Tóm tắt: Bài viết tập trung phân tích tổng quan các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến việc hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương (CQĐP) hai cấp sau một năm triển khai thực hiện. Trên cơ sở lý luận về quản trị địa phương hiện đại, nguyên tắc bổ trợ và tối ưu hóa bộ máy hành chính, bài viết đánh giá toàn diện những thành tựu đạt được (tinh gọn bộ máy, giảm chi thường xuyên, tăng tốc độ ra quyết định) và những điểm nghẽn cốt lõi (quá tải ở cấp cơ sở, khoảng trống giám sát quyền lực, xung đột thể chế pháp lý). Từ đó, tác giả đưa ra hệ thống giải pháp đồng bộ về hoàn thiện pháp luật chuyên ngành, đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền trọn gói, số hóa hành chính và đổi mới chính sách nhân sự nhằm tối ưu hóa mô hình này trong giai đoạn tới.
Từ khóa: Chính quyền địa phương hai cấp; Tinh gọn bộ máy; Thể chế hành chính; Cơ sở pháp lý; Chính quyền đô thị - Chính quyền nông thôn.
Trụ sở Đảng ủy Đặc khu Côn Đảo, TP Hồ Chí Minh
Đặt vấn đề
Tổ chức CQĐP là cấu phần cốt lõi trong hệ thống hành chính nhà nước. Nó quyết định hiệu lực quản lý và năng lực phục vụ nhân dân. Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII đã đặt nền móng cho việc tinh gọn bộ máy. Tiếp đó, các đề án thí điểm mô hình CQĐP hai cấp đã được cụ thể hóa tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Mô hình này giảm bớt cấp trung gian (cấp huyện hoặc cấp xã tùy thuộc vào đặc thù đô thị/nông thôn hoặc tinh giản toàn diện), hướng tới mục tiêu xây dựng một nền hành chính phục vụ, tinh gọn, hiệu năng và giảm chi phí vận hành.
Từ 01/7/2025, mô hình chính quyền địa phương 2 cấp (tỉnh/ thành phố và xã/ phường) được triển khai toàn quốc tại tất cả các tỉnh, thành phố. Sau một năm triển khai thực hiện, mô hình CQĐP hai cấp đã bộc lộ cả những ưu điểm vượt trội lẫn các điểm nghẽn mang tính hệ thống. Việc đánh giá thấu đáo các vấn đề lý luận và thực tiễn vào thời điểm này là vô cùng cấp thiết. Điều này cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện thể chế pháp lý, định hình bước đi tiếp theo cho công cuộc cải cách thể chế tại Việt Nam.
Qua thực tế triển khai, có thể khẳng định: Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã bước đầu chứng minh được ưu thế trong việc rút ngắn quy trình thủ tục, tăng tính chủ động cho cấp cơ sở và giảm bớt các tầng nấc trung gian không cần thiết. Bên cạnh đó, thực tế triển khai mô hình cũng đang đặt ra những khó khăn, thách thức, đòi hỏi phải có sự tổng kết lý luận và thực tiễn kịp thời, như: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vẫn còn những khoảng trống và sự chồng chéo khi chưa kịp điều chỉnh tương thích với việc xóa bỏ cấp huyện, gây khó khăn cho việc thực thi công vụ tại địa phương; Áp lực công việc của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, nơi trực tiếp giải quyết mọi yêu cầu của người dân tăng, trong khi năng lực chuyên môn và chế độ đãi ngộ chưa tương xứng; Những hạn chế về hạ tầng kỹ thuật, sự quá tải dữ liệu và tính liên thông trong chuyển đổi số đã và đang xảy ra cho thấy nền tảng quản trị số chưa thực sự đồng bộ.
I. Cơ sở lý luận về mô hình chính quyền địa phương hai cấp
1. Khái niệm và đặc điểm của mô hình CQĐP hai cấp
CQĐP hai cấp là mô hình cấu trúc quyền lực nhà nước ở địa phương mà trong đó lãnh thổ hành chính chỉ chia thành hai tầng bậc quản lý có đầy đủ Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). So với mô hình ba cấp truyền thống (Tỉnh - Huyện - Xã), mô hình hai cấp lược bỏ bớt một tầng nấc trung gian là quận/huyện.
* Về Khái niệm: Cấu trúc chính quyền chỉ duy trì ở 2 cấp hành chính: cấp tỉnh (hoặc thành phố trực thuộc Trung ương) và cấp cơ sở (xã, phường). Nguyên tắc vận hành dựa trên tư duy quản trị lấy người dân làm trung tâm, giảm thiểu tầng nấc trung gian, giúp chỉ đạo và thực thi chính sách nhanh chóng, sát sao với thực tiễn.
