Sửa Luật Đất đai - Một số vấn đề cần trao đổi

Luật Đất đai đã tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước quản lý (Điều 11 Hiến pháp năm 1959 quy định “sở hữu Nhà nước tức là sở hữu toàn dân”). Tuy vậy, quyền của người sử dụng đất liên tục được mở rộng gồm quyền được chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn và quyền sử dụng đất… tức là người sử dụng đất được quyền định đoạt tài sản đất đai theo quy định của Luật.

Xu hướng vận động sản xuất lớn của nền kinh tế dần được thể hiện rõ trong việc chuyên môn hóa sự phân công lao động, xu hướng hợp tác trong các khâu sản xuất, một bộ phận lao động chuyển sang làm dịch vụ. Cùng với đó là xu hướng tích tụ ruộng đất phục vụ sản xuất lớn hình thành rõ nét, hình thành lực lượng lao động làm thuê trong nông nghiệp, là tiền đề của công nghiệp hóa nông nghiệp.

Ảnh minh họa - Nguyễn Hương

Thành tựu trên nhiều lĩnh vực

Theo kết quả thống kê, lực lượng lao động trong lĩnh vực nông nghiệp đã giảm từ mức 24,44 triệu người năm 2013 xuống còn 14,26 triệu người năm 2021 nhưng giá trị sản xuất của khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản lại tăng tương ứng từ 0,68 triệu tỷ đồng lên 1,065 triệu tỷ đồng.

Diện tích đất sản xuất nông nghiệp có xu hướng giảm theo bình quân đầu người nhưng địa tô chênh lệch tăng. Tổng diện tích đất nông nghiệp cả nước tăng từ mức 26.371 nghìn ha năm 2013 lên 27.934 nghìn ha năm 2020 nhưng tăng chậm hơn tốc độ tăng dân số, khiến cho mức bình quân giảm từ 0,292ha xuống 0,286ha/đầu người.

Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông thôn ngày càng được đẩy mạnh, gắn liền với việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất chuyên dùng (tăng từ 1884 nghìn ha năm 2013 lên 2011 nghìn ha năm 2020), dịch chuyển lao động thuần nông sang kết hợp lao động công nghiệp và dịch vụ (tăng tỷ trọng từ 63,2% năm 2013 lên mức 71,9% năm 2021).

Nghị quyết số 26-NQ/TW năm 2003 về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và sau đó là Luật Đất đai năm 2003 đã đặt nền móng ban đầu để hình thành thị trường bất động sản. Luật Nhà ở năm 2004 và Luật Kinh doanh bất động sản năm 2007 đã cụ thể hóa các chủ trương của Đảng và Nhà nước, cho phép thị trường bất động sản phát triển.

Sau khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành, cùng với Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014, Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã tạo điều kiện cho thị trường bất động sản khu công nghiệp phát triển.

Tính tới tháng 9/2021, cả nước có 397 khu công nghiệp được thành lập (trong tổng số 563 khu công nghiệp được quy hoạch phát triển) với tổng diện tích tự nhiên khoảng 123 nghìn ha; trong đó, diện tích đất công nghiệp đạt khoảng 82,6 nghìn ha).
Các thể chế về đất đai và sản xuất, kinh doanh thuận lợi đã tạo điều kiện để thị trường bất động sản khu công nghiệp diễn ra sôi động trong thời gian qua. Điều đó giúp cơ cấu lại thị trường đất khu dân cư nông thôn; chuyển các loại đất sang đất phục vụ phát triển kinh tế-xã hội đã cơ bản đáp ứng yêu cầu: đất làm đường, sân bay, thủy lợi và dịch vụ công như y tế, trường học, công viên.

Những bất cập tồn tại

Luật Đất đai đầu tiên được ban hành ngày 29/12/1987, cho tới nay đã trải qua những lần thay thế năm 1993, 2003, 2013 và sửa đổi vào các năm 1998, 2001, 2009. Như vậy, có thể nói, độ ổn định của Luật Đất đai thấp khi trung bình 5 đến 7 năm phải thay thế, sửa đổi lại Luật.

Luật chưa làm rõ được quy trình chuyển từ sở hữu toàn dân sang sở hữu cá nhân, địa tô chênh lệch được phân chia như thế nào. Quá trình thu hồi đất đã gây ra nhiều hệ lụy tiêu cực cho phát triển đô thị và công bằng xã hội. Thí dụ, thu hồi đất làm đường khiến cho một số người mất toàn bộ đất phải đi tái định cư trong khi một bộ phận người sống phía sau được ra mặt đường mới và được hưởng toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm do làm đường.

Đối với đất đai được thu hồi để giao cho các doanh nghiệp bất động sản đầu tư, nhờ các khoản đầu tư vào cơ sở hạ tầng và phát triển kinh tế-xã hội của Nhà nước (bên cạnh đầu tư của doanh nghiệp) mà giá trị của đất đai tăng lên nhiều lần. Tuy nhiên, cả Nhà nước và những người dân bị thu hồi đất lại không được hưởng chênh lệch địa tô từ quá trình đầu tư này mà phần lớn thuộc về doanh nghiệp và các nhà đầu tư bất động sản.

