việt Nam được xác định phần lớn dựa vào nội lực gồm tiêu dùng tư nhân và đầu tư tư nhân.
Gợi ý về chính sách
Chính sách trong ngắn hạn
- Cho phép doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp nhỏ và vừa hạch toán đầy đủ chi phí liên quan đến tiền lương, tiền công và các khoản có liên quan đến tiền lương, tiền công phát sinh trong năm 2020.
- Điều kiện để hưởng chính sách hỗ trợ là các doanh nghiệp không được sa thải người lao động và không được giảm lương người lao động không chỉ năm 2020 mà cho đến hết năm 2021.
- Đẩy nhanh tiến độ thực hiện Nghị quyết số 42/NQ-CP ngày 9/4/2020 của Chính phủ và kết thúc trước quý II/2020.
- Nhanh chóng chi ngân sách nhà nước cho đầu tư công.
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng số vốn nhà nước ở trung ương và địa phương có thể bơm vào nền kinh tế trong năm 2020 xấp xỉ 700.000 tỷ đồng gồm vốn phát sinh trong năm 2020 khoảng 135.000 tỷ đồng và vốn của kế hoạch các năm trước đây được chuyển nguồn thực hiện ở năm 2020 khoảng 565.000 tỷ đồng. Như vậy, nếu theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, địa phương nào giải ngân dưới 60% bị sẽ cắt giảm vốn và tạm ứng 20% vốn phát sinh năm 2020, thì tổng khối lượng tiền đầu tư công các năm trước và năm 2020 được giải ngân trong nửa cuối năm 2020 là 366.000 tỷ đồng, xấp xỉ 15,6 tỷ USD.
Tuy nhiên, thông tin từ Kho bạc Nhà nước cho biết, đến hết tháng 3/2020, giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản đạt 57.500 tỷ đồng, bằng 12,8% kế hoạch giao. Giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn ODA và vay ưu đãi nước ngoài còn thấp hơn. Lũy kế đến 31/3/2020 mới được hơn 2.666 tỷ đồng trên tổng số vốn được giao cả năm là 56.700 tỷ đồng, tỷ lệ đạt 5%. Trong đó, đối với các bộ, ngành trung ương, tổng kế hoạch vốn được giao là hơn 18.216 tỷ đồng, nhưng tính đến hết quý I/2020 trong 23 bộ, ngành trung ương mới có 4 bộ, ngành giải ngân khoảng 1.071 tỷ đồng. Còn đối với địa phương, tổng kế hoạch vốn được giao là hơn 38.484 tỷ đồng, có 33 tỉnh chưa thực hiện giải ngân. Tổng vốn giải ngân lũy kế đến 31/3/2020 mới đạt 1.595 tỷ đồng. Xuất hiện thêm một nguyên nhân làm chậm tiến độ giải ngân những tháng đầu năm 2020 là chủ đầu tư chưa đến giao dịch mở tài khoản và thanh toán tại Kho bạc Nhà nước.
Chính sách về trung và dài hạn
- Cho phép DN chuyển lỗ về năm trước: Việc doanh nghiệp hạch toán đầy đủ chi phí liên quan đến tiền lương, tiền công và các khoản có liên quan đến tiền lương, tiền công trong bối cảnh không có doanh thu sẽ tạo ra một khoản lỗ đối với doanh nghiệp. Theo quy định hiện hành, các doanh nghiệp được chuyển lỗ về sau không quá 5 năm, theo đó, DN chủ động chuyển lỗ về năm trước (2019 và 2018) hoặc năm sau (2021, 2022 và 2023) trong hạn định 5 năm. Chuyển lỗ về trước bằng cách hạch toán lỗ kinh doanh ròng phát sinh trong năm tài chính 2020 vào thu nhập tính thuế được báo cáo trong những năm trước, dẫn đến khoản hoàn thuế (tạo dòng tiền vào). Chuyển lỗ về sau sẽ dẫn đến giảm thuế thu nhập doanh nghiệp (ngăn dòng tiền ra).
- Bố trí một khoản mục chi tái thiết kinh tế trong dự toán ngân sách thời kỳ 2021-2026: Về phần doanh nghiệp, khủng hoảng từ dịch Covid-19 cũng là một dịp sàng lọc doanh nghiệp, nói cách khác là nền kinh tế tự tái thiết. Nền kinh tế tự tái thiết kinh tế (tái thiết tự nhiên) và Chính phủ tái thiết kinh tế (tái thiết chủ động) sẽ tôi luyện doanh nghiệp bản lĩnh, dẫn đầu; đồng thời, lọc bỏ những doanh nghiệp yếu kém, không tôn trọng luật pháp và có thể gây nguy hại môi trường.
