Đây là kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với nợ xấu của hệ thống ngân hàng thương mại của một số quốc gia trên thế giới, với bốn nội dung quản lý, gồm: Xác lập môi trường pháp lý cho hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại; Ban hành chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại; Tổ chức kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại; Xử lý các ngân hàng thương mại khi có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng. Trên cơ sở phân tích, tổng hợp kinh nghiệm ba quốc gia điển hình, bài viết đề xuất một số bài học cho hoạt động quản lý nhà nước đối với nợ xấu của hệ thống ngân hàng thương mại tại Việt Nam.
Mở đầu
Trong những năm gần đây, nhiều quốc gia trên thế giới đã áp dụng các biện pháp vĩ mô để bảo vệ sự ổn định tài chính quốc gia. Tại Việt Nam, hoạt động của hệ thống ngân hàng thương mại được đặt dưới sự quản lý của Ngân hàng Nhà nước. Vai trò điều tiết và quản lý của Ngân hàng Nhà nước nhằm ổn định giá trị đồng tiền, đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống ngân hàng thương mại, đảm bảo an toàn hiệu quả thanh toán quốc gia. Vì vậy, đối với các ngân hàng thương mại, khi mức dư nợ xấu tín dụng càng cao thì Ngân hàng Nhà nước thường đóng vai trò “người cứu cánh cuối cùng”. Bởi khi rủi ro tín dụng xảy ra, nợ xấu của một ngân hàng thương mại bất kỳ trong hệ thống tăng cao báo động sẽ gây ảnh hưởng đáng kể đến hoạt động, khả năng cạnh tranh của ngân hàng và cả uy tín ngân hàng, niềm tin của người gửi tiền đối với hệ thống ngân hàng trong nước. Do tính chất lây lan của hiệu ứng đám đông, rủi ro tín dụng vượt kiểm soát sẽ trở thành một trong những nguyên nhân hình thành nên cuộc khủng hoảng tài chính cho nền kinh tế của quốc gia. Vì vậy, Ngân hàng Nhà nước luôn chú trọng quan tâm đến quản lý hoạt động của các ngân hàng thương mại, cụ thể là, trong kiểm soát chất lượng tín dụng, đặc biệt là kiểm soát nợ xấu của các ngân hàng thương mại.
Một cuộc Tọa đàm trao đổi chính sách về quản lý nợ xấu
Trong bối cảnh hội nhập khu vực và thế giới hiện nay, có sự tiềm ẩn rủi ro khủng hoảng tài chính và hệ thống ngân hàng thương mại Việt Nam, tác giả quyết định lựa chọn nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia điển hình trên thế giới về quản lý nhà nước đối với nợ xấu của hệ thống ngân hàng thương mại, từ đó rút ra các bài học cho Việt Nam.
1. Quản lý nhà nước đối với nợ xấu của ngân hàng thương mại
Quản lý nhà nước đối với nợ xấu tại các ngân hàng thương mại chính là sự tác động có tổ chức, mang tính quyền lực công của Ngân hàng Trung ương, thông qua hệ thống pháp luật và chính sách để điều chỉnh các hành vi và quy trình tín dụng của ngân hàng thương mại, nhằm mục tiêu đảm bảo an toàn, hiệu quả và phát triển bền vững của hệ thống ngân hàng. Trong đó, nhà nước thực thi các biện pháp nhằm phòng ngừa và hạn chế sự phát sinh của nợ xấu cũng như các biện pháp xử lý nợ xấu để các ngân hàng thương mại tăng doanh thu, giảm chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động của mình (Trịnh Thị Thủy, 2015).
Hoạt động quản lý nợ xấu của nhà nước bao gồm nhận diện nợ xấu, đưa ra các biện pháp phòng ngừa nợ xấu và xử lý nợ xấu, trong đó bao gồm các biện pháp thu hồi nợ xấu phát sinh để các ngân hàng thương mại hoạt động an toàn, hiệu quả và bền vững.
Vấn đề quan trọng nhất trong hoạt động quản lý nợ xấu là tiến hành các biện pháp hạn chế nợ xấu phát sinh bởi khi nợ xấu gia tăng, sự phát triển của nền kinh tế, của cả hệ thống tài chính sẽ bị ảnh hưởng. Tùy vào đặc điểm ngân hàng ở mỗi quốc gia mà có những mô hình quản lý nợ xấu khác nhau nhưng theo Ghosh (2015), quản lý nợ xấu là một quá trình cần phải được thực hiện liên tục thì hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại mới có thể đảm bảo được sự an toàn, hiệu quả và phát triển bền vững.
Quản lý của nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại là cần thiết khách quan xuất phát từ các yếu tố:
Thứ nhất, xuất phát từ chức năng chung của nhà nước: trong nền kinh tế thị trường, nhà nước không chỉ đóng vai trò bảo vệ cho nền kinh tế mà còn phải tham gia vào quá trình điều tiết các ngành và lĩnh vực để đạt được mục tiêu phát triển đã đề ra.