Ưu điểm nổi bật của mô hình là: Loại bỏ các cấp trung gian cồng kềnh, giảm chi ngân sách cho bộ máy, khắc phục sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp. Tăng cường sự tương tác trực tiếp giữa chính quyền cấp tỉnh và cấp cơ sở, người dân được tiếp cận dịch vụ công nhanh chóng, minh bạch. Tạo điều kiện phân cấp thẩm quyền và nguồn lực mạnh mẽ hơn, cho phép địa phương chủ động tái cấu trúc không gian phát triển kinh tế - xã hội.
*Đặc điểm cốt lõi của Mô hình CQĐP 2 cấp:
- Trực tiếp và giảm tầng nấc: Rút ngắn khoảng cách giữa cấp quyết định chính sách cao nhất ở địa phương (tỉnh/thành phố) đến chủ thể thực thi trực tiếp và người dân.
- Phân định thẩm quyền theo chiều dọc triệt để: Các nhiệm vụ không mang tính chiến lược vùng sẽ được chuyển giao toàn bộ cho cấp cơ sở.
- Tăng cường tính tự chủ tài khóa: Cấp cơ sở trong mô hình hai cấp thường có quy mô lớn hơn, được phân cấp nguồn thu mạnh mẽ hơn để tự chủ ngân sách.
Mô hình chính quyền địa phương 2 cấp hiện nay là bước đột phá trong cải cách hành chính. Cơ sở lý luận của mô hình này tập trung vào việc tinh gọn bộ máy, phân định rõ thẩm quyền và chuyển từ quản lý hành chính cứng nhắc sang quản trị công hiện đại.
* Thách thức trong lý luận và thực tiễn: Việc dồn khối lượng công việc và trách nhiệm lớn xuống cấp xã/phường đòi hỏi năng lực, trình độ cán bộ cơ sở và cơ sở vật chất phải đáp ứng kịp thời. Khoảng cách lớn về địa lý và quy mô dân số giữa tỉnh và xã có thể tạo ra đứt gãy nếu thiếu cơ chế hỗ trợ và ứng dụng công nghệ thông tin (chuyển đổi số) hiệu quả.
*Cơ sở pháp lý tại Việt Nam: Việc chuyển đổi và vận hành mô hình này được thực hiện trên nền tảng của Hiến pháp năm 2013 cùng với Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Quá trình áp dụng mô hình là bước đệm chiến lược nhằm cải cách hệ thống chính trị, phù hợp với xu thế phát triển bền vững của quốc gia.
2. Ba nguyên tắc tổ chức CQĐP 2 cấp hiện đại
a) Nguyên tắc bổ trợ (Subsidiarity): Việc gì cấp dưới làm được và làm tốt hơn thì giao cho cấp dưới. Cấp trên chỉ thực hiện những việc mà cấp dưới không thể đảm bảo hiệu quả.
b) Nguyên tắc tương thích giữa thẩm quyền và nguồn lực: Giao quyền phải đi đôi với giao ngân sách và năng lực nhân sự. Quyền lực không thể tồn tại trên danh nghĩa nếu thiếu công cụ tài chính.
c) Nguyên tắc kiểm soát và cân bằng quyền lực (Checks and Balances): Khi giảm bớt cấp quản lý, quyền lực tập trung vào hai đầu đầu mối. Do đó, cơ chế giám sát của HĐND và của nhân dân đối với UBND phải được thiết kế mạnh mẽ hơn nhằm ngăn ngừa sự lạm quyền hoặc độc đoán hành chính.
3. Ưu thế so với mô hình ba cấp trước đây
Về mặt lý luận hành chính công, mô hình hai cấp tối ưu hóa dòng chảy thông tin. Thông tin quản lý không bị bóp méo qua các bộ lọc trung gian. Tốc độ ra quyết định nhanh hơn, chi phí cơ hội của doanh nghiệp và người dân giảm xuống. Đồng thời, việc tinh giản một cấp giúp tiết kiệm đáng kể ngân sách chi thường xuyên, chuyển dịch nguồn lực đó vào đầu tư phát triển và nâng cao phúc lợi xã hội.
II. Thực trạng triển khai thực hiện: Thành tựu và Điểm nghẽn
Sau một năm vận hành chính thức, qua theo dõi dữ liệu hành chính và khảo sát thực địa, thực trạng mô hình CQĐP hai cấp được khắc họa rõ nét qua hai mặt đối lập.