Các gói an sinh xã hội, gói tiền tệ và gói tài khóa nêu trên mới chỉ ngăn chặn sự suy thoái của nền kinh tế Việt Nam. Để vực dậy nền kinh tế, hàng năm, trong thời kỳ ngân sách 2021-2026 cần bố trí một khoản dự toán chi tái thiết. Khoản dự chi này nằm trong khoản mục “Chi đầu tư phát triển” dưới hình thức hỗ trợ lãi suất, giảm và giãn thuế… Thực tế hiện nay, TP. Hồ Chí Minh đã có chương trình kích cầu đầu tư hay cấp bù lãi vay kích cầu từ nhiều năm. Khi tái thiết kinh tế cần xem xét mở rộng ngành nghề, nâng số vốn cho vay từ chương trình kích cầu đầu tư để chương trình có hiệu quả lan tỏa trên mọi lĩnh vực. Cùng với đó là cải cách các thủ tục hành chính để các doanh nghiệp được tiếp cận với nguồn vốn thuận lợi hơn.
Điều chỉnh kỷ luật tài khóa và tạo nguồn thực thi chính sách
- Điều chỉnh kỷ luật tài khóa tổng thể: Thực thi các gói tài khóa kích thích tiêu dùng và đầu tư chắc chắn sẽ gia tăng mức thâm hụt ngân sách. Do đó, cần điều chỉnh kỷ luật tài khóa tổng thể theo hướng mở rộng khoảng trống tài khóa để tạo khung thể chế thực thi chính sách tài khóa mở rộng. Cụ thể là nới lỏng tỷ lệ thâm hụt ngân sách/GDP ít nhất trong 2 năm 2020 và 2021 và nới trần nợ công để vay nợ. Với kịch bản là số thu ngân sách năm 2020 chỉ bằng 80% thực tế 2019, chi ngân sách năm 2020 tăng thêm 88.580 tỷ đồng so với thực tế 2019 và GDP tăng 4,8% như dự báo của Ngân hàng Phát triển châu Á thì tỷ lệ thâm hụt ngân sách/GDP của Việt Nam sẽ xấp xỉ trên 9%.
- Sử dụng công cụ nợ chính phủ: Phát hành trái phiếu chính phủ (10 năm) và vay các định chế tài chính lớn như: WB, IMF và ADB. Cơ sở để vay nợ là hạng tín nhiệm quốc gia BB do Fitch thông báo tháng 3/2020 và triển vọng tín nhiệm là ổn định. Hạng tín nhiệm quốc gia được đánh giá từ nỗ lực kiểm soát sự lây lan của dịch Covid-19, bảo đảm an sinh xã hội và giải cứu doanh nghiệp của Chính phủ và nhân dân Việt Nam; cùng với những bằng chứng về tiềm năng phát triển vững chắc trong trung hạn, môi trường kinh tế vĩ mô được duy trì ổn định, gánh nặng nợ Chính phủ được kiểm soát ở mức thấp và khả năng tiếp cận nguồn tài chính đối ngoại thuận lợi hơn so với các quốc gia cùng nhóm xếp hạng.
- Sử dụng dự phòng ngân sách các cấp và Quỹ Dự trữ tài chính trung ương và cấp tỉnh: Nhanh chóng sử dụng toàn bộ dự phòng ngân sách các cấp (trung ương, tỉnh, huyện và xã) và Quỹ Dự trữ tài chính trung ương và cấp tỉnh. Quyết định số 2680/QĐ-BTC ngày 16/12/2019 của Bộ Tài chính cho thấy, dự phòng ngân sách nhà nước năm 2020 là 37.400 tỷ đồng, trong đó dự phòng ngân sách trung ương là 17.500 tỷ đồng và dự phòng ngân sách địa phương 19.900 tỷ đồng.
Điều 11 Mục 2 khoản b Luật NSNN năm 2015 quy định: Trường hợp thu ngân sách nhà nước hoặc vay để bù đắp bội chi không đạt mức dự toán được Quốc hội, HĐND quyết định và thực hiện các nhiệm vụ phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng, với mức độ nghiêm trọng, nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngoài dự toán mà sau khi sắp xếp lại ngân sách, sử dụng hết dự phòng ngân sách mà vẫn chưa đủ nguồn, được sử dụng quỹ dự trữ tài chính để đáp ứng các nhu cầu chi nhưng mức sử dụng trong năm tối đa không quá 70% số dư đầu năm của Quỹ. Như vậy, nếu dự toán chi ngân sách nhà nước năm 2019 tại Quyết định số 2387/QĐ-BTC ngày 24/12/2018 của Bộ Tài chính là 1.633.300 tỷ đồng, thì số dư Quỹ Dự trữ tài chính năm 2019 là 408.325 tỷ đồng. Đây là số dư đầu năm 2020 của Quỹ Dự trữ tài chính. Luật cho phép sử dụng 70% tương đương 285.827,5 tỷ đồng. Tổng cộng, dự phòng ngân sách nhà nước năm 2020 là 37.400 tỷ đồng và 70% số dư đầu năm của Quỹ Dự trữ tài chính sẽ tạo ra khoảng 323.000 tỷ đồng có thể sử dụng hợp pháp.