Thứ hai, xuất phát từ vai trò quan trọng của ngân hàng thương mại trong nền kinh tế: sự ổn định của hệ thống ngân hàng thương mại chính là cơ sở để một nền kinh tế có thể phát triển bền vững.
Thứ ba, xuất phát từ đặc điểm hoạt động kinh doanh: so với các loại hình kinh doanh khác, hoạt động của ngân hàng thương mại có độ rủi ro cao hơn và có ảnh hưởng lớn, mang tính dây chuyền đối với nền kinh tế.
Thứ tư, xuất phát từ vai trò quan lý vĩ mô về tài chính ngân hàng của nhà nước: nhà nước sử dụng hệ thống tài chính tiền tệ là công cụ trong quản nền kinh tế ở mức độ vĩ mô nên có thể nói hệ thống ngân hàng là huyết mạch của nền kinh tế.
Thứ năm, xuất phát từ yêu cầu cần phải đảm bảo hiệu quả quản lý của Ngân hàng Nhà nước đối với nợ xấu của hệ thống ngân hàng thương mại, việc ban hành và soạn thảo trình các cấp ban hành văn bản pháp luật về quản lý nợ xấu tại Việt Nam cần phải được chú trọng nhằm đảm bảo một môi trường pháp lý phù hợp cho hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại cũng như hoạt động tổ chức kiểm tra, giám sát và xử lý nợ xấu của các ngân hàng thương mại Việt Nam. Trong đó, việc ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại Việt Nam là rất cần thiết.
- Phương pháp quản lý nhà nước đối với nợ xấu
Phương pháp quản lý nhà nước đối với nợ xấu là cách thức mà ngân hàng Trung ương sử dụng đối với đối tượng quản lý là các ngân hàng thương mại nhằm đạt được những mục đích đã định trước liên quan đến hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại. Có nhiều cách thức tác động đến hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại như tác động trực tiếp, tác động gián tiếp, tác động để đối tượng có liên quan tự giác thực hiện yêu cầu, tác động để đối tượng có liên quan bắt buộc phải thực hiện… (Phan Trung Hiền, 2009).
Hiện nay, có một số phương pháp được áp dụng phổ biến trong quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại, đó là: phương pháp thuyết phục, phương pháp cưỡng chế nhà nước, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế, phương pháp quản lý có mục tiêu, phương pháp quản lý tác nghiệp, phương pháp kiểm tra… (Phan Trung Hiền, 2009).
Các phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại phải đảm bảo tính khoa học và nghệ thuật. Về tính khoa học, các phương pháp quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại đòi hỏi phải nắm vững đối tượng ngân hàng thương mại với những đặc điểm vốn có của nó, để tác động trên cơ sở nhận thức và vận dụng các quy luật khách quan phù hợp với đối tượng này. Về tính nghệ thuật, các phương pháp quản lý nhà nước cần được lựa chọn và kết hợp các phương pháp trong thực tiễn để sử dụng tốt tiềm năng và cơ hội của đất nước, đạt mục tiêu quản lý đề ra (Ghosh, 2015).
- Công cụ quản lý nhà nước đối với nợ xấu
Công cụ quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại là tập hợp những phương tiện sử dụng để thực hiện các chức năng quản lý về hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại nhằm đạt được những mục tiêu nhất định. Ngân hàng Trung ương thông qua các công cụ quản lý này chuyển tải ý định và ý chí của mình đến các ngân hàng thương mại hoạt động trong nền kinh tế (Phan Trung Hiền, 2009).
Hiện nay, có năm nhóm công cụ chính để quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại, bao gồm: (i) Nhóm công cụ thể hiện mục tiêu quản lý, (ii) Nhóm công cụ thể hiện chuẩn mực xử sự hành vi của các ngân hàng thương mại, (iii) Nhóm công cụ thể hiện tư tưởng, quan điểm của nhà nước trong việc điều chỉnh các hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại, (iv) Nhóm công cụ vật chất làm động lực tác động vào các ngân hàng thương mại, và (v) Nhóm công cụ để sử dụng các công cụ trên (Phan Trung Hiền, 2009).
- Mục tiêu quản lý nhà nước đối với nợ xấu
Quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của nhà nước và cũng là hoạt động chủ đạo của các ngân hàng thương mại. Theo Ghosh (2015), quản lý nợ xấu của nhà nước cần hướng đến mục tiêu đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động tín dụng tại các ngân hàng thương mại để ngày càng nâng cao chất lượng của hoạt động này. Đồng thời, quản lý nhà nước đối với nợ xấu phải hướng đến mục tiêu tìm giải pháp xử lý nợ xấu có hiệu quả nhất để giảm tối đa tổn thất và rủi ro cho ngân hàng thương mại. Nói cách khác, thông qua các chính sách, cơ chế, đạo luật, nhà nước thông qua việc Ngân hàng Trung ương thực thi các biện pháp quản lý, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại một cách khoa học và có hiệu quả.