1. Những kết quả tích cực đạt được
- Tinh gọn bộ máy và giảm chi ngân sách thường xuyên: Việc cắt giảm một cấp trung gian đã giúp giải thể hàng loạt cơ quan chuyên môn đồng cấp. Biên chế công chức, viên chức giảm từ 15% đến 22% tại các địa phương. Chi ngân sách cho bộ máy hành chính giảm rõ rệt. Nguồn tài chính dôi dư được tái đầu tư cho hạ tầng số và tăng thu nhập thêm cho cán bộ công chức giữ lại, từ đó kích thích hiệu suất làm việc.
- Nâng cao tốc độ và hiệu lực ra quyết định hành chính: Các thủ tục hành chính liên quan đến phê duyệt dự án, cấp phép đầu tư, quản lý quy hoạch đất đai được rút ngắn thời gian xử lý từ 30% đến 45%. Do không còn các khâu qua lại giữa các cấp trung gian, UBND cấp tỉnh có thể tương tác trực tiếp với cấp cơ sở, xử lý các điểm nóng phát sinh về an ninh trật tự hoặc thiên tai một cách tức thời.
- Bước đầu hiện thực hóa mô hình "Chính quyền đô thị" và "Chính quyền nông thôn" rõ rệt: Tại các khu vực đô thị cốt lõi, việc quản lý theo mô hình hai cấp giúp hạ tầng kỹ thuật (giao thông, cấp thoát nước, xử lý rác thải) được điều hành thống nhất, xuyên suốt, khắc phục triệt để tình trạng chia cắt địa giới hành chính kiểu "đèn nhà ai nhà nấy rạng".
2. Những bất cập, hạn chế và điểm nghẽn phát sinh
- Tình trạng quá tải tại cấp cơ sở: Khi bỏ cấp trung gian, toàn bộ khối lượng công việc sự vụ, trực tiếp giải quyết khiếu nại, tố cáo, hộ tịch, đất đai, an sinh xã hội đổ dồn xuống cấp cơ sở. Trong khi đó, định biên nhân sự cấp cơ sở tăng lên không tương xứng với khối lượng công việc tăng thêm. Cán bộ cấp cơ sở rơi vào trạng thái khủng hoảng thời gian, dẫn đến hiện tượng sai sót phát sinh trong các quyết định hành chính cá biệt.
- Xung đột thể chế và sự bất tương thích pháp lý: Đây là điểm nghẽn nghiêm trọng nhất sau một năm thực hiện. Hệ thống pháp luật hiện hành (Luật Đất đai, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư công, Luật Khiếu nại, Tố cáo...) đều được thiết kế dựa trên cấu trúc hành chính ba cấp truyền thống trước đây.
Một số ví dụ: Về ngân sách: Luật Ngân sách quy định quy trình phân bổ qua ba cấp, khi chuyển sang hai cấp, việc điều hòa dòng tiền, quyết toán ngân sách gặp vướng mắc nghiêm trọng về biểu mẫu và thẩm quyền phê duyệt. Về giải quyết khiếu nại: Người dân không biết nộp đơn khiếu nại lần hai ở đâu khi cấp trung gian không còn tồn tại, gây ra tình trạng đơn thư vượt cấp lên thẳng các cơ quan Trung ương.
-Tâm lý xáo trộn và năng lực thích ứng của đội ngũ cán bộ: Việc sắp xếp lại bộ máy làm thay đổi vị trí việc làm của hàng ngàn cán bộ. Sự dịch chuyển từ vị trí quản lý sang vị trí chuyên viên, hoặc điều chuyển địa bàn công tác gây ra tâm lý co cụm, giữ an toàn, "làm việc cầm chừng" ở một bộ phận công chức. Năng lực công nghệ thông tin và tư duy quản lý hiện đại của cán bộ cấp cơ sở chưa kịp nâng cấp để vận hành các phần mềm quản trị công tập trung.
Một cách tổng quan, có thể thấy một trong những khó khăn nổi bật là khối lượng nhiệm vụ chuyển về cấp xã/phường tăng nhanh nhưng các điều kiện bảo đảm chưa theo kịp, vướng mắc lớn nhất hiện nay là sự chưa đồng bộ giữa giao việc với giao thẩm quyền, biên chế, kinh phí, dữ liệu, công cụ số và cơ chế kiểm soát rủi ro. Thực tế có những nhiệm vụ cấp xã đã được giao thẩm quyền nhưng còn thiếu đội ngũ cán bộ chuyên môn sâu. Nhiều nhiệm vụ đã được phân cấp, ủy quyền song dữ liệu chuyên ngành chưa đầy đủ, quy trình nghiệp vụ chưa thống nhất. Bên cạnh đó, một số công việc liên quan đến nhiều cơ quan nhưng chưa xác định rõ cơ quan chủ trì và trách nhiệm cuối cùng. Cùng với đó, năng lực thực thi của cấp xã chưa đồng đều trong khi khối lượng công việc giữa các địa bàn có sự chênh lệch rất lớn. Việc bố trí biên chế, vị trí việc làm, định mức ngân sách và cơ chế hỗ trợ chuyên môn hiện nay vẫn còn những yếu tố mang tính bình quân, chưa phản ánh đầy đủ quy mô quản trị thực tế của từng địa phương.