Vấn đề bất cập khác là chưa quản lý chặt chẽ đất đai cả về lập bản đồ sử dụng đất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Thực tiễn đã chỉ ra công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn bị chồng chéo và mâu thuẫn với các quy hoạch ngành, quy hoạch vùng và quy hoạch xây dựng, làm giảm đi tính thống nhất của quy hoạch nói chung và tính hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói riêng.

Tình trạng “quy hoạch treo” là áp lực lớn đối với cơ quan quản lý và nhà đầu tư nên không còn tính định hướng phát triển lâu dài, phục vụ cả quá trình công nghiệp hóa. Tổn thất của Nhà nước, người dân trong quản lý quy hoạch là rất lớn, làm cản trở sự phát triển của đất nước khi có nhiều dự án đầu tư có chi phí giải phóng mặt bằng chiếm từ 70-80% tổng mức đầu tư.

Công tác giải phóng mặt bằng và di dời hạ tầng kỹ thuật kéo dài và tốn kém là nguyên nhân dẫn tới tình trạng đội vốn và chậm tiến độ ở nhiều dự án đầu tư công. Hệ quả là các mục tiêu ban đầu chưa đạt được thì lại phát sinh ùn tắc, tai nạn giao thông, ô nhiễm môi trường và thiệt hại kinh tế cho doanh nghiệp và người dân.

Chưa có định hướng rõ về sử dụng nguồn lực đất đai phục vụ phát triển nên đã xảy ra sai phạm, thất thoát, một bộ phận giàu nhanh từ đất nhưng Nhà nước và xã hội hưởng lợi ít. Các vụ án liên quan tới đất đai thời gian qua đã chỉ ra một trong những nguyên nhân là do chính sách, pháp luật về đất đai còn nhiều chồng chéo, thiếu thống nhất, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý, tạo kẽ hở để không ít cá nhân, tổ chức lợi dụng, tham nhũng, trục lợi, gây thất thoát, lãng phí tài sản nhà nước.

Dư luận xã hội không chỉ là nguồn thông tin phản hồi đối với việc xây dựng các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước mà còn giúp cho quá trình triển khai được thuận lợi và mang lại hiệu quả. Tình hình khiếu nại, tố cáo liên quan đất đai còn diễn biến phức tạp tại nhiều nơi một phần là do công tác truyền thông về chính sách pháp luật chưa tốt, chưa định hướng được dư luận.

Các vấn đề xuất hiện cần được xử lý trong sửa Luật Đất đai

Thứ nhất, cần xác định rõ cách thức áp dụng mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa vào lĩnh vực đất đai trong xây dựng Luật Đất đai.

Mặc dù là chủ sở hữu theo Luật nhưng Nhà nước mà ở đây là UBND cấp tỉnh, huyện không có cơ chế hay công cụ vật chất để thực hiện vai trò bảo đảm sự hài hòa giữa quyền lợi của Nhà nước và người sử dụng đất bị thu hồi đất trong trường hợp thu hồi đất phục vụ mục đích quốc phòng-an ninh hoặc phát triển công trình quốc gia, công cộng.

Nhà nước chưa thực hiện tốt quyền lực tối cao của chủ sở hữu và đồng thời là cơ quan quản lý hành chính là quyền quy hoạch và quyền cho chuyển đổi mục đích sử dụng đất.

Thứ hai, chưa làm rõ được yêu cầu về “bình đẳng tuyệt đối” trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng. Thí dụ, giá đền bù giải phóng mặt bằng cho công trình kết cấu hạ tầng, an ninh quốc phòng có khác giá đền bù của các dự án nhà ở thương mại hay phân lô bán nền hay không nếu cùng do Nhà nước thu hồi đất.

Thứ ba, chưa chỉ rõ được tính cần thiết của việc có quỹ nhà ở của từng địa phương để thực hiện nhiệm vụ được quy định trong Hiến pháp là Nhà nước bảo đảm quyền có chỗ ở cho công dân, là cơ sở để giải phóng mặt bằng, thu hồi nhà đất.

Thứ tư, phương pháp định giá đất khi thu hồi: định giá theo giá đất gắn với mục đích sử dụng đất được cấp theo phương thức như hiện nay hay định giá theo giá trị hình thành trong tương lai khi đã có một số lượng lớn vốn được bỏ ra đầu tư. Cần xác định nguyên tắc định giá của phương pháp này để làm nguyên tắc xây dựng Luật.

Thứ năm, cần xác định được tiềm năng đất phục vụ phát triển kinh tế-xã hội, nhà ở và khả năng tạo ra nguồn lực cho đầu tư phát triển như thế nào để gắn quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển đô thị và phát triển kinh tế-xã hội của đất nước.

Thứ sáu, cần xác định rõ mô hình của các công ty nông, lâm nghiệp Nhà nước gắn với việc tổ chức quản lý, sử dụng đất đai của các công ty này, đặc biệt là rà soát lại các thửa đất, các hợp đồng khoán và giải quyết tranh chấp liên quan tới đất đai, hợp đồng khoán. Đây là giải pháp cần thiết để thực hiện Nghị quyết số 30-NQ/TW năm 2014 của Bộ Chính trị về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp.

TS Nguyễn Đức Kiên

Tổ trưởng Tổ tư vấn kinh tế của Thủ tướng Chính phủ