Cụ thể hơn, có bốn mục tiêu cụ thể quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của ngân hàng thương mại:
Thứ nhất, duy trì sự an toàn và lành mạnh và phát triển bền vững của hệ thống ngân hàng: ngân hàng là đối tượng chịu nhiều rủi ro trong quá trình hoạt động và đóng vai trò vô cùng quan trọng trong nền kinh tế bởi đây là nguồn thanh khoản dự phòng cho tất cả các tổ chức khác trong xã hội và là công cụ truyền tải chính sách tiền tệ của nhà nước (Corrigan, 1982).
Thứ hai, khuyến khích, hỗ trợ hoạt động của hệ thống ngân hàng thương mại: mục tiêu của quản lý nhà nước đối với hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại thông qua vai trò của ngân hàng nhà nước là sẽ tạo động lực và khuyến khích hoạt động tín dụng phát triển, ngăn ngừa nợ xấu.
Thứ ba, tạo môi trường thuận lợi để các ngân hàng thương mại phát triển: trong nền kinh tế thị trường, tác động của mỗi chủ thể đều có ảnh hưởng qua lại với nhau, đặc biệt là trong lĩnh vực nhạy cảm như ngân hàng.
Thứ tư, định hướng, dẫn dắt và điều tiết hoạt động của hệ thống ngân hàng, tạo lập sự cân đối vĩ mô trong nền kinh tế và ngăn ngừa nợ xấu: nền kinh tế thị trường hiện nay hoạt động theo các quy luật vốn có của nó (Rosenstein-Rodan, 1961).
2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với nợ xấu của một số quốc gia trên thế giới
2.1. Kinh nghiệm của Ngân hàng Trung ương châu Âu
Ngân hàng Trung ương châu Âu (ESCB) điều hành chính sách tiền tệ đồng Euro của Liên minh châu Âu hay khu vực đồng Euro hiện nay sau khi Anh rời khối này. Do tính chất đặc thù của một khối các quốc gia, Ngân hàng Trung ương châu Âu có ban giám đốc đứng đầu là Chủ tịch và hội đồng các thống đốc gồm lãnh đạo và đại diện các ngân hàng trung ương của các quốc gia trong liên minh. Hoạt động quản lý nợ xấu đối với hệ thống ngân hàng thương mại của của Ngân hàng Trung ương châu Âu trong thời gian qua được triển khai gồm các nội dung sau:
- Xác lập môi trường pháp lý cho hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại Liên minh châu Âu sử dụng pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật là khuôn khổ để quản lý hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại. Nghị viện châu Âu (European Parliament) bày tỏ quan ngại về mức độ nợ xấu cao và đánh giá cao những nỗ lực đã được thực hiện để giảm mức nợ xấu ở một số quốc gia thành viên trong thời gian qua. Tuy nhiên, vấn đề này cho đến nay vẫn chủ yếu chỉ được giải quyết ở cấp quốc gia. Trong bối cảnh tương tự, Nghị viện châu Âu cũng khuyến nghị Ủy ban châu Âu củng cố khung pháp lý nhằm hỗ trợ các quốc gia thành viên thành lập các công ty quản lý tài sản chuyên dụng hay còn gọi là “ngân hàng xấu” và tăng cường giám sát. Thêm vào đó, Nghị viện châu Âu kêu gọi các quốc gia thành viên cải thiện luật pháp liên quan, đặc biệt là pháp luật liên quan đến thời gian của các thủ tục thu hồi nợ, hoạt động của các hệ thống tư pháp và nói chung là khung pháp lý liên quan đến việc cơ cấu lại nợ. Văn bản có vai trò quan trọng hỗ trợ việc thiết lập một khuôn khổ chung trên các hệ thống ngân hàng EU để nhận biết, phân loại và đánh giá nợ xấu đó là dự thảo hướng dẫn của Cơ quan Ngân hàng Châu Âu (European Banking Authority) từ năm 2014 (European Banking Authority, 2014, 2016a, 2016b). Các tiêu chuẩn này cung cấp các tiêu chí hài hòa để xác định các khoản nợ xấu, tăng cường tính minh bạch của rủi ro tín dụng được thực hiện bởi các ngân hàng châu Âu. Ngày 11/07/2017, Hội đồng châu Âu (European Council) đã đồng ý một kế hoạch hành động để giải quyết vấn đề nợ xấu trong lĩnh vực ngân hàng, dựa trên các khuyến nghị trong báo cáo của Ủy ban Dịch vụ Tài chính. Kế hoạch hành động bao gồm một loạt các giải pháp liên quan đến chính sách, pháp luật nhằm giảm nợ xấu và ngăn chặn sự xuất hiện của chúng trong tương lai.
