Tóm tắt: Hiệu quả của công tác bảo vệ môi trường trước hết phụ thuộc vào quyền tiếp cận thông tin, sự tham gia tích cực của người dân và tiếp cận tư pháp trong lĩnh vực môi trường. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích những ưu điểm, bất cập trong quy định của pháp luật về công khai thông tin môi trường và đưa ra một số kiến nghị góp phần tăng cường trách nhiệm công khai thông tin môi trường, thúc đẩy sự phát triển theo hướng bền vững ở Việt Nam.
Từ khóa: Công khai thông tin môi trường, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
Abstract: Effective environmental protection firstly depends on the right to access information, active participation of the people and access to justice in the field of environment. The article focuses on clarifying related concepts and initially analyzes the advantages and disadvantages of the law on environmental information disclosure. On that basis, the author sets out a number of requirements in order to perfect policies and laws, strengthen the responsibility of disclosing environmental information, and promote sustainable development in Vietnam.
Keywords: Publication of environmental information; Law on Environmental Protection of 2020.
Ảnh minh họa
1. Khái quát về công khai thông tin môi trường theo quy định của Luật bảo vệ môi trường năm 2020
Để bảo vệ, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, thông tin cần phải được công khai càng sớm, càng tốt, dưới hình thức thích hợp về ngôn ngữ, hình ảnh, tư liệu, phù hợp với quy định của pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu nhận và sử dụng thông tin của người dân. Chính vì vậy, từ năm 1993 tới nay, pháp luật về bảo vệ môi trường (BVMT) của nước ta đều thể hiện rõ nguyên tắc công khai thông tin. Công khai là một khái niệm có tính lịch sử mà sự ra đời, phát triển của nó là tiền đề, là điều kiện tiên quyết của sự dân chủ trong các hoạt động của xã hội loài người. Theo Đại từ điển Tiếng Việt, công khai là "không giấu diếm, bí mật mà cho mọi người cùng biết"[1]. Với ý nghĩa và bản chất như vậy nên “công khai thông tin môi trường” luôn được sử dụng như một biện pháp hữu hiệu để phòng, chống các hành vi tiêu cực trong hoạt động bảo vệ môi trường. Do đó, có thể hiểu, “công khai thông tin môi trường là việc công bố, cung cấp thông tin, giải trình về thông tin môi trường”.
Mục đích công khai thông tin môi trường là đảm bảo quyền được thông tin về môi trường của người dân. Đây là cơ sở để cộng đồng dân cư bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình cũng như thực hiện các quyền tham vấn, giám sát, khiếu nại, tố cáo liên quan đến môi trường. Việc công khai, minh bạch đầy đủ các thông tin môi trường sẽ giúp cho người dân và doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận, đồng thời chú trọng đổi mới hình thức thực hiện theo quy định của pháp luật và phù hợp với tình hình địa phương. Ngoài ra, công khai thông tin môi trường sẽ giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng như tổ chức, cá nhân liên quan nhận được những báo cáo chính thức về thông tin môi trường thuộc đối tượng bị quản lý hoặc đối tượng có ảnh hưởng đến đời sống cộng đồng, qua đó đảm bảo hiệu quả công tác bảo vệ môi trường cũng như bảo vệ quyền lợi của cộng đồng dân cư.
Theo quy định của Luật BVMT năm 2020, thông tin môi trường cần công khai bao gồm[2]:
a) Thông tin về chất ô nhiễm, dòng thải các chất ô nhiễm ra môi trường, nguồn ô nhiễm; công tác bảo vệ môi trường của dự án đầu tư, cơ sở, khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp;
b) Thông tin về chất thải rắn, chất thải nguy hại, nước thải, khí thải và các loại chất thải khác theo quy định của pháp luật;
c) Thông tin về quyết định phê duyệt kết quả thẩm định, báo cáo đánh giá tác động môi trường, trừ bí mật thương mại, bí mật kinh doanh, thông tin thuộc bí mật nhà nước; nội dung cấp phép, đăng ký, chứng nhận, xác nhận; kết quả kiểm tra, thanh tra về bảo vệ môi trường đối với dự án đầu tư, cơ sở, khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung, cụm công nghiệp theo quy định;
d) Thông tin về chỉ tiêu thống kê môi trường, chất lượng môi trường, ô nhiễm môi trường;
đ) Thông tin về di sản thiên nhiên, hệ sinh thái tự nhiên, loài sinh vật và nguồn gen; khu bảo tồn thiên nhiên và cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học; vùng đất ngập nước quan trọng.