Những vấn đề cần lưu ý trong thực thi chính sách hỗ trợ
- Rủi ro trong quá trình thực thi chính sách tài khóa hậu Covid-19: Nhằm đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả của chính sách tài khóa, cần thiết phải theo dõi và phòng vệ một số rủi ro có thể gây hại như: Rủi ro thể chế làm chậm tiến độ bơm tiền kích thích tiêu dùng và đầu tư; rủi ro tham nhũng và/hoặc sợ trách nhiệm; rủi ro chệch mục tiêu…
- Rủi ro thể chế có thể làm chậm tiến độ “bơm” tiền Chính phủ kích thích tiêu dùng và đầu tư: Hiện nay, 8 dự án với tổng số vốn khoảng 107.900 tỷ đồng thuộc tổ hợp Dự án đường cao tốc Bắc - Nam phía Đông đang thực hiện đấu thầu chọn nhà đầu tư tư nhân trong hình thức hợp tác công-tư theo nghị quyết của Quốc hội. Khi chuyển sang đầu tư 100% bằng vốn NSNN, Chính phủ xin ý kiến Bộ Chính trị rồi trình Quốc hội điều chỉnh chủ trương đầu tư từ hợp tác công-tư sang đầu tư công. Sau đó, Chính phủ ban hành nghị quyết thực hiện dự án và Bộ Giao thông-Vận tải cần thời gian để triển khai lựa chọn nhà thầu. Nếu toàn bộ thủ tục này không được rút ngắn thì đến tháng 12/2020 dòng vốn đầu tiên mới “chảy” vào nền kinh tế.
- Rủi ro tham nhũng và sợ trách nhiệm có thể làm giảm hiệu lực và hiệu quả của gói kích thích: Ở Việt Nam đã nảy sinh vụ nâng giá hệ thống xét nghiệm ở Hà Nội. Kết quả điều tra ban đầu xác định, hệ thống máy xét nghiệm Realtime PCR khi nhập khẩu về Việt Nam chỉ 2,3 tỷ đồng, nhưng Trung tâm Kiểm soát Bệnh tật Hà Nội mua vào với giá 7 tỷ đồng, chênh gần 5 tỷ đồng. Tuy nhiên, con số này chưa đáng lo ngại bằng khoản đầu tư công 700.000 tỷ đồng, thiếu sự kiểm soát thì chỉ cần 1% tham ô, tham nhũng cũng đã gây thiệt hại 7.000 tỷ đồng.
- Rủi ro chệch mục tiêu: Phân tích cho thấy, đối tượng dễ bị tổn thất sau đại dịch Covid-19 là cá nhân kinh doanh, hộ gia đình kinh doanh, DNNVV và người lao động trong những DN này, vì vậy, các chính sách hỗ trợ cần hướng vào đúng và trúng đối tượng. Theo phân tích từ Ủy ban Hợp nhất về Thuế của Lưỡng Viện Mỹ, chính sách giảm gần 90 tỷ USD thuế thu nhập cá nhân nằm trong gói kích thích chống Covid-19 ở Mỹ đem lại lợi ích chủ yếu cho khoảng 43.000 cá nhân có thu nhập từ 1 triệu USD trở lên. Những cá nhân này được giảm 70,3 tỷ USD nghĩa vụ thuế, chiếm xấp xỉ 80% toàn bộ thuế giảm ở năm 2020. Theo Tổ chức Tax Foundation năm 2017, nước Mỹ có 143,3 triệu người khai thuế với tổng thu nhập 10.900 tỷ USD và nộp 1.600 tỷ USD nghĩa vụ thuế thu nhập cá nhân. Do đó, chính sách giảm 90 tỷ USD thuế chủ yếu mang lại lợi ích cho giới triệu phú, tỷ phú Mỹ.
Từ trường hợp giảm thuế của Mỹ, Việt Nam cũng cần minh bạch và cẩn trọng hơn khi thực hiện gia hạn nộp thuế và tiền thuê đất theo Nghị định số 41/2020/NĐ-CP cho 5 nhóm đối tượng quy định tại Điều 2 và hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch Covid-19 theo Nghị quyết số 42/2020/NQ-CP cho 7 nhóm đối tượng, bảo đảm không để lợi dụng, trục lợi chính sách như đã quy định tại mục Nguyên tắc trong Nghị quyết số 42/2020/NQ-CP.
Nguyễn Hồng Thắng - Trường Đại học Kinh tế TP.Hồ Chí Minh