- Ban hành chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại
Ủy ban châu Âu tập trung đề xuất các phương án để đưa ra mức dự phòng tối thiểu cho các khoản nợ xấu trong tương lai. Ngày 14/03/2018, Ủy ban châu Âu đã đưa ra các biện pháp để giải quyết tỷ lệ nợ xấu cao tại hệ thống các ngân hàng thương mại. Trong đó đặc biệt đề xuất quy định về dự phòng tổn thất tối thiểu đối với các khoản vay mới không hiệu quả. Sự hỗ trợ này bao gồm hai yếu tố chính: (i) yêu cầu các ngân hàng phải chi trả đến mức tối thiểu chung cho các khoản lỗ phát sinh và dự kiến đối với các khoản vay mới không hiệu quả (yêu cầu dự phòng tối thiểu) và (ii ) khi yêu cầu dự phòng tối thiểu không được đáp ứng, một khoản khấu trừ chênh lệch giữa dự phòng thực tế và dự phòng tối thiểu sẽ được thực hiện.
- Tổ chức kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại
Liên minh châu Âu chú trọng đến kiểm tra, giám sát và đánh giá việc thực thi cho vay tại các ngân hàng thương mại để tối thiểu hóa sự gia tăng của nợ xấu trong bối cảnh nền kinh tế thế giới có nhiều biến động như hiện nay. Trong đó, để hoạt động kiểm tra và giám sát đảm bảo minh bạch, Ủy ban châu Âu chú trọng cải thiện tính khả dụng và khả năng so sánh của dữ liệu liên quan đến nợ xấu của các ngân hàng thương mại. Các cơ quan giám sát ngân hàng thiết lập Cơ chế giám sát đơn (Single Supervisory Mechanism - SSM) trên cơ sở các hoạt động của Trụ cột 2 (SREP). Điều này cho thấy, việc nhận thức được tầm quan trọng của đánh giá và kiểm soát chất lượng tài sản của khoản vay một cách công bằng. Bên cạnh đó, việc đánh giá toàn diện được thực hiện bởi Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB) và Cơ quan có thẩm quyền quốc gia (NCA), bao gồm một số hoạt động quan trọng, đặc biệt là đánh giá chất lượng tài sản (AQR). Hoạt động này tập trung vào việc đánh giá giá trị chính xác của tài sản đảm bảo của các ngân hàng dựa trên một phương pháp thống nhất và hài hòa. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại, các chiến lược nợ xấu được đưa ra, về cơ bản, ECB xác định bốn thành phần cơ bản, đó là: (1) Đánh giá môi trường hoạt động, (2) Phát triển chiến lược, (3) Thực hiện kế hoạch hành động, và (4) Đưa chiến lược vào quy trình quản lý ở các cấp độ. Trong tương lai, Ủy ban châu Âu sẽ cho phép những nhà giám sát ngân hàng nhiều quyền hạn hơn để họ có thể tích cực thúc đẩy các ngân hàng giải quyết vấn đề nợ xấu nhiều năm qua.
- Xử lý các ngân hàng thương mại khi có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng
Liên minh châu Âu trong những năm gần đây đã rất chú trọng đến việc xử lý các ngân hàng thương mại khi có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng. Cụ thể, Ngân hàng Trung ương châu Âu có thể buộc các ngân hàng tăng “vùng đệm” đối với các khoản nợ xấu hiện tại. Các ngân hàng cũng có thể buộc phải tự động trích thêm vốn cho các khoản vay mới khi thấy mức nợ xấu vượt quá mức chấp nhận được. Tuy nhiên, một cách khách quan, các biện pháp này có thể làm chi phí tăng quá mức, ảnh hưởng đến hiệu suất của các ngân hàng.
2.2. Kinh nghiệm của Ngân hàng Trung ương Trung Quốc
Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc nắm quyền kiểm soát chính sách tiền tệ và quản lý các định chế tài chính của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Đối với hoạt động quản lý nợ xấu của hệ thống các ngân hàng thương mại trong nước, trong thời gian qua, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc triển khai một số nội dung sau:
- Xác lập môi trường pháp lý cho hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại
Chính phủ Trung Quốc đặt mục tiêu giải quyết nợ xấu là một trong những ưu tiên hàng đầu trong các chính sách kinh tế. Trung Quốc đã ban hành chính sách chứng khoán hóa các khoản nợ xấu của các ngân hàng thương mại. Ngân hàng Trung ương Trung Quốc (PBC) đã thành lập 4 công ty quản lý tài sản dưới sự quản lý và chỉ đạo của Bộ Tài chính, chịu trách nhiệm xử lý nợ xấu cho một số ngân hàng thương mại quốc doanh. Các công ty này đã mạnh dạn cho chứng khoán hóa các khoản nợ của ngân hàng thương mại và mua lại chúng nhằm thổi vốn vào tình trạng cạn kiệt của các ngân hàng tại Trung Quốc. Trong những năm gần đây, Trung Quốc từng bước cải cách khuôn khổ pháp lý liên quan đến quản lý nợ xấu. Trung Quốc chú trọng thực hiện các cam kết gia nhập WTO và sửa đổi, ban hành nhiều luật và quy định mới, như: Luật Quản lý và Giám sát Ngân hàng, quy định về Quản lý các định chế tài chính có vốn nước ngoài và các văn bản hướng dẫn thi hành. Các khuôn khổ pháp lý này đã cung cấp cơ sở vững chắc để tiếp tục tiến trình mở cửa khu vực ngân hàng Trung Quốc. Ngoài ra, Chính phủ Trung Quốc đã ban hành Quy chế mua cổ phần tại các định chế tài chính Trung Quốc của các định chế tài chính nước ngoài, Quy định các tiêu chuẩn về quy mô tài sản, mức vốn và khả năng sinh lời cũng như giới hạn tối đa được mua cổ phần đối với nhà đầu tư nước ngoài.