Như vậy, có thể thấy rằng, thông tin môi trường được công khai chủ yếu là những thông tin do cơ quan có thẩm quyền nắm giữ như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ. Vì vậy, yêu cầu đầu tiên là những thông tin này phải được thu thập, xử lý một cách thường xuyên, định kỳ và thống kê, lưu trữ dưới những hình thức thích hợp cho khả năng tiếp cận của công chúng. Theo đó, Luật BVMT năm 2020 đặt ra nguyên tắc các cơ quan, tổ chức, cá nhân công khai thông tin về môi trường theo quy định trên cổng thông tin của cơ quan, tổ chức hoặc bằng hình thức khác, bảo đảm thuận tiện cho đối tượng có liên quan tiếp nhận thông tin. Luật BVMT năm 2020 cũng quy định cụ thể về nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế trong việc xây dựng báo cáo đánh giá môi trường chiến lược; báo cáo đánh giá tác động môi trường; báo cáo hiện trạng môi trường cấp tỉnh; báo cáo hiện trạng môi trường của ngành, lĩnh vực và báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia... Nội dung các báo cáo này chứa đựng những thông tin hữu ích về hiện trạng môi trường, nguyên nhân và những nhân tố tác động lên các thành phần môi trường và sức khỏe con người như: Hiện trạng môi trường khu đô thị, dân cư tập trung, khu kinh doanh, dịch vụ, làng nghề; các khu vực môi trường bị ô nhiễm, suy thoái; danh mục các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; những vấn đề môi trường bức xúc... Mặt khác, Luật BVMT năm 2020 cũng quy định rõ nghĩa vụ pháp lý trong thống kê, lưu trữ số liệu, thông tin về môi trường (khoản 2 Điều 114).
Có thể đánh giá quy định của Luật BVMT năm 2020 về công khai thông tin môi trường như sau:
Thứ nhất, vấn đề công khai thông tin đã được quy định xuyên suốt, thống nhất trong Luật BVMT năm 2020 theo các nội dung cụ thể về BVMT. Luật đã bổ sung nguyên tắc hoạt động BVMT phải được công khai, minh bạch; quy định trách nhiệm công khai thông tin liên quan đến chất lượng môi trường không khí, chất lượng môi trường đất, chất thải nguy hại, kết quả quan trắc chất thải; quy định chủ trương của Nhà nước là khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp, cung cấp thông tin về môi trường; quy định trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh và của chủ dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh, khu sản xuất, kinh doanh tập trung, cụm công nghiệp trong việc cung cấp, công khai thông tin về môi trường.
Thứ hai, lần đầu tiên Luật BVMT năm 2020 quy định việc công khai danh sách hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM); quy định công khai thông tin và sự tham gia của cộng đồng trong phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường. Việc công bố, công khai quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM của cơ quan thẩm định, công khai báo cáo ĐTM sau khi được phê duyệt kết quả thẩm định của chủ dự án, nội dung báo cáo, trừ thông tin liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật để lấy ý kiến của các bên liên quan cũng đã được quy định cụ thể trong Luật.
Thứ ba, Luật BVMT năm 2020 quy định hình thức công khai được thực hiện thông qua cổng thông tin của cơ quan, tổ chức, trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc các hình thức khác, bảo đảm thuận tiện cho những đối tượng có liên quan tiếp nhận thông tin; giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung và việc quản lý thông tin về môi trường; trình tự, thủ tục, thời điểm và hình thức cung cấp, công khai thông tin về môi trường.