III. Nguyên nhân của các hạn chế
1. Nguyên nhân chủ quan
- Tư duy thiết kế đề án chưa đồng bộ: Quá chú trọng vào việc cắt giảm đầu mối, giảm biên chế cơ học mà chưa chú trọng đúng mức đến việc tái cấu trúc quy trình vận hành và phân định lại dòng công việc.
- Năng lực dự báo chưa sát thực tế: Chưa đo lường chính xác dung lượng công việc dịch chuyển giữa các cấp, dẫn đến việc phân bổ nguồn lực người - tiền bị lệch pha (trên thừa, dưới thiếu).
- Sự chậm trễ trong công tác đào tạo: Cán bộ được đưa vào mô hình mới mà không có giai đoạn chuyển tiếp đủ dài để đào tạo lại về kỹ năng hành chính công hiện đại.
2. Nguyên nhân khách quan
- Sự xơ cứng của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Trung ương: Các luật chuyên ngành chậm được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các nghị định hướng dẫn đặc thù cho các địa phương thí điểm. CQĐP hai cấp phải vận hành trong chiếc áo thể chế quá chật hẹp của mô hình ba cấp.
- Đặc điểm địa lý và quy mô dân số biến động quá nhanh: Tại các đô thị lớn hoặc các huyện miền núi có địa hình chia cắt, quy mô dân số tăng cơ học quá nhanh khiến áp lực hành chính tăng tiến theo cấp số nhân, triệt tiêu các lợi thế lý thuyết của mô hình hai cấp.
IV. Quan điểm và Giải pháp hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Từ những bài học sau một năm triển khai, việc hoàn thiện mô hình CQĐP hai cấp cần được thực hiện dựa trên các quan điểm và giải pháp đột phá sau:
1. Các quan điểm định hướng
Thứ nhất, hoàn thiện CQĐP hai cấp không phải là việc co bóp bộ máy một cách cơ học, mà là cuộc cách mạng về phương thức quản trị, chuyển từ tư duy "quản lý" sang tư duy "phục vụ và phát triển".
Thứ hai, cải cách tổ chức bộ máy phải đi đôi với cải cách thể chế pháp lý toàn diện; không để mô hình mới vận hành bằng các quy định pháp luật cũ.
Thứ ba, lấy sự hài lòng của người dân và doanh nghiệp, cùng tốc độ tăng trưởng kinh tế bền vững của địa phương làm thước đo cao nhất để đánh giá sự thành bại của mô hình.
2. Hệ thống giải pháp đồng bộ và khả thi
Từ thực tế vận hành mô hình chính quyền 2 cấp trong 1 năm qua, hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện mô hình được các chuyên gia đưa ra, bao gồm:
1. Giải pháp về thể chế pháp lý: Đồng bộ hóa hệ thống pháp luật chuyên ngành
- Khẩn trương ban hành các quy định bổ sung: Quốc hội cần ban hành Nghị quyết quy định các điều khoản loại trừ hoặc hướng dẫn áp dụng riêng cho các địa phương thực hiện mô hình CQĐP hai cấp đối với Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đất đai, Luật Đầu tư công.
- Thiết kế lại quy trình tài khóa: Cho phép cấp cơ sở có cơ chế ngân sách đặc thù, tăng tỷ lệ điều tiết giữ lại đối với các nguồn thu tại chỗ để họ chủ động xử lý các vấn đề dân sinh cấp bách mà không cần trình cấp tỉnh.
- Tái cấu trúc quy trình khiếu nại, tố cáo: Quy định rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc về một cơ quan chuyên trách độc lập thuộc UBND cấp tỉnh hoặc giao cho Tòa án hành chính phán quyết để tránh khoảng trống quyền lực.
2. Giải pháp về cấu trúc vận hành: Phân cấp, ủy quyền triệt để và giảm tải cho cấp cơ sở:
- Thực hiện nguyên tắc "Ủy quyền trọn gói": Cấp tỉnh chỉ giữ lại quyền định hướng quy hoạch, ban hành tiêu chuẩn, kiểm tra và giám sát. Toàn bộ quyền thực thi, cấp phép cụ thể phải giao hẳn cho cấp cơ sở kèm theo con dấu và quyền tự quyết nhân sự thực hiện.