- Ban hành chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại
Để quản lý tốt nợ xấu trong thời kỳ mới, Chính phủ Trung Quốc yêu cầu ngành Ngân hàng của quốc gia này phải tuân thủ 4 nguyên tắc sau: (i) Đáp ứng các yêu cầu quản lý nợ xấu trong khuôn khổ tối ưu hoá hiệu suất ngân hàng; (ii) Thúc đẩy cải cách ngân hàng, cạnh tranh thị trường công bằng và nâng cao khả năng cạnh tranh của hệ thống ngân hàng Trung Quốc; (iii) Tuân thủ các cam kết WTO và tiếp tục mở cửa khu vực ngân hàng nội địa; (iv) Triển khai các hoạt động cho vay phải thận trọng để có thể duy trì sự ổn định của hệ thống ngân hàng và đảm bảo an ninh tài chính. Đồng thời, Ngân hàng Trung ương Trung Quốc thực hiện các nguyên tắc cơ bản về thanh tra ngân hàng hiệu quả do Ủy ban Basel về thanh tra ngân hàng đề ra để tăng cường tính hiệu quả và minh bạch của các khoản cho vay. Việc ban hành chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại Trung Quốc nhằm mục tiêu nâng cao khả năng cạnh tranh, xây dựng một hệ thống ngân hàng lành mạnh, phát triển bền vững, huy động được cả các nguồn vốn trong và ngoài nước để phát triển kinh tế.
- Tổ chức kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại
Việc nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại được đẩy mạnh tại Trung Quốc. Quốc gia này tích cực sử dụng các phương pháp kiểm tra, giám sát hệ thống để đảm bảo sự an toàn, lành mạnh của hệ thống ngân hàng. Quá trình tổ chức kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu tại Trung Quốc đi kèm với thanh tra phòng ngừa nghiêm ngặt theo các chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Nguyên tắc kiểm tra và giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu cơ bản là thực hành tổng hợp, quản lý rủi ro, tăng cường kiểm soát nội bộ và nâng cao tính minh bạch của các khoản nợ xấu. Mục đích của phương pháp tiếp cận này là củng cố hệ thống quản lý rủi ro và kiểm soát nợ xấu của các ngân hàng thương mại, yêu cầu có một mức độ minh bạch cao hơn để có thể áp dụng kỷ luật thị trường đối với các ngân hàng. Các cơ quan giám sát ngân hàng và bảo hiểm của Trung Quốc đã được sáp nhập để có thể giải quyết tốt hơn vấn đề nợ xấu cũng như nhiều thách thức trong hoạt động tín dụng. Trong năm 2017, các nhà quản lý ngành Ngân hàng Trung Quốc đẩy cao áp lực dọn sạch bảng cân đối kế toán cũng như đẩy mạnh phát triển kinh tế. Trung Quốc cũng tăng cường công tác kiểm tra và giám sát trên cơ sở rủi ro. Ủy ban Giám sát Ngân hàng đã tăng cường năng lực giám sát và phân tích từ xa, từ đó, cải thiện hoạt động lập kế hoạch và giám sát nợ xấu tại chỗ. Nhờ đó, chất lượng kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại được tăng cường đáng kể, góp phần lành mạnh các hệ thống ngân hàng tại Trung Quốc.