2. Một số kiến nghị
Những phân tích trên đây cho thấy, ở Việt Nam, công khai thông tin môi trường đã được quy định rõ ràng về mặt pháp lý. Nhiều loại thông tin về môi trường đã được các cơ quan có thẩm quyền công bố công khai, định kỳ và chi phí không phải là một yếu tố cản trở quá trình tiếp cận thông tin. Tuy nhiên, để bảo đảm các quy định của Luật BVMT năm 2020 thực thi có hiệu quả, tác giả cho rằng, cần chú ý tới một số yêu cầu sau:
Thứ nhất, cần xác định rõ nội hàm của khái niệm công khai thông tin môi trường.
Luật hiện hành chưa quy định rõ chủ thể nào có quyền tiếp cận thông tin môi trường, có thể tiếp cận trực tiếp hay bắt buộc tiếp cận gián tiếp thông qua đại diện. Bên cạnh đó, chúng ta đều hiểu quyền tiếp cận thông tin không phải là quyền không giới hạn. Quyền tiếp cận thông tin cũng có giới hạn nhất định. Luật tiếp cận thông tin ở các quốc gia, trong đó có Việt Nam đều quy định về những thông tin, tài liệu mật liên quan đến an ninh quốc gia, bí mật kinh doanh, nghề nghiệp… không được công bố công khai hay không được tiếp cận. Khoản 1 Điều 2 Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018 quy định: “Bí mật nhà nước là thông tin có nội dung quan trọng do người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xác định căn cứ vào quy định của Luật này, chưa công khai, nếu bị lộ, bị mất có thể gây nguy hại đến lợi ích quốc gia, dân tộc”. Bí mật nhà nước được quy định cả thông tin về tài nguyên và môi trường, theo đó “Thông tin về tài nguyên và môi trường bao gồm tài nguyên nước, môi trường, địa chất, khoáng sản, khí tượng thủy văn, đất đai, biển, hải đảo, đo đạc và bản đồ”[3]. Tuy nhiên, do các quy định hiện hành chưa giải thích hay xác định cụ thể về tiêu chí, điều kiện của thông tin được coi là "thông tin gây nguy hại hoặc ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quốc phòng, an ninh quốc gia, quan hệ quốc tế, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng; tính mạng, cuộc sống hoặc tài sản của người khác", hay thông tin nào là "cần thiết vì lợi ích công cộng, sức khỏe của cộng đồng" nên rất khó hình dung nội hàm thông tin môi trường bị hạn chế công khai.
Do đó, việc xác định những yếu tố cần thiết hoặc gây ảnh hưởng, nguy hại đều xác định trên yếu tố chủ quan. Điều này dẫn đến tâm lý e ngại cho chính cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi công khai thông tin môi trường, thậm chí đây có thể được coi là lý do để từ chối công khai thông tin. Vì vậy, để bảo đảm cho quy định về công khai thông tin môi trường được thực thi có hiệu quả, trước hết Nhà nước cần bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của người dân, trên cơ sở giới hạn phạm vi tiếp cận thông tin của công dân. Cụ thể, Nhà nước phải rà soát và hệ thống lại các tiêu chí xác định những thông tin thuộc bí mật nhà nước, bí mật đời tư, bí mật kinh doanh nào là những thông tin không được phép tiếp cận, nhằm hạn chế tối đa việc viện dẫn các lý do không chính đáng để từ chối việc cung cấp thông tin cho công dân, tổ chức. Thêm vào đó, Nhà nước cần quy định cụ thể hình thức, trình tự, thủ tục, thời hạn thực hiện quyền này nhằm đảm bảo rằng công dân được thực hiện quyền tiếp cận thông tin một cách thuận tiện, nhanh chóng và ít tốn kém nhất.
Thứ hai, quy định cụ thể về thời điểm, hình thức công khai thông tin môi trường theo yêu cầu.