- Thành lập các Trung tâm Hành chính công khu vực: Đối với các địa bàn có diện tích quá rộng hoặc dân số quá đông, không nhất thiết phải lập thêm cấp hành chính, mà lập các chi nhánh, văn phòng đại diện của chính quyền cấp trên đặt tại khu vực để chia sẻ áp lực tiếp nhận hồ sơ với cấp cơ sở.
3. Giải pháp về công nghệ: Đẩy mạnh số hóa và xây dựng chính quyền điện tử toàn diện
- Chuyển đổi số 100% các thủ tục hành chính ở mức độ 4: Người dân chỉ cần tương tác qua môi trường số, hệ thống tự động luân chuyển hồ sơ đến đúng cơ quan xử lý. Điều này giúp giảm áp lực tiếp dân trực tiếp tại trụ sở cấp cơ sở, ngăn chặn tình trạng nhũng nhiễu, tiêu cực.
- Xây dựng kho dữ liệu dùng chung (Big Data) toàn tỉnh: Giúp cán bộ cấp cơ sở tra cứu nhanh thông tin về quy hoạch, đất đai, tư pháp hộ tịch mà không cần qua các bước thẩm định thủ công mất thời gian.
4. Giải pháp về con người: Đổi mới cơ chế tuyển dụng, phân bổ biên chế và chính sách đãi ngộ
- Phân bổ biên chế động theo dung lượng công việc: Không áp đặt định biên cồng kềnh cố định. Địa phương nào có mật độ dân số cao, giao dịch kinh tế lớn phải được tăng cường tỷ lệ biên chế công chức tương ứng từ nguồn biên chế tinh giản được ở cấp tỉnh.
- Xây dựng bộ chỉ số KPI để đánh giá thực chất cán bộ: Gắn thu nhập tăng thêm và cơ hội thăng tiến của cán bộ với kết quả giải quyết công việc và tỷ lệ hài lòng của người dân.
- Thiết lập cơ chế bảo vệ cán bộ đổi mới, sáng tạo: Cụ thể hóa Kết luận số 14-KL/TW của Bộ Chính trị vào thực tế hành chính địa phương, giúp cán bộ dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm trong bối cảnh mô hình mới còn nhiều điểm giao thoa, chưa rõ ràng về pháp lý.
5. Giải pháp về giám sát quyền lực: Thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực đa chiều
Nâng cao năng lực giám sát chuyên đề của HĐND cấp tỉnh: Thành lập các tổ đại biểu HĐND chuyên trách theo dõi sát sao từng địa bàn cấp cơ sở. Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể: Luật hóa cơ chế phản biện xã hội, lập kênh tiếp nhận phản hồi trực tuyến từ nhân dân đối với các quyết định hành chính của chính quyền. Quyền lực phải được nhốt trong chiếc lồng cơ chế giám sát nhân dân khi các tầng nấc hành chính bị cắt giảm.
Mô hình CQĐP hai cấp là một xu thế tất yếu của nền hành chính hiện đại, hướng tới sự tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả. Kết quả sau một năm triển khai thực hiện đã chứng minh tính đúng đắn của chủ trương này về mặt giảm chi ngân sách và tăng tốc độ điều hành. Tuy nhiên, các điểm nghẽn về sự bất tương thích pháp lý và tình trạng quá tải ở cấp cơ sở là những tín hiệu cảnh báo thực tế không thể xem nhẹ.
Hoàn thiện mô hình CQĐP hai cấp không phải là một công việc có thể hoàn thành trong một sớm một chiều, mà đòi hỏi một chiến lược đồng bộ, kiên trì và sự dũng cảm cải cách thể chế từ cấp Trung ương đến địa phương. Bằng việc thực hiện quyết liệt các giải pháp về đồng bộ pháp luật, phân cấp ủy quyền triệt để, số hóa toàn diện và tối ưu hóa nguồn lực con người, mô hình CQĐP hai cấp chắc chắn sẽ trở thành động lực mạnh mẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng thành công một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân trong kỷ nguyên mới./.
TS Nguyễn Hoàng Công
-------------------------------------
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2017): Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
2. Nghị quyết số 1656/NQ-UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã của thành phố Hà Nội năm 2025.
3. Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam: Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2019).
4. Học viện Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (2024): Giáo trình Lý luận hành chính công và quản trị địa phương hiện đại, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
4. Một số báo cáo sơ kết 1 năm thí điểm tổ chức mô hình chính quyền địa phương tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (2025 - 2026).