- Xử lý các ngân hàng thương mại khi có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng
Chính phủ Trung Quốc áp dụng biện pháp mua lại nợ xấu cho các ngân hàng thương mại. Các khoản nợ xấu sẽ được phân loại và được các công ty nợ xấu hoặc các tổ chức tương tự mua lại. Hoạt động này góp phần tạo vốn cho các ngân hàng thương mại, đồng thời khiến các nhà đầu tư lạc quan hơn, kích thích kênh đầu tư tạo cơ hội cho nền kinh tế tái hoạt động. Giải pháp này còn giúp những ngân hàng thương mại yếu kém giải quyết các vấn đề thanh khoản tạm thời nhằm tạo động lực cho việc tái cấu trúc hệ thống. Công tác quản lý nhà nước về nợ xấu tại Trung Quốc chú trọng vào việc xử lý các ngân hàng thương mại khi có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng. Hoạt động này góp phần hạn chế sự xuất hiện của nợ xấu trong tương lai. Các công ty AMC của Trung Quốc là nhân tố quan trọng trong việc xử lý nợ xấu tại quốc gia này. Đây là các doanh nghiệp tài chính độc lập nhà nước do Bộ Tài chính bỏ vốn thành lập. Khác với các công ty AMC nước ngoài, AMC tại Trung Quốc có đặc điểm là đa mục tiêu, vừa xử lý nợ xấu, vừa phải duy trì nền tài chính ổn định, và thúc đẩy cải cách hệ thống ngân hàng. Phương pháp xử lý nợ xấu của AMC tại Trung Quốc chủ yếu là tái cơ cấu, sắp xếp lại nợ, hoặc chuyển nhượng nợ thành cổ phần. Việc chuyển nợ thành cổ phần thường được Trung Quốc thực hiện. Phương pháp đốc thúc hoàn nợ bao gồm thúc đẩy thu mua, ra tòa, bồi thường… dù được áp dụng nhiều nhưng hiệu quả rất kém tại Trung Quốc.
2.3. Kinh nghiệm của Ngân hàng Trung ương Nhật Bản
Các hoạt động quản lý nợ xấu đối với hệ thống ngân hàng thương mại của Ngân hàng Trung ương Nhật Bản trong thời gian:
- Xác lập môi trường pháp lý cho hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại
Xác lập môi trường pháp lý cho hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại là giải pháp đầu tiên và quan trọng nhất nhằm quản lý tốt nợ xấu tại Nhật Bản. Hệ thống chính sách liên quan đến quản lý nợ xấu tại quốc gia này được ban hành bởi Ngân hàng Trung ương Nhật Bản (Bank of Japan - BOJ). Cơ quan này thiết lập một Hội đồng chính sách với 9 thành viên bao gồm Thống đốc, hai Phó thống đốc, và sáu thành viên khác và điểm quan trọng nhất ở đây là không cho phép đại diện của chính phủ trong hội đồng này. Với quy trình ban hành chính sách như vậy, hệ thống pháp lý liên quan đến quản lý nợ xấu của Nhật Bản đảm bảo được tính minh bạch và rõ ràng. Nhìn chung, việc xác lập môi trường pháp lý cho hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại Nhật Bản chú trọng vào xây dựng hệ thống pháp lý đầy đủ, đồng bộ và kiện toàn. Trong quá trình xử lý nợ xấu của Nhật Bản qua nhiều giai đoạn vẫn tồn tại một vài hạn chế, nhưng đều được Chính phủ Nhật Bản thực hiện sửa đổi hoặc ban hành Luật mới rất nhanh chóng và kịp thời. - Ban hành chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại Tại Nhật Bản, BOJ yêu cầu các ngân hàng thương mại phải áp dụng những tiêu chuẩn quy định quốc tế như Basel II, III trong hoạt động tín dụng và quản lý nợ xấu. Các ngân hàng tại Nhật Bản thực hiện việc phân loại nợ khắt khe và thường xuyên. Bên cạnh đó, các ngân hàng của quốc gia này cũng rất tích cực trong việc công khai số liệu nợ xấu thực tế của mình và quyết liệt xử lý để giảm tỷ lệ nợ xấu, góp phần đảm bảo tính bền vững của thị trường tài chính trong nước. Để quản lý nợ xấu có hiệu quả, BOJ ứng dụng một số nguyên tắc quản lý nợ xấu theo Hiệp ước Basel nhằm đảm bảo an toàn trong hoạt động cấp tín dụng cho khách hàng vay vốn, từ đó giảm thiểu tối đa nợ xấu của hệ thống ngân hàng. Một số biện pháp quan trọng được sử dụng trên cơ sở các nguyên tắc quản lý nợ xấu có thể kể đến như điều chỉnh kỳ hạn nợ, giảm hoặc miễn một phần lãi vay, chứng khoán hóa các khoản nợ xấu, gia hạn nợ, phát mại tài sản đảm bảo, bù đắp bằng quỹ dự phòng rủi ro tín dụng… Đáng chú ý, các chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại Nhật Bản được ban hành và tuyên truyền rộng rãi. Vì vậy, nhận thức và sự hiểu biết của toàn xã hội về tầm quan trọng của việc xử lý nợ xấu tại Nhật Bản rất cao. Nhờ đó, việc tuân thủ và thực hiện theo pháp luật trong khi xử lý tài sản đảm bảo trả nợ được người dân gần như chấp hành tuyệt đối.