Luật BVMT năm 2020 chưa quy định thời điểm công khai, hình thức công khai, dẫn đến các chủ thể phải công khai thông tin môi trường có thể “tránh, né” công khai. Như đã nêu, khoản 2 Điều 114 Luật BVMT năm 2020 quy định yêu cầu hình thức công khai phải bảo đảm thuận tiện cho những đối tượng có liên quan tiếp nhận thông tin. Nghị định số 19/2015 ngày 14/2/2015 của Chính phủ quy định một số điều của Luật BVMT năm 2020 đã cụ thể hóa các hình thức cung cấp thông tin môi trường như: tài liệu, ấn phẩm, xuất bản phẩm phát hành trên các phương tiện thông tin đại chúng; trang thông tin điện tử chính thức của cơ quan quản lý, chủ đầu tư, chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; niêm yết công khai tại cơ sở sản xuất, kinh doanh dịch vụ, trụ sở UBND cấp xã; họp báo công bố công khai; họp phổ biến cho cộng đồng dân cư; các hình thức khác theo quy định của pháp luật. Như vậy, các hình thức công khai thông tin môi trường đã được quy định khá linh hoạt, đa dạng, tạo điều kiện thuận lợi cho cả phía cơ quan nhà nước và người dân thực hiện hoạt động tiếp cận thông tin môi trường đảm bảo quyền được cung cấp thông tin của người dân. Tuy nhiên, đối với việc cung cấp thông tin môi trường theo yêu cầu, pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự tiếp cận thông tin; thời hạn phải trả lời; cung cấp thông tin môi trường. Điểm a khoản 3 Điều 114 Luật BVMT năm 2020 chỉ quy định: “Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia cung cấp thông tin về môi trường”. Hơn nữa, cung cấp thông tin về môi trường với việc công khai thông tin về môi trường là hai việc khác nhau. Các quy định hiện hành mới chỉ nhắc tới trách nhiệm cung cấp thông tin của chủ dự án về báo cáo ĐTM cho cơ quan nhà nước về BVMT mà không quy định cụ thể bắt buộc về việc công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình các thông tin về báo cáo ĐTM; chưa quy định thời điểm nào chủ dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải công khai, công khai sau khi phê duyệt hay lúc nào; công khai trên hệ thống dữ liệu quốc gia hay trên cổng thông tin của cơ quan, tổ chức nào; chưa quy định về thời hạn công khai thông tin; chưa quy định nếu không công khai, chủ dự án, cơ quan nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm pháp lý gì. Quy định thiếu cụ thể này sẽ làm giảm hiệu quả chủ trương toàn dân giám sát và bảo vệ môi trường. Chuyện "tránh, né" công khai báo cáo đánh giá tác động môi trường với các dự án, đặc biệt là những dự án có tác động lớn về môi trường, khiến cộng đồng, các chuyên gia và xã hội thiếu thông tin để giám sát.
Thứ ba, quy định rõ ràng trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước liên quan đến công khai thông tin môi trường.
Mặc dù Luật BVMT năm 2020 quy định người dân có quyền được biết thông tin về dự án và được tham gia quá trình thực hiện đánh giá tác động môi trường cũng như giám sát các vấn đề môi trường, nhưng thực tế cho thấy, số lượng người dân biết đến dự án trước khi xây dựng không nhiều, thậm chí chỉ các đơn vị quản lý mới có thông tin. Một số sự cố môi trường trong những năm gần đây như: sự cố cháy nhà máy Rạng Đông, sự cố dầu thải bẩn làm ô nhiễm nước Sông Đà, vấn nạn ô nhiễm không khí ở thành phố lớn… mặc dù ảnh hưởng trực tiếp đến người dân nhưng họ lại là đối tượng được biết thông tin sau cùng, khi sự cố xảy ra mới có cảnh báo và bản thân người dân cũng không biết nên gọi đến cơ quan, đơn vị nào để xác minh vấn đề và ai sẽ là đối tượng chịu trách nhiệm cho các sự cố môi trường xảy ra do chậm trễ về công khai thông tin hoặc thông tin công khai không chính xác.
Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đóng vai trò cực kỳ quan trọng đến hoạt động phê duyệt, triển khai các dự án, các công trình xây dựng diễn ra trong thực tế, việc xảy ra sai phạm trong bất kỳ trường hợp nào đối với hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM cũng gây ra những ảnh hưởng nghiêm trọng đối với vấn đề kiểm soát ô nhiễm môi trường hiện nay của cơ quan nhà nước và đây lại là những thông tin sẽ được công khai. Tuy nhiên, theo quy định của Luật BVMT năm 2020, ý kiến của Hội đồng thẩm định hiện nay chỉ có giá trị tư vấn ở góc độ khoa học môi trường và các góc độ liên quan, do đó, chưa có giá trị pháp lý cao, chưa đủ cơ sở để quy trách nhiệm pháp lý.
Thứ tư, bổ sung chế tài xử phạt đối với cơ quan quản lý, các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ vi phạm công khai thông tin môi trường.
Theo quy định của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính, các hành vi không công khai thông tin và không cung cấp thông tin sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính, cụ thể:
(1) Xử phạt hành vi không công khai thông tin về danh sách các điểm thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ theo quy định; dữ liệu về môi trường trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ theo quy định; không công khai thông tin về mức độ rủi ro và biện pháp quản lý rủi ro đối với môi trường và đa dạng sinh học khi nghiên cứu tạo ra, phát triển công nghệ sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen;
(2) Xử phạt hành vi không cung cấp thông tin đối với trường hợp nhà phân phối không cung cấp thông tin cho nhà sản xuất theo quy định, cung cấp thông tin sai lệch trong hồ sơ đăng ký cấp phép khảo nghiệm sinh vật biến đổi gen, hồ sơ cấp Giấy chứng nhận an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen, hồ sơ cấp Giấy xác nhận; hành vi cung cấp sai thông tin, số liệu về dự án trong báo cáo đánh giá tác động môi trường; không thực hiện kê khai chứng từ chất thải nguy hại trực tuyến trên hệ thống thông tin của Tổng cục Môi trường hoặc thông qua thư điện tử khi có yêu cầu bằng văn bản của cơ quan có thẩm quyền. Ngoài hình thức xử phạt tiền, các tổ chức cá nhân vi phạm sẽ bị áp dụng biện pháp công khai thông tin trên trang thông tin điện tử hoặc báo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Tổng cục Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường, UBND cấp tỉnh nơi xảy ra vi phạm hành chính hoặc cơ quan chủ quản của người có thẩm quyền đã xử phạt vi phạm hành chính trong các trường hợp sau: bị tước quyền sử dụng Giấy phép môi trường; bị đình chỉ hoạt động gây ô nhiễm môi trường hoặc bị đình chỉ hoạt động của cơ sở gây ô nhiễm môi trường; bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm buộc di dời địa điểm đến vị trí phù hợp với quy hoạch và sức chịu tải của môi trường; vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường gây hậu quả lớn hoặc gây ảnh hưởng xấu về dư luận xã hội.
Quy định trên cho thấy, việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT chỉ liên quan tới các bên không cung cấp thông tin, cung cấp thông tin không đúng cho cơ quan quản lý nhà nước; trong khi đó, thiếu chế tài đối với cơ quan quản lý hay các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không công khai thông tin môi trường cho người dân theo quy định của pháp luật. Do đó, để bảo đảm tính răn đe đối với hành vi không công khai thông tin môi trường,cần bổ sung quy định về chế tài xử lý vi phạm công khai thông tin môi trường đối với cả cơ quan quản lý, các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ./.
ThS Tạ Thị Thùy Trang , Khoa Kinh tế Luật - Đại học Thương Mại
[1] Nguyễn Như Ý (chủ biên), Nxb. Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, năm 2007, tr. 346.
[2] Điều 114 Luật BVMT năm 2020.
[3] Điều 7 Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018.