- Tổ chức kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại
Ngân hàng Trung ương Nhật Bản coi công tác kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu nhằm giúp kịp thời phát hiện, ngăn chặn và chấn chỉnh những sai sót trong quá trình cấp tín dụng và quản lý thu hồi nợ của các ngân hàng thương mại trong nước. Chính vì vậy, hoạt động thanh tra, giám sát được coi là nhiệm vụ trọng yếu trong quản lý nợ xấu tại quốc gia này. Tổ chức kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu còn nhằm phát hiện và ngăn chặn những sai phạm về đạo đức, sự lạm dụng quyền lực và tư lợi cá nhân có thể xảy ra ở các cán bộ tín dụng của ngân hàng thương mại, từ đó, ngăn chặn những thiệt hại có nguy cơ xảy ra đối với nền kinh tế và hệ thống ngân hàng. Về cơ bản, công tác kiểm tra, giám sát hoạt động tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng thương mại tại Nhật Bản chú trọng vào một số vấn đề chính như: việc thực hiện cấp tín dụng, quản lý tiền vay và chính sách dự phòng rủi ro; mức độ tuân thủ các chuẩn mực nợ xấu; phân loại nợ, trích lập dự phòng và sử dụng dự phòng vào việc xử lý rủi ro tín dụng...
- Xử lý các ngân hàng thương mại khi có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng
Nhật Bản thành lập Công ty chuyên thu hồi nợ (RCC) để mua nợ và Cơ quan tái thiết công nghiệp Nhật Bản (IRCJ) chuyên làm nhiệm vụ tái cơ cấu lại những doanh nghiệp quan trọng. Chính phủ Nhật Bản cho rằng, xử lý nợ và tái cơ cấu doanh nghiệp yếu kém là hai việc không thể tách rời trong quá trình xử lý nợ xấu. RCC thực hiện chức năng thu hồi nợ xấu của nền kinh tế, hay còn gọi là một doanh nghiệp dịch vụ công. Đối với Nhật Bản, họ tập trung nhiều hơn vào việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Toàn bộ số tiền thành lập IRCJ là của các ngân hàng đóng góp chứ không phải từ Nhà nước. Đặc biệt, Chính phủ Nhật Bản cho thực hiện việc phá sản đối với các ngân hàng thực sự yếu kém và không quản lý tốt nợ xấu. Đồng thời, Chính phủ triển khai song song những biện pháp hỗ trợ thanh khoản, đảm bảo thanh toán tiền gửi tiết kiệm tại những ngân hàng đó. Ngoài ra, Nhật Bản đã tiến hành nhiều vụ hợp nhất và sáp nhập ngân hàng, nhằm hoàn thành sớm và đầy đủ việc giải quyết nợ khó đòi ở các ngân hàng lớn, đồng thời, giới hạn và thay đổi cơ chế hỗ trợ của ngân hàng. Cụ thể, đối với các ngân hàng lớn, bắt buộc xóa nợ khó đòi khỏi Bảng cân đối kế toán trong 2 đến 3 năm, đưa ra mục tiêu định lượng áp dụng với các ngân hàng lớn. Như vậy, chính những biện pháp xử lý quyết liệt của Chính phủ Nhật Bản với các ngân hàng có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng đã góp phần quan trọng giúp tình hình nợ xấu của các ngân hàng tại quốc gia này bớt căng thẳng đi rất nhiều.
3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nhà nước đối với nợ xấu của hệ thống ngân hàng thương mại một số quốc gia trên thế giới, xét trong điều kiện thực tế tại Việt Nam, tác giả rút ra được một số bài học sau:
Thứ nhất, Nhà nước và các cơ quan hữu quan cần đẩy mạnh xây dựng và tăng cường khung pháp lý một cách đồng bộ nhằm giám sát chặt chẽ ngành Ngân hàng, từ đó quản lý tốt và hạn chế sự xuất hiện của nợ xấu. Để làm được điều này, Việt Nam cần chủ động hình thành đồng bộ khuôn khổ pháp lý, áp dụng đầy đủ hơn các thiết chế và chuẩn mực quốc tế về an toàn tín dụng ngân hàng. Trên cơ sở đó, Việt Nam có thể tạo lập được môi trường pháp lý thuận lợi cho hoạt động của các ngân hàng thương mại đạt hiệu quả, an toàn và phát triển bền vững.
Thứ hai, cần chú trọng đến việc ban hành chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của các ngân hàng thương mại. Việc ban hành chuẩn mực nợ xấu trong hoạt động tín dụng của ngân hàng thương mại cần hướng đến mục tiêu nâng cao khả năng cạnh tranh, xây dựng hệ thống ngân hàng lành mạnh, bền vững, từ đó có thể huy động được cả các nguồn vốn trong và ngoài nước để phát triển.
Thứ ba, cần chú trọng hơn nữa đến việc đảm bảo tính độc lập và tự quyết của Ngân hàng Nhà nước trong vấn đề quản lý nợ xấu của hệ thống ngân hàng thương mại. Nếu Ngân hàng Nhà nước không có thẩm quyền độc lập trong việc quyết định về tín dụng và quản lý nợ xấu sẽ làm giảm hiệu quả quản lý hoạt động này.
Thứ tư, cần có đánh giá chính xác tình hình nợ xấu của các ngân hàng thương mại để có thể nhanh chóng đưa ra các ứng phó ngay từ đầu nhằm giảm thiểu thiệt hại. Đặc biệt, cần phải giám sát chặt chẽ việc phân loại nợ tại các ngân hàng thương mại để đánh giá đúng đắn tác động tới hệ thống tài chính, từ đó đưa ra những phương án phù hợp với tình hình tín dụng và nợ xấu của các ngân hàng trong nước. Bên cạnh đó, việc xử lý nhanh chóng tình trạng thiếu vốn của các ngân hàng thương mại (tăng vốn kịp thời trong quá trình xử lý nợ xấu bằng mọi nguồn: công và tư), xem xét việc sử dụng vốn nhà nước để xử lý kịp thời, tránh làm sụp đổ hệ thống.
Thứ năm, cần xây dựng và phát triển hệ thống ngân hàng thương mại có cấu trúc đa dạng về sở hữu, có quy mô hoạt động đủ lớn và minh bạch, đồng thời đáp ứng đầy đủ các chuẩn mực quốc tế về hoạt động ngân hàng. Chỉ như vậy hệ thống ngân hàng Việt Nam mới có khả năng quản lý và xử lý hiệu quả nợ xấu. Bên cạnh đó, cần nhanh chóng áp dụng các chuẩn mực quốc tế về hoạt động ngân hàng và nợ xấu. Các ngân hàng thương mại nhà nước và ngân hàng thương mại cổ phần do nhà nước chi phối phải đóng vai trò chủ lực trong phát triển hệ thống.
Thứ sáu, cần tăng cường quy chế quản lý, giám sát các hoạt động kinh doanh tín dụng và xử lý nợ xấu của từng ngân hàng thương mại, đồng thời, củng cố sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong việc giám sát hoạt động của hệ thống tài chính; cần chú trọng xây dựng hệ thống giám sát ngân hàng hiện đại nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn của quá trình phát triển ngân hàng nhằm đảm bảo hiệu quả công tác kiểm tra và giám sát ngân hàng.
Thứ bảy, cần mở rộng kênh xử lý nợ xấu. Đây là một bài học cần được nghiên cứu kỹ, đặc biệt trong bối cảnh hiện nay khi ngân sách đầu tư cho công ty mua nợ xấu còn thiếu hụt. Bên cạnh đó, theo kinh nghiệm của các quốc gia nêu trên, việc thành lập cơ quan xử lý nợ xấu chuyên biệt trực thuộc Chính phủ (có thể ủy quyền cho Ngân hàng Nhà nước quản lý) là biện pháp cần thiết. Tuy nhiên, cơ quan này sẽ chịu trách nhiệm xử lý một phần nợ xấu của các ngân hàng thương mại. Việc xử lý có thể thực hiện thông qua một số phương thức như chứng khoán hóa các khoản nợ xấu, mua lại nợ xấu ...
Thứ tám, cần nghiên cứu kinh nghiệm các quốc gia trên trong việc xử lý các ngân hàng thương mại khi có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng. Các biện pháp xử lý quyết liệt của Chính phủ đối với các ngân hàng có nợ xấu vượt ngưỡng trong hoạt động tín dụng sẽ góp phần giúp tình hình nợ xấu của các ngân hàng thương mại bớt căng thẳng.
Ths. Phạm Phú Thái
-----------------------------
Tài liệu tham khảo:
1. Corrigan G. (1982). “Are Banks Special?” 1982 Annual Report Essay. Minneapolis, United States: Federal Reserve Board. http://minneapolisfed.org/pubs/ar/ar1982a.cfm
2. European Banking Authority (2014), Final Draft Implementing Technical Standards on Supervisory reporting on forbearance and non-performing exposures under article 99 (4) of Regulation (EU) No 575/2013.
3. Ghosh Amit (2015), “Banking-industry specific and regional economic determinants of non-performing loans: Evidence from US states”, Journal of Financial Stability, Volume 20, Pages 93-104.
4. IMF (2006), Financial Soundness Indicators: Compilation Guide, International Monetary Fund.
5. Nkusu Mwanza (2011), “Nonperforming Loans and Macrofinancial Vulnerabilities in Advanced Economies”, IMF Working Papers 11/161, International Monetary Fund.
6. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2010 - 2018), Báo cáo thường niên của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam giai đoạn 2010-2018, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
7. Ozge Akinci, Jane Olmstead-Rumsey (2018), “How effective are macroprudential policies? An empirical investigation”, Journal of Financial Intermediation, Volume 33, January 2018, Pages 33-57.
8. Phan Trung Hiền (2009), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Cần Thơ.
9. Rose Peter S. (2004), Quản trị Ngân hàng thương mại (sách dịch), NXB Tài chính, Hà Nội.
10. Rosenstein-Rodan P.N. (1961), “Notes on the Theory of the ‘Big Push.’” In: H.S. Ellis and H.C. Wallich, editors. Economic Development for Latin America. New York, United States: St. Martin’s.
11. Trịnh Thị Thủy (2015), Quản lý nhà nước đối với các ngân hàng thương mại Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Luận án Tiến sĩ, Học viện Hành chính Quốc gia.
